第五节 新型农村社区的若干思考

建设新型农村社区可以优化资源的配置、改善基础设施建设、提高群众生活水平。例如，一个乡镇一般有20～30个行政村、几十个甚至上百个自然村，有的还有几百个村民小组或居民点，群众居住分散，生产生活极为不便，也给国家基础设施建设带来了极大压力。通过新型农村社区建设，把这部分群众集中起来，把原先需要分散实施的道路硬化、饮水安全、危房改造等资金集中起来，建设新社区、建设新城，应该说这种思路的初衷是好的，也是值得进行实践的。但是，社会发展有着它自身固有的规律，不以任何外力的意志为转移。新型农村社区毕竟是对几千年来农村存在状态的颠覆，不仅面临建设资金、群众就业等现实问题，还将面临来自体制、机制、文化、传统等的深层次问题。新型农村社区建设带来的社会变革是颠覆性的，当前来看，存在着诸多值得关注的问题。

一 防止行政权力过度干预问题

居住集中化与农业产业转型、农民非农化转移密切相关，是实现这些历史发展趋势的重要基础。因此，新型农村社区需要按照新型城镇化、新型工业化发展的客观要求，以现实的社会发展作为支撑有序推进。

但是一些地方为追求政绩，不切实际地盲目推进，有可能陷入“圈地造城”的怪圈。尤其在一些经济欠发达、产业结构调整和农民非农转移条件不成熟的地区，强制行政干预的结果将会违背群众意愿和城市化发展规律。这种以获取城市建设用地为目标的造城运动会带来一系列不良后果，特别容易出现不切实际的“一刀切”：因存在一定的强制性，会造成“被上楼”怪相；还会造成大量农民失去土地和生活保障。由于长期存在城乡二元体制，使得以合村并居为主要形式的新型农村社区，必然面临着极为复杂的“体制”与“结构”的转换进程。作为一种总体性的制度设计，二元体制并非凭空建成，而是依赖于一系列制度支撑而建立起来的，主要包括城市单位制度、户籍制度、土地制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、兵役制度等。既然如此，那么该体制的消解、转换及“终结”，也必然面临新旧制度间的复杂更替。以土地制度为例。从根本上讲，土地是农民生活的根本保障，农民拥护土地使用权是社会长期稳定之所在，是国之根本。从现代化发展角度看，非农化和城市化又是必然趋势，“农民的终结”将是必然，大多数农民必然逐步转变为市民，实现土地的规模化、集约化经营。但在城乡二元体制尚未打破的情况下，盲目推进新型农村社区建设，必然会损害农民权益。

二 农民就业和产业支撑问题

目前，耕种土地虽然收益不高甚至赔本，但这毕竟是农民最后的退路，也是各种社会矛盾最后的缓冲。如果贸然断去这一最后的退路，处置不善，后果不堪设想。从眼下看，土地流转以后，群众的收入会有所提高。但是组织化程度不高的农民，在光怪陆离的市场经济面前，显得是那么的软弱无力。今天用你，明天用不用呢？土地的这点儿租金，今天看来还是可观的，但是随着物价不断上涨，3年、5年以后呢？有些土地合同一流转就是20年，其中的不可预见的因素太多了。受认知水平限制，部分农民极易受眼前利益驱使，而放弃自己最宝贵的生产资料。而这，可能为某种不稳定因素的滋生埋下伏笔。历史告诉我们，一部中国革命史，就是一部土地革命史，涉及土地问题，就是根本问题，要慎之再慎。

推进统筹城乡发展的关键在繁荣农村，繁荣农村的关键在农民增收，农民增收的重要途径在发展产业。产业的发展可以给农民的社区新生活提供可靠的物质保障，同时新型农村社区建设又可以为转变农村发展方式、继而促进产业的发展提供大好机遇。在加强新型农村社区规划的过程中，要统筹考虑产业规划，加强“一村一品”建设。在人口集中居住的过程中，引导农户“依法、自愿、有偿”流转土地，发展适度规模经营，走农业园区化之路。粮食生产区，发展产量高、工作效率高的机械化大农业。“鸭棚、菜棚、菌棚”生产区，发展劳动密集型、产值高的园艺小农业。同时引导富余劳动力搞农产品加工、运输、销售等，拉长做粗农产品产业链，增加农产品的附加值。宜农则农，宜工则工，宜商则商，宜游则游，让农民充分发挥其能力，让农民变成现代化的、职业化的新型农民，真正让农民的钱袋子鼓起来。

