四、行政机关负责人出庭应诉的未来走向

与飞速发展的制度实践相比，我国行政法学理对行政机关负责人出庭应诉这一极具中国本土特色的制度创新缺乏应有的理论关怀。除了一些零星的论述之外，有关行政机关负责人出庭应诉制度的理论基础及其保障机制的研究还相当匮乏。作为一项本土化的自生自发型制度创新实践，行政机关负责人出庭应诉制度充满着实践智慧和经验理性，预示着中国本土行政审判模式的悄然转型，亟待行政法学者进行理论提炼和制度建构。在相当长一段时间内，这一制度还将继续存在并在中国特色行政审判事业的发展进程中扮演重要的角色。就其未来走向而言，应当从法理基础的提炼和保障机制的健全两个方面进行努力。

（一）行政机关负责人出庭应诉制度的法理基础

近年来的行政审判实践表明，行政机关负责人出庭应诉制度是现行体制内摆脱行政诉讼困境的又一重要改革举措。特别是在司法政策向现实主义和经验主义转变的当下中国，这一行政审判本土化的路径有着相当广泛的社会基础。正如江必新大法官所言：“行政审判工作迈出每一步，都需要坚实的理论支撑。”[1]就行政机关负责人出庭应诉制度而言，实践需求和现实功效固然能够在一定程度上解释其存在的合理性，但终究不能从根本上为其发展提供坚实的理论支撑。笔者认为，我国宪法上的“行政首长负责制”是行政机关负责人出庭应诉制度的理论基础。换句话说，行政机关负责人出庭应诉本身就是行政首长负责制的题中应有之义。我国《宪法》第86条规定：“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第105条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”上述规定以根本大法的形式确立了作为我国基本行政领导制度的行政首长负责制。不过，有关行政首长负责制的确切内涵迄今为止依旧是一个相对边缘的宪法学话题。笔者倾向于这样一种见解，即“行政首长除了对个人的行为负法律责任外，还要对本行政机关的行政行为、本机关组成部分及其公务员的行政行为、所属组织的行政行为负责”[2]。特别是在当下中国“集体负责实则无人负责”已成公权力运行痼疾的时代背景下，重申“行政首长负责制就是行政首长个人负责”具有十分特殊的现实意义。之所以将行政机关负责人出庭应诉制度的法理基础定位于行政首长负责制，直接源于如下三个方面的考量：

首先，行政首长是被诉行政行为的“知情者”。目前，实践中存在这样一种质疑行政首长出庭应诉必要性的认识，即认为被诉行政行为是具体行政执法人员而非行政首长作出的，行政首长因不知情而没有必要亲自出庭应诉。其实，这种认识是不准确的。在我国行政权力的现实运行中，行政机关负责人的批准乃至集体讨论在很多时候都是行政行为作出之前的内部必经程序。例如，《行政强制法》第18条规定，行政机关实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准。《行政处罚法》第38条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”经由所属机关承办案件的行政执法人员的“请示汇报”或者行政机关班子成员的“集体讨论”，行政首长对作出行政行为的事实依据和法律依据完全是知情的。可见，行政首长亲自出庭应诉是行政程序先行义务的自然延伸，不仅有利于人民法院全面查清案情，而且还有利于行政机关借助庭审向民众进一步做好解释工作。

其次，行政首长是行政争议实质性解决的“决断者”。行政争议能否获得实质性解决已经成为我国当下评判行政审判工作好坏的首要标准。作为被诉行政行为的知情者和所在行政机关资源的掌控者，行政首长在行政争议能否获得实质性解决上发挥着举足轻重的作用。尤其是在被诉行政行为并非完美无缺、原告利益受到直接损害时，行政首长应诉的态度就更为重要，可以说是行政争议实质性解决的决断者。可见，行政首长亲自出庭应诉有利于促进行政争议的实质性解决。

