第四节
地方人大对法规的审查

一、地方人大对法规审查的制度的现状

有关对法规审查的规范包括我国《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》等。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条授权县级以上的地方各级人民代表大会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《立法法》第88条第5项授权县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第8项授权县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第29条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”

对于地方人大对法规审查的制度依据，目前全国许多省、省会城市或者较大的市的人民代表大会常务委员会制定了规范性文件审查备案的规定，有的称为“关于政府规章备案审查的规定”，有的称为“规范性文件备案审查规定”，有的地方仅仅只对省人大常委会的备案审查进行了规定，如湖北省《规范性文件备案审查工作规程》，有的则对地方各级人大常委会的规范性文件备案审查进行了规定，如《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》。

一般来说，报送省人大常委会备案的行政机关制定的规范性文件的范围为省人民政府、省人民政府所在地的市人民政府制定的规章、省人民政府发布的决定、命令、规定、办法、细则等。也有的地方备案规定中将规章的修改决定、修改后的规章或者废止决定也纳入备案的范围，如《陕西省地方人民政府规章备案规定》第三条。各地根据《立法法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》，结合各地人大常委会工作的实际对规范性文件的备案审查作了详细规定，实现了行政立法备案审查工作的法制化，但目前也有一些地方仍然存在规则缺位的问题。备案审查工作规范的实施的时间并不长，尚处于刚刚起步阶段，还需要经过实践的检验，备案审查制度在我国地方一级仍然会步履艰难。

（一）审查标准的规范分析

从现有的地方各级人大常委会的规范性文件审查规定的来看，规定的审查标准从三个到六个不等，一般都规定了以下标准：（1）超越权限；（2）同上位法相抵触或同宪法、法律、行政法规和本省、市地方性法规相抵触；（3）违背法定程序；（4）不适当。《湖北规范性文件备案审查工作规程》（2009年5月31日颁布）第4条还加上了“超越权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的”和“有其他不适当的情形的”的兜底条款。《长春市人民代表大会常务委员会关于规章备案审查程序的规定》第4条指出对备案规章的合法性和适当性进行审查，还加上了“规章之间对同一事项的规定不一致，应当改变或者撤销一方的规定的”也属于应当予以改变或撤销的情形。《济南市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规则》（2009年4月8日济南市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）、《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等将“同上级或者本级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触”也作为审查的标准。《南昌市规章备案规定》（2002年7月26日南昌市第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议通过）还将“是否符合立法技术要求”作为一项独立的审查标准。《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（2007年11月23日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过）则规定了六种审查标准，最为全面：（1）超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的；（2）超越法定权限制定规范性文件的；（3）违反法定程序制定规范性文件的；（4）同上位法相抵触的；（5）同本级或者上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触的；（6）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。1998年9月实施的至今仍然生效的《哈尔滨市人民代表大会常务委员会关于市人民政府规章备案的规定》第3条规定市人大常委会主要从以下几个方面对备案的规章是否适当进行审查：“（1）与宪法、法律、行政法规及本省、本市的地方性法规是否相抵触；（2）涉及公民、法人和其他组织的权利、义务的规定是否合理；（3）制定程序是否合法。”其第二项审查标准“涉及公民、法人和其他组织的权利、义务的规定是否合理”比“超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的”的标准显得更加抽象、更加广泛，也更加难以操作。

透过这些标准规定文字，有一些问题值得我们思考：

（1）标准的含义。这些标准的具体含义以及如何适用无法在规定中直接得到答案。如“超越权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的”中“超越权限”与“限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的”是什么关系？《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》则将“超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的”和“超越法定权限制定规范性文件的”列为独立存在的两项审查标准。两者是并列关系吗？《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》则仅仅采纳了“超越法定权限”的审查标准，而《哈尔滨市人民代表大会常务委员会关于市人民政府规章备案的规定》则仅仅采纳了“涉及公民、法人和其他组织的权利、义务的规定是否合理”。超越权限可能导致两种后果，一是限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务，二是扩大或者增加公民、法人和其他组织合法权利，或者减少公民、法人和其他组织义务。尽管后者的可能性在实践中发生的可能性很小，但不能排除其发生的可能性。“同法律、法规规定相抵触”中的“抵触”如何解释？“有其他不适当的情形的”中的“不适当”如何解释？“与全国和省人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相违背”中的“违背”如何解释？

