第一节 新中国对外援助的初始阶段
一 20世纪50年代的新中国对外援助：原则与体制
新中国以国际主义和人道主义作为提供国际援助的主要出发点，而不是将对外援助事业作为权宜之计。这一出发点主要表现为中国承诺对人类自由和平等的事业提供援助，特别是对和中国人民有着同样经历的受剥削和压迫的人民承担援助义务。毛泽东主席后来总结说：“已经获得革命胜利的人民，应该援助正在争取解放的人民的斗争，这是我们的国际主义的义务。”[2]
20世纪50年代，新中国对外援助的主要目的是帮助正在争取民族解放的人民实现政治和经济独立。具体来讲，就是帮助朝鲜、越南等周边国家人民的独立解放战争。这一宗旨后来也用于援助亚非拉，特别是支持非洲人民为摆脱殖民主义统治、争取民族独立的斗争。在这些国家获得了解放以后，中国援助集中于帮助这些国家从事经济建设，以获得经济上的独立。周恩来总理对中国对外援助进行过诠释，他说：
我国对外援助的出发点是，根据无产阶级国际主义精神，支援兄弟国家进行社会主义建设，增强整个社会主义阵营的力量；支援未独立的国家取得独立；支援新独立的国家自力更生，发展民族经济，巩固自己的独立，增强各国人民团结反帝的力量。我们对兄弟国家和新独立国家进行援助，把他们的力量加强了，反过来就是削弱了帝国主义的力量，这对我们也是巨大的支援。[3]
由此可见，建国之初，新中国是从两个角度确立对外援助政策的：一是作为刚刚摆脱了殖民统治的国家，中国在自己获得了独立以后，必然支持其他被压迫民族争取民族独立、发展民族经济的事业，因为只有这样才能打破西方世界对中国的经济和政治封锁，同时也帮助摆脱了殖民统治的国家从政治独立走向经济独立；二是作为经济落后的国家，中国对于公平合理的世界政治经济秩序的诉求和广大发展中国家是一致的，帮助发展中国家，也就是改善自己的外部条件。
毛泽东和周恩来是从中国对外关系的总体格局和基本原则角度来论述中国对外援助政策的，其中既包含了对中国援外政策的国际主义性质的认定，也兼顾了中国国家利益，并且说明了中国对外援助的基本目的是通过开展与广大发展中国家的平等互助，最终达到共同发展的目的。
要实现中国对外援助的上述目标，还需要体制和机制上的保障。刚刚走出连年战乱的新中国是一个积贫积弱、百废待兴的农业国，工业建设刚刚起步，工业基础相当薄弱，工业基地十分分散，要想有效地提供对外援助，就需要一种强有力的组织体系来支撑，而这种体系的建立与援助内容的扩展和转变相辅相成。
建国初期，新中国对外援助的主要形式是物资援助和少量的现汇援助，由中央政府通过直接下达援外任务给相关部委得到实施，因此管理结构十分简单。1952年8月，新中国成立了对外贸易部，统一管理对外援助项目，并组织下属各进出口公司实施物资援助项目。后来，中国开始向外提供成套项目援助，并通过成套项目为越南、朝鲜修复战争破坏的铁路、公路、港口、桥梁和市政交通等设施，援外工作的内容和程序因此变得复杂起来。1954年，为了适应新的形势的要求，中国援外管理开始实行“两部委”的管理体制：外贸部统一负责对外谈判和签订协议，并通过各进出口公司实施物资援助项目，国家计划委员会则按照不同的专业向国务院各有关部门下达任务。
新中国成立初期的对外援助体制的标志是“总交货人部制”和“协作交货部制”。1958年，中国援外项目的数量和种类明显增多，中国政府决定实施“总交货人部制度”，以确保援外项目按期和保质完成。所谓“总交货人部制”是指国家计划委员会按照援外项目的专业性质，指定一个相关部委（如轻工业部或农业部等）担任“总交货人”，由该部委根据援外的具体项目选调人员、准备资料、勘察援建场地、编制援助预算、提供设备材料、进行设计安装，并负责调试机器和培训人员。例如铁路援建项目由铁道部担任“总交货人部”，其他相关部委担任该援外项目的“协作交货部”。“协作交货部”的产生也是为了顺应援外工作的需要，例如一些受援国提出要中国提供外文资料，而翻译、审定等项工作都需要不菲的成本，受援国多数长期处于西方的殖民统治之下，所使用的电器设备与中国标准也不相同。要解决翻译、零部件等细节难题，就需要其他部门的协作和配合，所以，“协作交货部”应运而生。“总交货人部”或“协作交货部”也可以委托省、市、自治区负责完成部分或者全部援建工程。“总交货人部”和“协作交货部”接受外贸部和国家计委的双重领导。1960年，中国成立外经总局，取代双部委实施直接管理。以“总交货人部”和“协作交货部”为基本结构的中国对外援助管理体制基本确立。[4]