最后，行政首长是行政争议源头性预防的“责任者”。“国家对稳定的高度强调以及纠纷对社会稳定的影响，决定了纠纷解决在社会生活和政治运行中的特殊意义。持续多发的社会冲突很容易使转型社会陷入无序状态，乃至引起社会危机。”[3]正是基于对社会稳定价值的重大关切，中共中央办公厅、国务院办公厅在2006年联合下发了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》，进而确立了“从源头上预防和减少行政争议发生”的司法理念。面对“信访潮”的涌现和“维稳”的现实压力，行政机关必须切实肩负起从源头上预防行政争议发生的重任。行政首长心平气和地走上法庭与原告论辩、与法院沟通，就能够及时掌握行政争议发生的内在机理，从而避免今后出现新的类似争议。可见，身处社会转型时期的当代中国，以发展为第一履职要务的行政首长也应当“兼理”司法，以亲自出庭应诉的方式履行预防行政争议发生的责任。

（二）行政机关负责人出庭应诉制度的保障机制

行政机关负责人出庭应诉是手段，最终目的还在于实现行政争议的实质性化解。为此，就必须通过一系列保障机制的建立使行政机关负责人能够主动出庭应诉，以积极合作的姿态配合法院妥善化解行政争议。应该看到，目前一些地方有关行政机关负责人出庭应诉制度的规范性文件已经确立了不少行之有效的机制，如将行政机关负责人出庭率与年终考核相挂钩、行政机关负责人在庭上必须出声等。总的来说，保障机制建立的目的就在于倒逼行政机关负责人作出亲自出庭参与协调、进行答辩的选择。在《行诉解释》已有规定的基础上，今后可从以下三项保障机制的建立入手：

其一，法院裁量行政机关负责人出庭案件机制。在行政机关负责人出庭应诉制度的运行过程中，究竟哪些行政案件需要哪位行政机关负责人出庭应诉是首先必须解决的问题。案件及行政机关负责人范围的确定，固然需要规范文本作出一般性规定，但更重要的还是要发挥司法机关的裁量作用。也就是说，人民法院必须拥有“哪些案件应由行政机关负责人出庭应诉”的裁量自由。道理很简单，法院是法律问题、诉讼问题的专家，当行政相对人将行政争议诉至法院时，法院在第一时间即获得了案件严重与否、紧迫与否以及难易程度等基础性信息。当法院经过审慎裁量决定行政机关负责人应该出庭应诉时，需要写出高水平的司法建议并及时发送给行政机关，真正说服行政机关自觉落实行政机关负责人出庭应诉建议的内容。伴随着司法建议制度在行政审判领域的兴起，特别是司法建议公开机制的不断完善，行政机关负责人出庭应诉制度的发展同样可以借力于司法建议。如果说裁量空间的享有意味着法院在行政机关负责人出庭应诉制推行中掌握着主导权的话，那么富有说服力的出庭建议函的撰写则是对法官司法能力和政治智慧的挑战。

其二，庭审表现主审法官评价机制。行政机关负责人出庭应诉之后是否出声、出声之后是否出彩不仅决定着个案庭审的实际效果，而且也直接决定着行政机关负责人出庭应诉制度的命运。为此，必须赋予行政案件的主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价机制，从制度上敦促出庭应诉的行政机关负责人认真准备、积极答辩、配合协调。唯有如此，行政机关负责人出庭应诉制度才有可能真正促进行政争议的实质性化解。从这个意义上说，“海安样本”中“承办法官对行政机关负责人出庭应诉百分评定”的有益经验无疑值得推广。[4]

其三，出庭率与庭审表现公开机制。行政机关负责人出庭应诉制度的良性运作除了依靠法院、主审法官发挥主导作用以外，还应当通过公开机制的建立寻求全社会的理解和关注。一方面，法院可以通过行政审判白皮书、法院工作报告等媒介向社会公布行政机关负责人出庭应诉率，以引入舆论压力的公开排名方式促使行政机关负责人实现从“要我出庭”到“我要出庭”的转变；另一方面，法院可以通过司法与行政联席会议、人大常委会专题汇报会等渠道向人大、政府机关通报所有出庭行政机关负责人的庭审表现，以此作为法治政府建设的重要考核指标，促使行政机关负责人实现从“出庭为交差”到“出庭为公务”的转变。

[1] 参见江必新：《积极推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作》，载《人民法院报》2011年7月23日。

[2] 参见黄贤宏等：《关于行政首长负责制的理论探索》，载《河北法学》1999年第5期。

[3] 范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第336页。

[4] 参见张宽明等：《海安7年206位行政领导出庭应诉》，载《人民法院报》2011年5月8日。