六 总结与建议

综上分析，可以明确得出以下几点结论。

第一，未来若干年内河南省内人口变动会延续过去的趋势，即总（户籍）人口会持续增长，但常住人口基本保持不变，人口流出量持续增大。

2012年末河南省总（户籍）人口是10543万，常住人口是9406万，净流出1137万。预测2020年总（户籍）人口会增加到11601万，常住人口增加到9433（仅增27万），净流出扩大到2168万。

第二，在常住人口基本不变的情况下，城镇化率持续提升，城乡结构快速调整。

2012年末城镇化率是42.2%，9406万常住人口中，城镇人口3969万，乡村人口5437万。预测2020年城镇化率会达到60.53%，9433万常住人口中，城镇人口会增加到5710万，乡村人口会减少到3723万。

第三，城镇人口存在着向中心城市聚集的趋势，城镇体系规模结构朝着中心城市比重日趋增大、县乡镇比重日趋缩小的方向演化。

2009～2011年3年间，省辖市市区人口在全部城镇人口中的占比就从52.15%增加到54.57%，增加了2.42个百分点。县乡镇城区人口占比则从47.85%下降到45.43%，下降了2.42个百分点。预测到2020年，5710万城镇常住人口中，将有3730万集中于中心市区，占比增加到65.48%，仅有1970万聚集于县乡镇城区，占比下降到34.59%。

第四，空间上存在着人口向以郑州为中心的核心圈聚集的趋势，城镇体系空间结构朝着核心圈规模和密度越来越大、外围地区规模和密度越来越小的方向演化。

2006～2012年，在全省常住人口基本保持不变（净增20万）的情况下，各省辖市市域人口变动较大，最突出的特点是以郑州为中心的核心圈（“郑汴洛新焦许”）均呈现出人口净流入的状态，而商丘、周口、驻马店、信阳黄淮4市常住人口则大幅流出。预测核心圈六城市市域常住人口将从2013年的3437万增加到2020年的3781万，净增344万，增幅10%。核心圈6城市常住总人口在全省常住总人口中的占比也将由2013年的36.55%提升到2020年的40.11%。

如果单看中心城区人口，核心圈人口聚集趋势更为明显。2009～2011年，河南省18省辖中心城市市区人口由1859万增加到2080万。在净增的221万中，核心圈六城市达144万，增幅高出平均增幅6.2个百分点。核心圈市区人口在18中心城市市区人口总量中的占比也从42.7%提升到45.1%。预测2013～2020年，全省省辖中心城市市区常住人口增幅57%。而核心圈市区人口增幅85%。核心圈市区人口在全省省辖中心城市市区总人口中所占比重也会从47.5%提升到55.9%。

第五，郑州具有超强的聚集能力。

预测至2020年郑州市域常住人口、市域城镇人口和中心城区人口在全省同类人口中的占比会呈现出梯级升高的格局（12.69%→15.76%→21.66%）。这也说明省内人口向郑州市域、郑州市域内城镇及郑州市域内城镇中的中心城区聚集度有梯次升高的趋势。再考虑到其他17个省辖市中心城区及其辖域内县乡镇城区、乡村等三种类型地区人口聚集度依次降低的趋势，那就意味着在城镇化演进过程中，河南省16.7万平方公里的空间内，人口存在着由外围向核心聚集的趋势，而且越往核心区人口聚集度就越大。这在空间上就形成了郑州中心城区人口超密集区→郑州市域人口密集区→17个省辖市中心城区人口密集区→县乡镇人口聚集区→乡村人口稀疏区，由中心向外围发散的圈层结构形态。

第六，日本城镇化过程中人口持续向三大都市圈聚集，且政府历次尝试扭转这种趋势的努力均告失败的经验，给我们的启示是：人口向中心城市及核心城市圈聚集是城镇化进程中人口空间结构和规模结构演化的基本规律，不可逆转，政府需要做的是顺应这种规律，作出合理规划，清除人口流动的壁垒，促进人口乡中心城市聚集，并最终形成中心城市主导的城镇体系格局。