在一个工业基础薄弱，但国土广袤，同时资源分散的国家里，“总交货人部”和“协作交货部”的援外体制有利于快速调动资源，有效实施对外援助，保障国家对外战略目标和国际主义义务的实现，而这种体制的基本特点是高度的计划性和各部门之间的有效协调。
二 20世纪60～70年代的中国对外援助：“八项原则”及其落实
20世纪60年代，苏联停止了对华援助并从中国撤走专家，使中国的对外经济关系进入了一个转折期：中苏之间的经济贸易往来大幅缩小，而中国与亚非发展中国家的经济技术合作却在中国对外援助的有力推动下获得了长足的发展。这一发展与中国对外援助事业的发展同步并互为补充，对于打破西方世界对中国的封锁和禁运，发展与亚非国家的外交战略都起到了重要的作用。
为了有效开展并改善中国对外援助工作，周恩来总理在大量调研的基础上，亲自制定了中国对外援助的“八项原则”，并且在1964年1月14日与加纳总统恩柯鲁玛会谈时正式提出，[5]这“八项原则”包括：
一 中国政府一贯根据平等互利的原则提供对外援助，从来不把这种援助看做单方面的赐予，而认为援助是相互的；
二 中国政府在对外提供援助的时候，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权；
三 中国政府以无息或者低息贷款的方式提供经济援助，在需要的时候延长还款期限，以尽量减少受援国的负担；
四 中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路；
五 中国政府帮助受援国建设的项目，力求投资少、收效快，使受援国政府能够增加收入，积累资金；
六 中国政府提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资，并且根据国际市场的价格议价。如果中国政府所提供的设备和物资不合乎商定的规格和质量，中国政府保证退换；
七 中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术；
八 中国政府派到受援国帮助进行建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不容许有任何特殊要求和享受。
同年12月21日，第三届全国人民代表大会作政府工作报告时，周恩来总理就“八项原则”做了进一步的解释：
这几年来，随着我国社会主义建设事业的发展，我国对外援助的规模日益扩大。在援外工作中，我们总结了多年来的实践，制定了对外经济技术援助的“八项原则”，按照这些原则，我们一贯克己助人，采取无偿赠与或低息、无息贷款的方式提供援助。今后，我们还将在实际工作中，补充和发展这些原则。[6]
“八项原则”一问世即成为中国对外援助的指导方针。据中国老一代援外工作者回忆说：当时从中央到地方，凡从事援外工作的单位和人员都认真贯彻“八项原则”，包括提供什么援助、建什么项目、规模大小、标准高低等，都要先对照一下“八项原则”，所有从事援外的单位和人员都用“八项原则”统一思想，符合的就是正确的，就贯彻实施，不符合的就是错误的，就修改订正。有了这个标准，工作就比较好做。[7]
