一 城乡规划一体化相关规划实施进展简述

为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，2007年10月28日，第十届全国人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）。《城乡规划法》中的城乡规划涉及城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，目的是打破城乡二元结构的规划体制，统筹城乡管理，逐步解决城乡矛盾，缩小城乡差别，最终实现城乡发展一体化。《城乡规划法》的出台为科学推进城乡发展规划一体化指明了道路和方向。

基于城乡规划一体化对于城乡一体化的重要指导意义，我国各省市先后出台了关于城乡规划一体化的相关法律政策，在此指导下，各省市的城乡规划一体化发展取得了一定成绩。其中，2005年，广东省政府公布实施了《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004～2020年）》（以下简称《规划》）。珠江三角洲，即珠江三角洲经济区，包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、惠东县、博罗县、肇庆市区、高要市、四会市。

《规划》明确了区域空间发展策略、总体布局、城镇中心体系，对广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市区以及珠三角的生态、交通、产业、市政设施等城镇发展支撑体系提出了规划指引，制定了详细明晰的分级、分类空间管治措施，并提出了“一脊三带五轴”的发展轴（带）体系，即构建由一条环珠江口湾区的区域发展“脊梁”（“一脊”）、三条东西向分布的功能拓展带（“三带”），以及五条南北向贯联的“城镇-产业”聚合轴（“五轴”）等共同组成的网络状发展轴（带）体系，以线（发展轴带）聚点（城镇和产业聚集区）、以点带面（都市区和城镇群），整合、优化城镇群空间结构，并形成向内陆和海外多方向强劲辐射的空间发展态势。^[2]此《规划》的制定实施取得了一定成效，但珠三角城镇群的发展问题依然严峻，比如，资源利用不集约，土地利用模式粗放，非农建设快速无序蔓延；城镇环境质量不高，人居环境备受诟病，环保设施建设相对滞后；区域协调机制不灵活，区域性设施建设与城镇功能、布局脱节；城市之间、各类专项规划之间缺乏衔接机制和统一的标准体系；城乡统筹不足，发展资源过于集中在城镇地区，城乡基本公共服务差距进一步加大等。^[3]

针对这些问题，广东省政府于2010年正式公布了《珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009～2020年）》（以下简称《城乡规划》）。《城乡规划》以“为珠三角经济发展方式转变提供有效的空间载体”为主题，以“构建低碳生态化、高效能、高品质的城乡规划建设模式”为目标，在《城乡规划》所确定的一体化区域空间格局和发展策略基础上，针对珠三角一体化进程中最迫切需要解决的关键问题，从总体模式创立、中心城市带动、区域战略资源调控、重点地区优化、关键因素引导、政策机制保障等不同层次切入，通过建立公交网、物联网、信息网、绿道网、蓝网、公共安全网等区域战略性要素流动网络，着力打造集约、高效的一体化绿色城镇群发展格局，并从区域协作、城市转型、乡村整治、环境再造和产业升级等方面，提出了具体的规划任务、建设项目和法规、规划以及技术标准的制定要求。^[4]在《城乡规划》的实施和指导下，2010年，珠三角2372公里绿道网全线贯通；2011年底，珠三角绿道设施基本配套完善，极大地推动了区域一体化建设的进程，对于我国其他省市的城乡规划一体化发展具有很好的借鉴和指导意义。《城乡规划》因此也荣获2012年“华夏建设科学技术奖”二等奖。^[5]

2007年，重庆市开始推进城乡规划一体化改革工作，同年，国务院常务会议审议并通过了《重庆市城乡总体规划（2007～2020年）》，这是全国第一部城乡总体规划。该规划强化了充分发挥中心城市职能、统筹大城市带大农村的城乡发展战略，着力打造“一圈两翼”区域发展新格局，即“以都市区为中心的一小时经济圈，以万州为中心的三峡库区核心地带为渝东北翼，以黔江为中心的乌江流域和武陵山区为渝东南翼，分别发挥三大区域各自的优势，取长补短，争创特色，实现错位发展”。^[6]同时优化城镇体系结构，加快新农村建设，加强城乡生态环境和资源保护等。在此规划的指导下，重庆市建立了城乡一体的规划编制体系，城乡得以快速健康发展，城市大型公共服务设施建设、交通和市政基础设施建设逐步完善，城市各项建设项目加速发展，城市绿地建设持续推进，工业用地集约化使用效果不断显现。此外，为统筹城乡规划法规及规划标准，重庆市于2009年出台了《重庆市城乡规划条例》，在法律层面实现了城乡规划立法的统一，条例始终将城乡统筹思想贯穿全文，并将镇、乡、村的规划纳入城乡规划范畴。同年，又出台了《2009年村规划工作指导意见》《重庆市村规划编制办法》《重庆市村规划技术导则（2009年试行）》，明确了村规划的内容和标准，为村规划和管理提供了依据。^[7]