我们的建议如下。

第一，强化《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号）中关于“中原经济区核心区”概念的认知。

尽快启动涵盖“郑汴洛焦新许”6城市的“中原经济区核心区”都市区一体化规划，明确提出以郑州为中心的核心都市圈概念，加快其建设步伐。

第二，重新审核梳理市县两级政府所做的城市规划，并按照城镇化进程中人口聚集规律重新调整规划。

根据从省建设厅等有关部门得到的数据，现有规划至少存在两个问题：一是规划目标城镇人口泡沫严重。根据预测，至2020年全省常住人口是9433万，城镇人口是5710万。而规划期末县城和省辖中心城市城镇人口加总是9904.8万，^[4]远超目标期预测的城镇人口，甚至超过目标期预测的常住人口总数。这显然不符合实际，不可能按此规划实施。二是规划目标县城人口规模过大，不符合城镇化进程中人口向中心城市聚集的规律。根据预测，至2020年，中心城市市区人口在城镇总人口中的占比将达到65.48%，县乡镇城区人口占比将下降到34.58%。而规划期末县城人口在城镇总人口中的占比却高达44%，仅比规划期初的占比低1个百分点（45%），远高于预测目标期的比例。规划期末中心城市市区人口占比为55.7%，远低于预测目标期的比例。规划城镇人口的规模结构与城镇化进程中城镇规模结构演化趋势相悖，显然也无法按规划来实施。不管是城镇人口总量还是城镇人口的规模结构，都要调整到与城镇化演化规律相一致的目标上来。

第三，改变长期以来抑制大城市发展，鼓励中小城市和小城镇发展的惯性思维

清理各种城镇化发展政策，剔除诸如放开中小城市和小城镇入户限制、鼓励农民进入小城镇、控制大城市规模和收紧大城市入户限制等提法和做法。将城镇化发展政策的重点放在扫清所有限制人口流动的政策和制度障碍上，鼓励人口在空间上和不同层级城镇之间的自由流动。并把政府工作重点放在顺应人口流动趋势要求，满足各类不同规模城市基础设施建设和公共服务的需要上。

第四，启动除核心圈以外地区的次级城市密集区规划

虽然城镇化演进过程中，人口向核心圈聚集趋势明显，但是以河南省将近1亿人口总量和16.7万平方公里的空间，即使到预测目标期末甚至更远的未来，在核心圈之外的广大地区，仍然会以省辖中心城市为基础形成若干个规模不等的次级城镇密集区。即使是像商丘、周口、驻马店、信阳黄淮四市那样的经济欠发达地区，也由于其足够大的体量与腹地，能在未来的城镇化进程中形成以中心城区为基础的次级城镇密集区。所以，应该从全局的视角对这些大大小小的次级城镇密集区做出规划，并实施相应的发展政策。尤其是要处理好中心城市与周边县城、相关城镇的关系，促使中心城市与周边县城和城镇的一体化发展。

（执笔：耿明斋 曹青）

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[1] 中原发展研究院新型城镇化调研团队（“城市的体系、形态和布局”专题）负责人：耿明斋，成员：曹青、许广月、聂斌。

[2] 本报告使用的绝大部分数据来自2007～2012年的《河南统计年鉴》，极个别数据来自18个省辖市《2013年国民经济和社会发展统计公报》及政府网站，下面行文中有此情况时会再加标注。

[3] 需要特别说明的是，2008年之后，河南省人口流动规模、频率大幅上升，如果仅以2009～2012年的数据作为基础来推测未来的情况，相关数据可能会被高估，而如果仅以2008年之前的数据为基础，又体现不出近年来河南省人口流动的特点。更为重要的是，“年平均常住人口”是本文预测未来人口分布结构的重要依据，而各省辖市这一指标到2006年之后才开始使用。因此，从综合预测的可靠性和数据的可得性来考虑，我们最终选择2006～2012年的数据作为预测未来人口变动趋势的依据。预测采用按年平均增长率递推的方法，以便与《河南统计年鉴》相关方法保持一致。《河南统计年鉴2006》在处理市镇、乡村人口时，特别标注“1953年、1964年、1982年、1990年、1995年、2000～2005年数据是根据当年人口普查（抽样调查）数据调整的，其他年份是根据两次普查间平均每年增幅调整的”。

[4] 本资料由农业厅规划处副处长聂斌从建设厅等部门搜集得到。县级规划大部分到2030年，市级规划大部分到2020年。