“八项原则”既是中国对外援助工作的试金石，又是中国与其他西方援助国之间的分水岭。它以强调平等、合作、互利而在国际经济合作领域中独树一帜，在发展中受援国中间产生了强烈的共鸣。发展中国家，特别是那些饱受殖民统治的前殖民地国家，通过中国援助更广泛地接触到中国政府和人民，因此也就更好地了解并理解了中国。例如“八项原则”提出，中国政府不把援助看做是单方面的赐予，而认为援助是相互的，这种切合实际的表述将中国和受援国的平等伙伴关系很好地体现出来，而发达国家却难以摆脱居高临下的施舍者姿态。再如“八项原则”规定，中国政府在对外提供援助的时候，坚决奉行尊重受援国主权的原则，绝不附带任何政治条件，绝不要求任何特权。“八项原则”还承诺，中国向受援国提供中国所能生产的质量最好的设备和物资，无保留地向受援国转让知识和技术，援建投资少、收效快，便于受援国政府增加收入的项目，并且要求中国的援外专家享受和当地专家同等的物质待遇，不允许有任何的特殊化。这些表述真正体现了中国的国际主义精神，也因此深入受援国人心，受到受援国的欢迎。同时，受援国也帮助中国从西方的重重政治包围和经济封锁中走出来，走向世界。
要将“八项原则”贯彻落实到每个援助项目的管理和实施中，使之体现中国援外工作的指导原则和精神实质，保障平等互利、不干涉内政和国际主义原则的贯彻实施，就必须在许许多多的管理细节方面下工夫，就需要通过管理体制和机制加以保障。20世纪60～70年代的中国对外援助体制在“总交货人部”和“协作交货部”相配合的基础上继续发展。1964年，外经总局升格为对外经济委员会，而后又于1970年正式建立对外经济部，主导中国援外工作的管理。自1971年起，原来的“总交货人部”和“协作交货部”体制也正式更名为“承建部”和“协作部”，下辖筹建单位、协作单位、外贸公司等援外项目实施主体。承建部通常为国务院的一个主要相关部门（如果是农业援助则为农业部，如果是道路建设则为交通部等），在协作部（相关国务院部门）的配合下，向有关省、自治区、直辖市人民政府下达任务。承建部负责本行业援外项目的归口管理。
随着援外数量的增加，标准的制定提上日程。在这个阶段，中国援外主管部门出台了有关细节管理的大量文件和指令，例如有关受援国当地工人的劳动保护文件就细致到对安全带、安全帽、绝缘胶鞋、防护眼镜等的提供及标准。为了避免中国援外人员的盲目自大倾向影响“八项原则”中的平等精神的体现，进而给中国援外事业带来负面的影响，援外主管部门，甚至周恩来总理本人都不厌其烦地强调：“参加借贷和培训工作的人员要谦虚谨慎、戒骄戒躁，坚决反对大国沙文主义，传授技术和介绍生产经验及科技成就，要实事求是，一分为二，既讲成绩，也讲缺点。讲成绩要留有余地，不要自吹自擂，讲缺点不要笼而统之。同时，要注意向对方学习，利用适当机会，交流经验。”在河内参观中国援建的肥皂厂时，周总理亲笔题下了：
我亲眼看到在这个厂内越中两国的工人和专家合作得很好，这是值得高兴的事。但是，我还担心，是不是所有从我国来的专家和工人都能够同越南的专家和工人合作得好，他们是不是还有大国主义情绪，还很骄傲自满，还不愿把自己的本事都教给越南同志，还不愿学习越南同志的长处和越南人民艰苦朴素的作风。这一切，希望中国的专家和工人好好注意和警惕，更望越南同志多多给他们教育和批评。我这段话不单是对河内肥皂厂的中国专家和工人说的，也不单是对这个厂的越南同志说的，而是希望你们把这段话传达给所有从中国来的专家和工人，传达给所有与他们有工作关系的越南同志。[8]
在一些场合，周恩来总理严厉地批评个别中国援外人员以“恩人”和“专家”自居，不平等待人，不遵守所在国政府法令，不尊重当地人民的风俗习惯，无组织无纪律，擅自表态，不胜任工作等现象。对于违反“八项原则”的行为，周恩来总理会亲自过问，严肃处罚。曾经担任驻坦桑尼亚代办的周伯萍在他的回忆录中就记载了他安排让中国经援专家购买免税商品而受到周恩来总理严厉批评的经历。[9]