三 城镇化和半城市化现象问题

城镇化是社会发展的必然趋势，是我国现代化进程中必经的历史阶段，也是解决“三农”问题的必由之路。城镇化是农村人口和生产要素不断向原有和新兴城镇转移和聚集的过程。在建设新型农村社区的过程中，应采取各种鼓励措施吸引不再以农业生产为主的农村人口到县城区、镇区落户居住，促进他们从农民到城镇居民的转化。同时，通过引导吸引城镇的闲散资金投资到农业和新型农村社区建设，促进城镇资源和要素向农村转移。新型农村社区建设与城镇建设是统筹城乡发展过程中并驾齐驱、互促互动的两只轮子，实施双轮驱动是城乡一体化发展的必然要求。

在实践中，我们的城镇化往往重形式轻内容，关心的是“圈地”扩张，忽视市民化的实现。许多地方为追求高城镇化率，把城镇化看做行政区域的扩大，实际上并没有真正实现城市化转型，存在着城市化“虚高”或“半城市化”现象。特别是在长期形成的二元结构影响下，乡村居民的市民化过程显得尤为艰难。大量的失地农民不但失去了生活的来源，而且其职业身份的转变极其困难，相应的社会保障、福利等也不能跟真正的市民同日而语。

四 公共设施缺失和村民自治问题

新型农村社区不应当只是形式上的变换，而应该是真正的居民组织与管理形式的变革。要发生实质性的转变，与城市社区相衔接，还需要解决一系列体制与管理问题，特别是涉及土地制度、集体资产的改制、城乡管理体制的统一等。但是，目前多数并居后的新型农村社区公共设施建设主要靠自身投资或地方投入，投入明显不足。受困于地方财政条件，城乡公共设施的资金投入差距较大。实际上受城乡二元结构的制约，新型农村社区还没有建立起与城镇市民一样的各项社会福利和保障制度，基础设施建设不够，因此发展空间和整体水平的提升有很大局限。

村民自治是党领导亿万农民群众建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是农民群众实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的主要方式和重要载体，其目的是通过把农民群众组织起来，保证农民群众依法行使民主权利，把自己的事情管好，促进农村经济发展和社会进步。而新型农村社区建设则是新形势下深化村民自治的一个重大措施。要把新型农村社区建设作为推动农村基层民主政治建设的重要平台和载体。政府和村两委要让农民全过程参与新型农村社区规划的酝酿、讨论、审核和实施，引导农民自主建设、自主理财、自主管理，全方位参与新型农村社区的基础设施、经济、文化和政治建设。农民在积极参与过程中，其知情权、话语权、主人翁意识将得到增强。农民迁居新型农村社区以后，精神面貌和社区治理结构都会发生变化，有利于推进基层民主政治的发展和社会稳定。这些都将为新型农村社区建成后的健康可持续运转打下重要基础。

五 新型农村社区与社会主义新农村的关系问题

第一，二者在范畴上存在着明显的区别。大家知道，社会主义新农村建设有个20字的发展目标，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。为了促进和推动这样一个发展目标的实现，中央提出了一系列的方针、政策和举措，比如坚持“多予少取放活”，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制，等等。从这一发展目标和上述这些政策、举措看，尽管新农村与旧农村相比有了明显的发展和进步，但是新农村建设并没有从根本上消除城乡二元结构，新农村仍然没有超出农村的范畴，终究还是农村。而河南目前正在建设的新型农村社区，从根本上说已经不再属于传统的农村范畴，而是已经成为现代城镇体系的一个重要组成部分，是一个城镇的概念。也就是说，就其性质而言，新型农村社区是城镇而不再是农村。在探索“两不三新、三化协调”发展新路的过程中，河南把新型农村社区纳入城镇体系，使其成为城镇体系的重要组成部分，为破解城乡二元结构、推进新型城镇化找到了切入点、突破口。应当说，把新型农村社区纳入城镇体系，体现了统筹城乡发展的客观要求，是河南依据本省实际作出的一大理论和实践创新。