（2）标准的完整性。违法性审查标准是地方审查规范的主要方面，但也有一些审查规范采纳了其他标准，如适当性标准。《银川市规章备案审查条例》第5条就明确了市人大常委会对备案规章的合法性和适当性进行审查。更有如《河北省人民代表大会常务委员会关于地方政府规章备案审查的规定中》采用了“规章之间对同一事项的规定是否一致”标准、《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》采用了“规范性文件相互之间对同一事项的规定不一致的”标准，对此可简称为行政立法协调性标准。还有诸如《福建省地方政府规章备案审查规定》《云南省人民代表大会常务委员会关于政府规章备案审查的规定》等并没有规定“有其他不适当的情形的”条款，是否有必要采用适当性审查的兜底条款呢？笔者认为基于以下三点原因，备案审查规定有必要设定适当性审查的兜底条款：其一，对审查标准的列举无法穷尽所有不适当的情形，文字含义的相对有限性不能应对各种各样的不良行政立法；其二，人大常委会作为民意机关的常设机关，具有民意代表性，对行政立法的审查范围相对更广、审查程度更深入；其三，行政立法不仅仅应当在宪法、法律以及其他上位法的框架内制定，而且应当符合适当性的标准，符合良法的内涵。当然这种设定方式也有两种局限性，一是适当性的含义难以明确，二是人大常委会作为代表机关相对缺乏行政机关的专业性，人大常委会无孔不入的审查也会侵犯立法权、行政权分工的基本原理。

（3）标准的差异性。一是地方之间的差异性，二是地方与中央审查标准的差异性。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第30条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：其一，超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；其二，同法律、法规规定相抵触的；其三，有其他不适当的情形，应当予以撤销的。而我们可以看到，地方各级人大常委会对法规审查的标准可谓五花八门，一是对该《监督法》第30条的第一条标准进行了拆分，二是在不得抵触的依据中增加了宪法或者上级或者本级人大及其常委会的有关决议、决定，三是增加了不适当情形的具体类型，如不符合立法技术要求、规范性文件相互之间对同一事项的规定不一致。地方对法规审查的规范是否可以作出以上变更？《各级人民代表大会常务委员会监督法》第29条仅仅只是授权由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照《立法法》的有关规定对审查的程序作出具体规定，并没有涉及审查标准的细化或者变通。《宪法》第100条授权省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，由此可以推出地方各级人大常委会可以在不与立法法相抵触的前提下对审查标准进行细化。

（4）标准的正当性。将“同上级或者本级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触”作为审查的标准仍有商榷的余地。该审查标准与不得与上位法相抵触标准同时存在，显然这里上级或者本级人大及其常委会的有关决议、决定并不包括法律层面上的规范。而《各级人民代表大会常务委员会监督法》第3条并没有将法规不得与之抵触的依据扩大到人大及其常委会的决议和决定。“违反法定程序”标准并不能涵括所有违法程序的情形。程序本身是一个中性的概念，它可能是正当的，也可能是不正当的，可能是法定的，也可能不是法定的。