周恩来总理洞察到有些人好大喜功和不求实效的毛病，曾经再三再四地告诫说，“友好重在精神，不在物质，尤其不在排场”。[10]周恩来总理的用意是朴实而深远的：友谊的形成是潜移默化的，不是能靠打造而得来的。在对外交往过程中，态度有时是至关重要的，因为态度可以传递比物质更多的善意和友谊。周恩来总理提示说，即使是受援国提出了不合理的要求或虽属合理，但中国办不到的，也要摆事实、讲道理，耐心说服解释，而不能操之过急，不能模棱两可。态度要诚恳，观点要明确。周恩来总理的这个要求也是从受援国的长远利益考虑做出的，因为，如果为了营造友谊而不讲究经济技术的合理性，就会给项目带来后患，最终会成为受援国的包袱，损害两国友谊。
总之，中国的援外工作是由物质和精神两个部分共同构成的，中国援外的效果之所以往往超出世人的估计，正是始于周恩来总理对中国援外人员态度和行为等现在被称做“软”领域的这种高标准和严要求。在周恩来总理的言传身教下，中国援外人员不辞劳苦、不畏艰辛，深入受援国基层调查研究，与当地人共商发展大计，为中国赢得了声誉和友谊。例如中国首任驻越南经济代表方毅就曾经被越南主席胡志明誉为“我的总顾问”，[11]还有很多中国援外人员获得受援国政府的信任和嘉奖。
在当时的条件下，中国援外还间接地促进了中国国内的生产。外经委（外经部）领导下的“承建部”和“协作部”相互配合的中国援外体制是计划经济的一部分。计划经济体制可以有效地调整对外援助实施过程中出现的问题，并依据对外援助的要求，安排国内生产，事实上也促进了国内生产，例如，对外援助机器设备的零部件如果从发达国家购买就十分昂贵，这种需求推动了中国自力更生的研发，再如对外援助的成套设备不仅要使用中国生产的最好的产品，而且还需要适应受援国的气候地理条件和特殊要求，需要在中国的优等产品的技术基础上进一步根据受援国的需要进行技术上的钻研和创新，这样也就形成了对外援助领域里生产与研发的动力和内外互动的局面。
三 援外促进外交
辽阔的幅员、悠长的历史、丰富的文化和繁复的体制，使得中国这个既年轻又古老的大国对于外界来说简直就是谜一样地难解，加上西方世界对共产党领导下的新中国的恶意中伤和无休止的反共宣传，倘若没有一整套长远的外交战略和针对具体事务的多种外交策略，中国很容易被外界符号化、标记化、简单化，乃至遭到怀疑、误解和攻击。中国早期的对外援助工作曾经成功地将外界对中国符号化的倾向扭转过来，而成功的秘诀不在于宣示和传播，而是通过中国对外援助工作人员们的一言一行，让受援国的政府和人民直接感受到并了解到中国这个巨型而遥远的国家的真诚和善意，并对中国萌生好感，最终真心诚意地帮助中国恢复在联合国的合法席位，并在许多国际场合给予中国热情的支持。
梳理周恩来总理在中国恢复联合国合法席位前发表的各种有关援外问题的谈话，可以看出，中国对外援助工作在政策细节上都透露出对受援国的理解和关切，时时处处表现了对受援国政府和人民的入微体贴。这使得中国外交不仅具有叱咤风云的一面，更呈现润物无声的温暖。对外援助使得中国外交可以将很多工作做在前面、做在人心，全无临渴掘井的功利迹象。
根据中国老一代援外人员的回忆，周恩来总理在会见受援国的领导时每每谈到中国的援外政策，而每次提到都表现出一种体贴入微的态度，一种从受援国的角度考虑问题的风格。他会关心中国援建的项目是否切合当地实际，是否会成为受援国的负担，是否真的对受援国有利，是否能够适合受援国的市场需要，中国的设备是否适合受援国当地的气候条件。周恩来总理常说，要把帮助朋友的事情当做自己的事情来做，要让受援国逐步做到自力更生，扩大自己的国内市场，而不是依靠外援。这里仅摘周恩来总理1970年7月9日会见坦桑尼亚和赞比亚政府代表团时的一段原话：“帮助友好国家的建设项目……不仅要完成，而且一定要使受援国的人民掌握和使用全套技术和经营管理，训练好技术人员和工人，把项目交给受援国使用。这样才算是完全做到了援助。”[12]这种从对方的角度考虑问题的态度自然有着特殊的感人力量。
周恩来总理对中国工作人员的严格要求有口皆碑，他总是告诫中国的外交人员，要从大处着眼，不要总是挑对方的毛病。他多次批示，要求中国援外专家一切服从当地法律和关税制度，不搞特殊，免税购买的物品应当补缴税款，要谨防主观主义、大国沙文主义，甚至是新殖民主义的错误。