第二，二者提出的历史背景有着明显的不同。建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会提出来的。当时提出这一历史任务，是有着深刻的社会历史背景的。从当时情况看：我国总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，我国工业已经形成了较好的基础，已经具备自我发展的能力，工业化和城镇化进程明显加快，工业反哺农业、城市支持农村的条件已基本成熟。这个新的发展阶段，是“工业反哺农业，城市支持农村”的阶段。在这个新的发展阶段，“以工促农、以城带乡”已经成为推动经济社会发展的必然选择。而目前河南正在推进的新型农村社区建设，则是基于党的十七届三中全会作出的新的大的判断，即我国已经进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这个新的大的判断，准确反映了我国工农、城乡关系的阶段性特征，进一步彰显了破除城乡二元结构的重要性和紧迫性。统筹城乡发展、推进城乡一体化，与“以工促农、以城带乡”有着明显的不同。“以工促农、以城带乡”，是以工业和城市为主体，农业和农村为客体，以保留农村既有的性质不变为前提，在城乡二元经济结构体制内，由工业和城市从“外部”来促进和带动农业、农村发展。这样做的结果，城市还是城市，农村还是农村，至多是二者之间的差别得到了某种程度上的缩小。而统筹城乡发展、推进城乡一体化，则是要打破城乡二元经济结构，革除城乡分割的体制性障碍，通过统筹城乡规划，统筹城乡基础设施和社会事业建设，统筹城乡劳动就业和社会保障等，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。正是在这样一种大的社会历史背景下，河南创造性地提出了建设新型农村社区的任务，以此为载体统筹城乡发展，稳步推进城乡一体化。通过新型农村社区建设，将使中原地区一部分有条件的农村转变为城镇，使一部分中原农民就地转化为城镇居民。

第三，二者的功能定位存在着明显的区别。党的十六届五中全会以来，河南省一直把新农村建设作为推动全省农村工作的一个重要抓手。用当年河南省委、省政府的提法，就是要“用建设社会主义新农村统揽农村工作全局”，“以发展农村经济为中心，以增加农民收入为目标，以解决农民最关心、最直接的问题为切入点，以改善农村生产生活条件为主要内容，协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设”^[13]。由此可以看出，当年河南省委、省政府是把新农村建设放在全省农村工作全局而不是全省改革发展全局中来考量、来定位的。而新型农村社区的功能定位则与此有着根本的不同。河南省是在探索“两不三新、三化协调”科学发展路子的进程中提出建设新型农村社区的。河南省九次党代会给予新型农村社区的功能定位非常明确：“新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点。”走好“两不三新、三化协调”这条路子，必须着力增强新型农村社区战略基点作用。探索“两不三新、三化协调”的科学发展路子，是建设中原经济区的核心任务。很显然，河南省九次党代会是从建设中原经济区这样一个国之大事、省之大计、民之大业的宏大视角来考量和定位新型农村社区建设的。省委、省政府从河南省的具体省情出发，强调建设中原经济区、探索“两不三新、三化协调”科学发展路子，必须充分发挥新型城镇化的引领作用。河南的新型城镇化，新就新在城乡统筹发展、城乡一体化发展，新就新在把新型农村社区纳入城镇体系，作为加快推进城镇化的战略举措和重要支撑。离开新型农村社区，就谈不上什么新型城镇化，其引领作用也就无从发挥。