（5）标准的解释。标准的具体含义的抽象性、不完整性显然不能应对纷繁复杂的行政立法现象，在审查标准的适用过程中必然会出现标准如何解释的问题。审查标准的解释主体是谁？是制定标准的人大常委会主任会议抑或人大常委会会议？通过对上述规范的梳理，各级地方对法规的审查主体呈现出多头化的现象，有人大常委会的专门委员会，有人大常委会的工作机构，有常务委员会主任会议，有常委会会议，有时还有联合审查主体（两个或者两个以上专门委员会和工作机构联合审查，或者人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构会同法制工作机构进行审查）。就湖北省《规范性文件备案审查工作规程》而言，该法对规范性文件的审查包括了五类主体的审查：专门委员会审查、常委会工作机构审查、两个或者两个以上专门委员会和工作机构联合审查或会同法制工作机构进行审查、主任会议审查和常委会会议审查。在没有统一审查标准细则出台的情况下，如此多主体的审查难免对审查标准的解释产生不一致的情况。即使存在统一的审查标准细则，法规审查标准的适用仍然存在解释的空间，因此现行的标准的解释与适用仍然不清晰，难以适应纷繁复杂的行政立法实践。

（二）审查方式的规范分析

地方人大常委会审查规范性文件的启动程序可以分为主动审查程序和被动审查程序。主动审查是地方人大常委会对报送备案的规范性文件直接进行审查，看是否有与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议相抵触等不适当的情形存在。它是对报送备案的规范性文件的一种静态审查。关于主动审查程序，《立法法》在规范法规违宪违法审查程序时未作规定，于是有人就认为，既然《立法法》仅明文规定被动审查程序，说明主动审查与法律相违背，不能搞主动审查；同理，地方人大常委会也不能对规范性文件进行主动审查。其实不然，根据宪法和地方组织法的规定，地方各级人大常委会有撤销本级人民政府不适当的决定和命令、撤销下一级人大及其常委会不适当的决议的职权，地方人大常委会主动对规范性文件进行审查是宪法和法律赋予的一项神圣职责，不进行主动审查就是失职。《立法法》虽然没有明确规定主动审查程序，但是不能因此就错误地理解为全国人大常委会只能对法规进行被动审查，更不能据此得出地方人大常委会不能对规范性文件进行主动审查的结论。因为《立法法》并没有排除主动审查模式，而且主动审查基于其主动性而具有自身的优点，如可以事先发现并及时解决规范性文件与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议相抵触等不适当的问题，避免和减少实际中的损失。当然，主动审查要有选择、有针对性地进行，要突出审查重点，不能泛泛而审。

主动审查在地方备案审查中予以明确的典型例子是《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》。该法第11条规定对下列规范性文件，可以进行主动审查：（1）涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的；（2）涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的；（3）涉及行政许可、行政强制、行政处罚的；（4）其他认为需要进行审查的。《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（2008年9月25日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第六次会议通过）第11条在备案审查方式、受理建议审查方式等被动审查方式外也规定了主动审查方式，即“人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构可以对备案的规范性文件进行主动审查，认为规范性文件有本规定第7条所列情形之一的，依照本规定的有关程序处理”。

被动审查是地方人大常委会根据有关主体认为规范性文件存在与宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议相抵触等不适当的情形而提出审查要求或建议进行的审查。就提起规章或规范性文件审查的主体而言，包括两种情况，一种是相关主体提起审查建议后，有审查权的人大常委会必须启动审查程序，一种是相关主体提起审查建议后，有审查权的人大常委会是否启动审查程序有待由常务委员会法制工作委员会进行研究。在第一种情况下，能够提前审查建议并且必须导致人大常委会启动审查程序的主体一般包括同级法院、同级检察院、同级人民政府、下一级的人民代表常务委员会。也有的法规审查规定的提起审查建议的主体的范围更加广泛，如《长春市人民代表大会常务委员会关于规章备案审查程序的规定》还包括了长春军分区，《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（2008年11月28日甘肃省十一届人大常委会第六次会议通过）第9条还包括了各级人民代表大会及县级以上人民代表大会常务委员会、各级人民代表大会的代表。《河南省人民代表大会常务委员会规范性文件备案办法》第9条则包括省人民政府，省高级人民法院、省人民检察院，各省辖市人大常委会，省人大专门委员会、省人大常委会各工作机构、办事机构。被动审查是对规范性文件的一种动态审查，这种审查方式目的性、针对性强，便于从实践中多渠道发现问题、解决问题。它基于这样一种理念：利益的拥有者才能够真正体会利益受侵害的切肤之痛，利益必须由利益拥有者自己主张。事实上，由于报地方人大常委会备案的规范性文件数量较多，如果要对每一件规范性文件都逐字逐句地进行全面审查，以地方人大常委会现有的人力和资源来看，是根本做不到的，也是不经济的。而且，法律科学具有很强的实践性，规范性文件的一些缺陷或不足，往往只有在具体实施过程中才会逐渐显现出来，而只是事前对规范性文件进行字面上的、抽象的、逻辑性的审查，是不可能全面和准确的。但是，被动审查也存在不足：一是不能及时发现问题，而是要在规范性文件的实施过程中才能发现问题；二是提出审查要求的主体内部程序复杂，公文办理时间长，造成启动审查程序时间过长；三是提出审查建议的主体往往不了解规范性文件备案审查程序，难以启动审查程序。