在谈判的过程中，周恩来总理又能够将原则性、务实性和灵活性有机地联系在一起，既坚持原则，又实事求是，还保持了友谊。一次，在与阿尔巴尼亚部长会议第一副主席科列加会谈时，针对阿方提出的要求，周恩来总理明确地要求：“关于两国贸易和经济合作方面的问题，应该首先确定三个原则：（一）你们有权利要求我们帮助，我们有责任帮助你们。（二）你们根据自己的实际需要提出要求，我们根据我们的可能来满足你们。（三）要研究用什么方法来安排援助和合作，需要经过什么步骤。归纳一下这三个原则，第一叫做国际主义，第二叫做实事求是，第三叫做有办法。”[13]这样就给后来一些艰难的经济技术谈判开启了务实友好的氛围。
中国对外援助鲜明地反对殖民主义和大国沙文主义，突出国际主义的精神，而西方国家当时还在通过各种各样的“联系制度”和“有条件的援助”，力图保持其在受援国的影响力，控制受援国的生产和销售，并以新的方式延续殖民主义世界秩序；两者相比有云泥之别。除了政策差别以外，周恩来总理还以他的坦诚和无私的人格魅力为中国赢得了更多的理解和友谊，也树立了中国的外交品格。这种品格的特征是立场鲜明、态度明确、坦坦荡荡，一扫外交场中那种恃强凌弱、矫揉造作、文过饰非和言不由衷的积习，其精神的传导作用远远大于外援物资的提供。在这种外交品格的感召下，同时也是在中国最大的援外项目坦赞铁路的修建过程中，中国外交工作水到渠成。1971年10月25日，第26届联合国大会76票赞成、35票反对、17票弃权的压倒多数通过阿尔巴尼亚、阿尔及利亚等23国提出的要求恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利的议案，超乎了很多人的预期。“两阿”（阿尔巴尼亚、阿尔及利亚）提案的23个国家中，除了南斯拉夫没有直接接受中国的援助外，另外22个国家都是中国的受援国，并通过中国援助了解了中国。[14]
多年主持中国对外经济合作工作的方毅总结了当时的中国对外援助工作，恰如其分地概括为八条经验：第一，一切工作从整个国际斗争全局出发；第二，对外援助工作不仅是复杂细致的技术工作，而且首先是严肃的政治工作；第三，援外工作面向世界，面对许多尚未被我们认识的领域，所以需要不断学习；第四，积极承担和量力而行相结合；第五，掌握重点和照顾一般相结合，集中力量打歼灭战和瞻前顾后、细水长流相结合；第六，充分认识民族主义国家的特点，恰如其分地估计中国的作用；第七，援助方式既要着重帮助受援国自力更生，解决对方的长远需要，也要适当照顾当前急需；第八，援外工作面向世界、立足国内，也要促进国内生产建设和技术进步。[15]
四 计划经济体制条件下中国对外援助管理体制
这一节的内容我曾经在过去的写作中多次提到，而且至今保持着最初的判断，即以“总交货人部制”和“承建部负责制”为基本制度框架的中国对外援助管理体制在特定的历史条件和制度条件下是适合中国的国情的。这个制度框架在新中国成立后的近30年间，为中国拓宽对外关系渠道，粉碎西方世界对新中国的封锁作出了重要的贡献。具体来讲，就是为了生存和发展，中国需要通过提供对外援助在第三世界发展中国家广交朋友，而与对中国援助的需求相比，中国当时的国力不逮。为了集中紧缺和有限的资源，完成一些援外项目的攻坚，实现外交战略的突破，一种能够协调各个机构，最有效地调动各种资源的体制就应运而生。这种以中央计划和各方配合为主要特征的体制随着中国国力的增长和对外援助需求的扩大而逐步形成由中央直接负责制定援外政策、相关部委负责援外政策的执行和项目管理的体制。