第四，二者的内涵和特征有着明显的不同。按照党的十六届五中全会作出的描述，建设新农村就是要实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这个发展目标。这20个字，描述的不只是新农村建设的发展目标，同时它还是对新农村内涵的一种揭示，是对新农村特征的一种概括。这种新农村，实际上是在传统的旧农村基础上的一种提升和发展。而河南省正在建设的新型农村社区，则是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，在中原大地发生的又一次更加深刻的社会革命。这场革命，将从根本上颠覆人们对中原农村的传统认知。走遍中原大地，不管走在哪里，只要来到新型农村社区，鲜能看到过去传统的旧农村的些微痕迹，展现在人们面前的是一栋栋的花园别墅、一条条宽阔的街道。在这些新型农村社区里，不仅有着完善的基础设施和公共服务等城镇要素，而且大多与产业集聚区、创业园区相配套，拥有现代产业支撑，大批农民放下锄头，走进工厂车间，成为现代产业工人，实现就地转化。这是新型农村社区建设在内涵和特征上区别于新农村建设的核心点。可以说，我们通常所说的新农村建设带来的更多的是农民生活和居住条件的改善，而新型农村社区建设带来的则是生产方式和生活方式的革命性变革；新农村建设改变的更多的是村容村貌，而新型农村社区建设创造的则是一种崭新的社会形态。

第五，二者建设的理念有着很大的不同。按照十六届五中全会对新农村建设提出的要求，建设社会主义新农村，要统筹城乡发展，建立工业反哺农业、城市支持农村的机制。这里尽管也讲统筹城乡发展，但是这里所说的统筹城乡发展的内涵和要求同新型农村社区建设是有着明显区别的。前者所说的统筹城乡发展，其内涵和要求是坚持“以工促农、以城带乡”、“工业反哺农业、城市支持农村”。其贯穿始终的理念，是借助于城市的力量来提升和发展农村，在传统的旧农村基础上建设新农村。而后者所说的统筹城乡发展，其内涵和要求则是以破除城乡二元结构、推进城乡一体化为目标，以促进城乡生产要素合理流动、推进公共设施和公共服务均衡配置为路径的彼此互动、融合发展。这里贯穿始终的理念，是把具备条件的农村区域纳入城镇体系逐步城镇化，把愿意成为城镇居民的农民就地加以转化。在建设新型农村社区过程中，近年来河南所秉承的一个核心理念，就是对一部分条件具备、群众自愿的传统农村进行脱胎换骨的革命性改造，从根本上破解城乡二元结构，加快城乡一体化进程，着力推进农村城镇化、农业产业化、农民职业化，把千百万农民从小块土地和传统的生产生活方式束缚下解放出来，使他们就地转变为城镇居民，过上和城里人一样的现代生活。

这里必须明确的一点是，讲新型农村社区建设有别于新农村建设，并不是要贬低甚至否定新农村建设，并不是要用新型农村社区建设完全取代新农村建设。应当说，在河南这样一个拥有一亿人口的农业大省，新型农村社区建设和新农村建设二者是并行不悖的，并不是所有的农村都适合建设新型农村社区。同时，建设新型农村社区、推进农村城镇化又是一个长期的历史过程。在这个历史过程中，适合建设新型农村社区的地方积极推进新型农村社区建设，不适合建设新型农村社区的地方则因地制宜地推进新农村建设，二者在建设中原经济区、加快中原崛起河南振兴中的作用是相得益彰的。

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[1] 费孝通：《社区建设之思考》，2001年7月14日《中国社会报》。

[2] 王宏：《基础管理与功能开发并重——社区建设与管理的思考》，《社会》1996年第5期。

[3] 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，人民出版社，2006。

[4] 《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社，2007。

[5] 陈百明：《农村社区更新理念、模式及其立法》，《自然资源学报》2000年第4期。

[6] 冯冰：《农村社区村落标准化与城镇化的关系初探》，《改革与战略》2007年第1期。

[7] 徐勇：《在社会主义新农村建设中推进农村社区建设》，《江汉论坛》2007年第4期。

[8] 陈百明：《中国农村社区更新的未来取向》，《中国农业资源与区划》2000年第12期。

[9] 罗筱玉：《江西农村村落社区建设的探索和启示》，《社会工作》2006年第7期。

[10] 杨迅：《农村社区化：农村改革发展的模式取向》，《山东省农业管理干部学院学报》2008年第5期。

[11] 李忠峰、许黎珊：《城乡二元结构“破”在眉睫》，《市场报》2008年10月27日。

[12] 李克强：《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》，《求是》2012年第4期。

[13] 中共河南省委、河南省人民政府：《关于推进社会主义新农村建设的实施意见》，《河南农业》2006年第5期。