地方人大常委会对规范性文件进行审查的启动程序应采用主动审查程序与被动审查程序相结合、以被动审查为主辅以主动审查的模式。这种模式比较符合我国实际、更加切实可行，既能调动地方人大常委会对报送备案的规范性文件进行审查的积极性，便于及时发现问题，又能多渠道发现问题，有针对性地解决问题。

（三）审查程序的规范分析

地方各级人大常委会对法规的审查程序并不统一，但一般包括听取意见程序、联合审查程序、专家论证程序、协商沟通程序以及反馈和公开程序。

（1）听取意见程序。专门委员会或者工作机构审查发现规范性文件有违法或不适当情形的，可以通知该规范性文件制定机关派员说明情况，并根据情况，报常委会分管副主任同意后，向文件制定机关提出书面审查意见。

（2）联合审查程序。报送的规范性文件涉及两个或者两个以上专门委员会和工作机构，需要联合审查的，或者专门委员会和工作机构认为有必要与法制委员会联合审查的，报常委会分管副主任同意后，可以联合进行审查。

（3）专家论证程序。专门委员会或者工作机构对规范性文件进行审查时，可以征求省人大常委会立法顾问组成员、有关专家、组织的意见。

（4）协商沟通程序。规范性文件制定机关自收到省人大常委会有关书面审查意见之日起30日内，应当向相关专门委员会或者工作机构书面反馈是否修改的意见并说明理由。专门委员会或者工作机构认为规范性文件制定机关不予以修改的意见不当的，应当及时向常委会分管副主任报告，并进一步与该文件制定机关沟通；仍不能形成一致意见的，应当自收到反馈意见之日起15日内向主任会议提出处理意见或者依法提出建议撤销该规范性文件的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议。

（5）反馈和公开程序。部分地方备案审查规定对反馈与公开程序予以明确，如《广西壮族自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第11条规定：“不属于本级人民代表大会常务委员会审查范围的规范性文件，应当自收到审查要求或者建议之日起1个月内，告知提出审查要求或者建议的国家机关、社会团体、企业事业组织或者公民，向有权审查的机关提出。”同时还规定了对提起审查建议的反馈机制：“承担具体审查工作的机构认为要求或者建议审查的规范性文件不存在本条例第7条所列情形的，应当自收到审查要求或者建议之日起两个月内，告知提出审查要求或者建议的国家机关、社会团体、企业事业组织或者公民。”第16条规定了规范性文件审查情况的公布机制：“县级以上人民代表大会常务委员会会议对撤销不适当的规范性文件的议案进行审议的，审议结果应当通报同级人民代表大会代表和向社会公布。”《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》第18条也规定了类似的审查结果的反馈和公开机制，“规范性文件审查工作结束后15日内，备案审查工作机构应当将审查结果书面告知提出审查要求或者审查建议的国家机关或者社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民”。湖北省《规范性文件备案审查工作规程》第十五条还规定：“规范性文件备案审查工作情况纳入常委会工作报告，向省人民代表大会报告。”

