第二章 中国援外与多边发展组织

中国对外多边援助（以下简称多边援外）是中国对外援助不可或缺的组成部分，其重要性与日俱增。中国多边援外随着中国多边外交的发展而不断发展，近年来规模逐渐扩大，方式也日益多元化。时至今日，中国向绝大多数多边发展组织提供资金或服务，不仅表现为中国国际责任意识的增强和中国对国际义务的履行，而且这些贡献正在成为中国推动世界普遍发展、实现共同繁荣的重要工具。

当前，国内外学者很少涉足中国多边援外的研究。石林（1989年）^[1]张郁慧（2006年）^[2]在论述中国对外援助时对中国多边援外的历史发展进行了概括性的描述。秦和弗洛里克（2007年）结合一些案例对中国多边援外的管理和决策机制进行了分析，^[3]布朗（1990年）对20世纪80年代中国多边援外的规模进行了粗略估计。^[4]总体而言，中国对多边援外的研究几乎还处于一片空白，与西方国家差距很大。国内各界甚至对中国多边援外的界定都没有统一的认识，政府、媒体和学界从不同的角度对中国的多边援外有不同的定义和看法。

经济合作与发展组织OECD将多边官方发展援助定义为：成员国政府向多边发展组织提供的官方发展援助，并列举了两个基本条件：第一，受援的多边组织全部或部分以资助发展为目的，而且其成员应为各国政府的国际性办事处、机构和组织，或者由此类组织自主管理的基金；第二，援助通过一个多边参与的融资形式流入而成为该机构金融资产的一部分，捐助国不能控制捐献资金的具体使用。如果捐助方能够确定受援国或者指定资金的特定用途（如确定援助目的、条款、总金额和偿还资金的重新使用），从而有效控制自己所提供资金的使用，那么这种贡献被定义为双边援助。^[5]而且经济合作与发展组织并不将其成员国对部分联合国专门机构（如粮农组织、世界卫生组织等机构）交纳的分摊款项完全算作官方发展援助，而是按一定的比例计为官方发展援助。

中国对多边援外缺乏统一的认识。商务部不仅将中国向多边发展组织提供的捐款以及参与其组织的技术援助归入多边援外的范畴，而且还将中国向多个发展中国家同时提供的技术培训等支出列入多边援外范畴。^[6]张郁慧认为，多边援助是指通过国际组织来协调让予性资源的供给和分配事宜的援助活动，也就是说，援助国政府先要将援助的资金或物资提供给国际组织，再由国际组织提供给发展中国家，因此，中国设立的中非合作基金等以一国对多个受援国或地区的援助不应算作多边援外。^[7]大部分国内媒体在报道中国多边援外时，都主要关注中国对多边发展组织的捐款，而较少提及中国多边技术援外和中国对国际金融机构的股权融资。从上可知，现在国内还没有对中国多边援外的具体内容和形式形成清晰和普遍公认的定义，而且中国官方也并没有对此给出清楚的界定。

考虑到对外援助带有的赠与性和促进发展的特点，本章论及的中国多边援外（除非明确说明）主要指中国官方向多边组织尤其是多边发展组织提供的捐款、股权融资和参与其主导的技术合作，包括人道主义援助。本章研究的中国多边援外概念与西方国家，尤其是OECD的多边援外概念并不一样。中国对外援助自成体系，从来没有被纳入OECD的援助框架内，因此，中国对多边援外有自己独立的理解和认识。

本章对中国多边援外进行了探索性研究，主要论述以下问题：中国多边援外如何根据政策调整而变化？中国多边援外资金规模变化的特点是什么？中国多边援外的实施方式有哪些？中国多边援外是如何管理的？中国多边援外取得的成就及面临的挑战，即多边援外在中国整体对外战略中发挥了什么作用？