在这种体制下，中国对外援助的基本工作流程是：党中央和国务院对援外工作统抓统管，特别是周恩来总理亲自过问，研究并指导援外工作，各分管部委直接对中央负责，实行单位负责制，在“总交货人部制”下是交货人部和总交货人部负责，在“承建部负责制”下是承建部门负责，负责的内容涵盖考察工作、规划工作、计划管理、施工管理、设备材料的供应和管理，以及财务管理、出国人员选派和思想教育，实习生培训，项目竣工管理，总结和技术合作等很多细致的行政管理步骤，并填报统计报表。各交货人部和承建部之间，各省部专业援外机关之间，建立专业的行政责任网络关系和行政责任关系，通过遍布各省和部委的“援外办公室”，相互协调配合，上情可以下达，全局可以统筹，保障了援外政治任务的顺利执行。[16]
承建部负责制的出现是一种自然的发展。当时，中国与外方就援建项目达成协议后，通常由国务院发文给相关的部委，责成其按照援外“八项原则”，按时、保质、保量完成任务，并对建设项目的技术和经济承担责任。但是，援外项目涉及很多领域，例如铁路、农业、轻工、广电、文化等。所以，国务院又要发文给其他相关部委，责成其作为协作部，配合承建部（可以是其中任何部委）工作。为了便于协调，承建部设“援外办公室”，抽调各类专家负责项目建设过程中及建成后的日常管理工作。各省市也设立援外办公室，承建部具体指定各省市落实援外项目中需要的设备材料、包装发送、国外施工、质量检查、设备安全调试等工作，由承建部对国务院直接负责。责任关系的清晰保证了中国在经济并不发达的条件下建成了一批质量一流的项目。
计划经济体制下的缺憾也是明显的。我曾经引述过一段摘自《当代中国的对外经济合作》的精辟论述：
承建部负责制和总交货人部制一样，单纯靠行政手段管理经援项目，财务管理实行预决算制，一切费用实报实销，项目投资多少，建设周期长短，工程质量优劣，同执行单位的经济利益没有关系，不利于充分调动项目执行单位和广大援外人员的积极性。这些弊病在七十年代末暴露得更为明显。[17]
除了行政管理手段的缺憾外，过度的行政管理还导致了只算政治账，不算经济账的弊端。由于中国领导人承诺将自己最好的技术和物资用于对外援助，执行人员有时出于政治考虑而勉强满足受援国不太合理的要求，犯了周恩来总理批评的“不结合当地实际”“不调查研究”的错误。有时，中国为了完成任务而竭尽全力帮助一些受援国进行工业生产，越俎代庖地完成从设计、施工、安装到试运行的“交钥匙”工程，结果却造成了受援国的依赖，也种下了援、受双方不平等的种子。方毅部长曾生动而严厉地提出过批评，他认为，少数援外人员中的大国沙文主义和民族利己主义有所抬头，例如有些同志……认为我们援助民族主义国家，是“净交穷朋友”“背包袱”。有些同志看到某些国家人民生活水平较高，工业技术水平也不低，就认为我们援助他们是“穷帮富”“低帮高”。有些同志不懂得援助是相互的道理，只看到我们援助别人，看不到人家对我们的支持。这些同志看问题有片面性；只看局部，不看整体；只看经济，不看政治；只看眼前，不看长远，因而都是不正确的。有些同志“居功自傲”、“自作主张”、“摆‘专家’架子”、不平等相待，极少数人不尊重受援国的政府法令和风俗习惯，虽属少数，但对外影响极坏。有些项目设计标准偏高，脱离实际，甚至盲目追求先进，不适合受援国国情，造成浪费。有的国家天气很热，厂房设计却没有考虑有效的通风设施，反而开天窗，夏天阳光直射，室温很高。有些项目组人员对受援国的调研不深不透，考察和设计脱节，也有的对援外设计标准和质量审查把关不够，有些出国人员业务水平低，有些项目派遣人员偏多，贯彻勤俭办援外方针不够，管理制度不严格，以“援外特殊”为由，大手大脚、铺张浪费等。方毅对这些现象进行了逐一批评，并指出外经部宣传“八项原则”和勤俭办援外的力度不够，需要加强。[18]