二、地方人大对法规审查的实证分析

1996年，湖南省郴州市苏仙区计生委制定的《关于切实加强计划生育合同责任保证金管理的意见》规定，由乡镇计生办收取计划生育合同保证金。湖北省汉川市2006年下发文件，指定公务招待只能用“小糊涂仙”酒；2007年6月，甘肃省兰州市拟规定，全市普通级牛肉面馆的大碗牛肉面不得超过2.5元。

（一）合法性审查——以秸秆放倒证的设定等案为例

可以说，行政审批几乎浸透我们人生的每个阶段以及生活的每个角落。曾经，一些审批名目无奇不有：保姆证、模特证、馒头生产许可证、玉米砍伐证等。成安县委、县政府《关于秋季秸秆还田和禁烧工作的实施意见》（2007）18号文明确规定“确需放倒、撂倒玉米秸秆的农户，需持有成安县秸秆还田和禁烧指挥部统一印制的《秸秆放倒证》，并做到当天放倒，当天清运。否则，按影响农机统一作业论处”。[1]我国《行政许可法》第17条规定：其他规范性文件一律不得设定行政许可。成安县委县政府显然不具有设定行政许可的权力，这是超越职权、违法行政，有悖于依法治国的基本国策。2007年10月31日，县委和县政府紧急下发了废止要求农民领取《秸秆放倒证》的18号文，对漳河店镇打人的两名工作人员进行了严肃处理，一人停职检查，一人辞退，并在全县通报批评。

2005年10月1日起，广东省政府制定的《集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号）开始实施。该办法第2条明确允许“集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押”，从而为集体用地使用权的自由流转奠定了地方法律基础。建设用地的流转不再首先经过政府征收，也不需要任何行政审批。第7条要求“出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意”。这条规定似乎是借鉴了《农村土地承包法》第15条，体现了村民自治下的自愿流转原则，可在一定程度上减少基层政府或村干部滥用权力、强迫流转、“黑箱操作”等侵犯农民集体土地权益的行为。广东省的办法引起了很大反响和争议。虽然肯定的声音居多[2]，质疑者也大有人在。反对意见主要是针对“突破《土地管理法》（上位法与国家大法）的限制”，因而“国家法律的权威性将受到挑战，程序正义面临惨遭破坏的危险”。[3]总的来说，反对者大都出于形式上的理由，认为该办法违反了国家法律并可能损害法治秩序；赞成者则主要是出于实体上的理由，认为广东办法为当地农民做了好事。如果两者都能成立，那么广东省的农地流转办法是一起典型的“良性违法”事件。《办法》与《土地管理法》具体的冲突包括：《土地管理法》第63条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”并且明确规定，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。

在地方人大对法规审查的实践中，湖北省鹤峰县人大常委会就曾针对湖北省鹤峰县物价局出台的规范性文件启动了审查程序。1998年6月10日，湖北省鹤峰县物价局出台了一份鹤价字（1998）29号文件，《关于调整县城有线电视收视费标准的通知》，将县城有线电视收视费用由原来每月每户8元提高至12元，引起县城居民的强烈反响。县人民代表大会代表王学讲等10人联名向县人民代表大会常务委员会提起一份“要求撤销县物价局提高县城有线电视收视费标准的文件的议案”。7月23日，县人民代表大会常务委员会召开了第76次主任会议，会议认为：鹤价字（1998）29号文件，是在《价格法》出台后的一份文件。《价格法》明确规定了“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。县物价局没有依照《价格法》有关规定举行听证会，征求各方面的意见，这是严重违反法律规定的程序，产生的文件应予撤销。主任会议决定将代表的提案提交给县人民代表大会常委会审议，县人民代表大会党务委员会经过审议后决定将议案交县政府办理。县人民政府作出决定撤销县物价局提高县城有线电视收视费标准的文件。

（二）适当性审查——以北京市机动车限行规定案为例

为保证2008年北京奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，履行申办奥运会时的承诺，北京市政府制定了机动车“单双号限行”政策。该政策的实施带来比较好的效果，获得了公众肯定。2008年9月27日，北京市人民政府发布《关于交通管理措施的通告》（京政发〔2008〕39号），通告决定: 2008年10月11日至2009年4月10日，本市机动车试行按车牌尾号每周停驶一天（法定节假日和公休日除外），限行范围为五环路以内道路（含五环路），限行时间为6时至21时，即“1/5限行方案”。

然而就既有的限行措施来看，它却没有明确的法律授权。北京市政府与三部委在此之前曾联合发布限行措施。而北京市现在实施的限行通告只是含糊地称其“依据《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》有关规定”，而却未指明到底是依据哪一条款——这本身就有对其限行措施是否具有法律依据不足而敷衍回避之嫌。然而，上述两部法律中与限行措施有关系的具体条文只有：《中华人民共和国道路交通安全法》第39条，即：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告”。《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第8条，即：“在大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下，市人民政府应当及时发布大气污染公告，采取强制性应急措施，包括责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶”；第24条，即：“市人民政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施”。2009年4月5日北京市政府发布的通告中提及，自2008年10月11日起试行的交通管理措施得到有效执行，北京市大气环境质量状况好于往年同期，市区道路交通流量下降、车速提高。但随着机动车保有量持续快速增长，北京市区空气质量和道路交通压力将进一步加大。北京市政府决定继续实施交通管制措施。

尽管公共利益可以成为限制个人权利的理由，但这绝不是说可以为了任何一项公共利益在任何情况下随意限制。立法者必须在所要维护的公共利益和为了维护公益而要限制的个人利益之间进行权衡，不能随意地、过度地限制私人权利。这一要求在公法学上叫做比例原则。比例原则具体而言包括以下三个层次：首先从合目的原则角度进行分析：即立法机关所采用的措施必须能够达成其所欲保障的公益目的。就私车限行问题而言，要考虑：限行措施能够有效实现其所要实现的诸如缓解交通拥堵、减少废气排放等预定公益目的吗？其次从最小侵害原则角度进行分析：立法机关在各种可以达成此项公益目的的措施中，应当选择对公民权利损害最小的措施。具体到限行措施而言，要考虑的问题是，相对于要实施的限行措施，是否有其他对车主车辆使用权限制更小的措施也可以实现缓解交通拥堵、提高环境质量等公益目的？例如，进一步完善公共交通设施系统，让地铁、公交更为便利，公共道路体系更为合理、有效；更为严格地控制公车出行等。最后从均衡原则角度进行分析：即不能为了一个较小的公益目的，而使公民承受过大的损失。具体到限行措施而言，要考虑：即使这些私车限行措施能够实现要达到的公益目的，即使与其他可能的替代措施相比也是对车主财产权损害最小的，也还要考虑，这些限行措施是不是确实给车主财产权造成的损害与所要实现的公共利益相比过于巨大？如果是，也仍然不得实施这些限行措施。上述三个方面，一方面需要在民主表决过程中予以审慎考虑，另一方面也需要违宪（审查限行措施是否违反我国现行宪法规定的私人财产保障条款）和违法审查（限行措施可能没有明确的法律授权进而构成违法）这两种反思性机制予以认真检视——这一方面即违宪和违法审查机制在我国仍然亟待完善。

[1] 薛子进：《自家田里收玉米居然要领〈秸秆放倒证〉，河北省成安县如此规定是不是越权了》，载《法制日报》2007年10月30日。

[2] 北京大学中国经济研究中心教授周其仁认为，该法打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农地直接入市制并存的新时期。见《广东首开先河推动农地人市与土地法冲突成隐患》，载《第一财经日报》2005年9月28日。

[3] 刘海明、刘世强：《“新土地革命”：挑战国法权威？》，载《光明观察》2005年9月26日；《广东建设用地流转面临诸多难点》，载《中国经济日报》2005年9月29日。