事实上，中国的援外主管单位（即外经部）不间断地警示参与援外的人员和机构要实事求是、厉行节约、因地制宜，合理降低工程造价，反对宽打宽用、不讲经济核算和不计成本的现象，要求力争做到“投资少、收效快，充分发挥援外资金的效用”，[19]要求援外各部门“加强计划管理，认真贯彻勤俭办援外的方针”，[20]并加强调查研究，认真总结经验，还出台了《援外成套项目设计总概算编制办法》等规定。但是在实施过程中，由于行政约束力大大高于经济约束力，所以导致行政管理也往往先于、重于经济管理，且缺少有效的经济管理手段，因此为了“完成任务”而不惜代价的情况从体制上看是难以避免的。久而久之，中国援外的规模超出了中国社会主义初级阶段的承受能力，在中国恢复了在联合国的合法席位，国际地位空前提高，因而发展中国家对中国的援助需求日益增多的情况下，中国对外援助规模急剧扩大。1971～1975年，中国对外援助支出增长过猛，占同期国家财政总支出的比例高达5.88%，其中1973年高达6.92%。[21]所以，改革是必然趋势，关键在于改革的时机或发端，以及路向和方式的选择。在20世纪70年代，虽然中国的对外援助改革并没有成为明确的口号或目标，但是从对外经济联络部的多次全国性援外工作会议（1971、1972、1973、1975、1977年）讨论的主题来看，改革已经呼之欲出。这些会议多次强调援外工作的要义是促进受援国自力更生，而且还明确指出，中国援外工作中存在大国主义的思想倾向，存在脱离实际、贪大求洋、铺张浪费的倾向，要求援外政策和执行机构要因地制宜、讲求实效、勤俭节约。
在实行改革开放政策之前，中国在援外体制方面已经进行了大幅度的规制建设，例如建立了援外工程的开竣工制度和程序，明确了仓库财务管理方法和经济援助设计费用计价方法，出台了援外人员的各项补贴和出国人员的教育和纪律等相关规定。在规章制度中，还细致地制定了援外工程的考察规范，规定了出国考察前的准备工作，细致到了对援外工作人员的专业、思想和身体情况都提出了具体的标准。根据援外工作的特殊情况，提出“专业配齐、专业对口、一专多能、有独立工作能力”等要求。此外，还提出了援外考察人员参与设计等规定，避免援外工程设计与现实要求脱节而造成设计不合理和浪费。
应当说，对外经济联络部的工作是细致入微的。根据周恩来总理的指示精神，具体地从尊重受援国的角度出发，研究并提出了有关受援国工业布局的规划意见，在有关项目的原材料供应、产品销售、动力和水源、自然地理、交通运输、协作关系等方面都规定要进行综合分析，权衡利弊，提出经济合理的方案。甚至对于如何应对受援国提出的不合理要求，也有明确的指示，即以诚恳的态度、耐心地说服和平等的协商等方式来解决分歧，既不可操之过急，也不模棱两可，以避免或减少执行过程中由于不坚持原则、不考虑能力、不讲究经济技术合理性，而给援外工程带来包袱和后患的情况发生。因为那样会最终损害中国和受援国之间友谊。对外经济联络部和外交部还曾经发文，要求中方人员劝说受援国，不要为中国援建项目修建纪念碑并防止类似的大国主义倾向。商务部要求各驻外机构在与受援国合作时，“以对方为主，我方当好参谋”，处处注意尊重受援国主权，并于细节中体现中国的国际主义精神。正是这种精神成为令发展中国家信服的力量。应当说，当时中国的援外工作，无论从战略指导、原则制定，还是从工程设计、人员派出和后勤保证等角度看，都集中了中国的最高水平。换句话说，中国通过援外工作展现给受援国的是中国各领域中最优秀的一面。
中国对外援助中体现的高水平依靠的是全国一盘棋的组织和协作结构。在援外任务日益加重的整个20世纪70年代，根据周恩来总理的指示，在全国绝大多数省市自治区都成立了对外经济工作机构。这些机构负责宣传中国的国际主义，同时，负责组织落实中国的对外援助项目，管理、审查、协调、协助解决援外工作中出现的问题，形成了多层的援外积极性。
但是，如前所述，由于只算政治账而不算经济账，中国援外工作中不断受到重视，但始终无法纠正的不讲求实际、不因地制宜，甚至大国主义倾向还是屡禁不止。单靠行政手段去解决行政体制内的弊端就如同临渊羡鱼、纸上谈兵。因此，尽管相关部门年复一年地强调，并采取各项行政措施，但是对外援助的体制、机制、政策、方式等方面的全面改革却一直拖到了全国实行改革开放政策以后。在国际政治领域里，中国的受援大国，阿尔巴尼亚和越南在新的国际形势下与中国反目，更给中国对外援助事业敲起了警钟，促使中国反思对外援助政策，并开始就援外问题进行战略性调整。