第二章
人民代表机关对法规的审查

第一节
概述

行政立法是一把双刃剑，在适应现代行政发展趋势、促进政府依法行政的同时也随时可能成为脱缰的野马逃脱立法者的控制，正如有学者所言：“行政机关根据国会之授权所订之命令有无违反母法，不可避免成为中外不少国会议员之‘佛兰肯斯坦梦魇’。”[1]人民代表机关的审查、行政机关的审查和司法机关的审查则构成了减少甚至消除这种梦魇的审查体系。在这三种不同的法规审查方式中，人民代表机关对法规的审查或许是一种最全面也最充分的审查方式。

一、人民代表机关审查概述

（一）概念

有学者称人民代表机关对法规的审查为立法审查，“行政命令既系法律所授权产生，解铃还须系铃人，原授权之立法机关自得为授权之检查”[2]。笔者对此基本赞同，只是这需要明确立法机关和行政命令的含义。在我国台湾地区，行政命令是行政机关经由法律授权所订定的法规。[3]台湾学界一般将行政规则也包括在行政命令的范围内。这里的立法机关应指民意代表之机关，在西方国家是议会，在我国则是指人民代表大会以及人民代表大会常务委员会。因此，代表机关对法规的审查指的是代表机关（议会或者人民代表大会）对行政立法所进行的监督和控制。行政立法来自于立法机关的授权，自然也得接受立法机关的监督。代表机关对法规的审查是民主的要求。正如美国学者所言：“我们生活在一个由提供专业知识而非代议制政治的官僚来做出诸多政策决定的政治体制之中。这引出了我们民主国家的潜在问题。倘若没有选举产生的机关或官员去制约官僚政策或对官僚政策负责，还能说我们生活在民主制下吗？”[4]

（二）审查的主体

审查的主体为人民代表机关或议会。各个国家和地区的民意代表机关对法规审查的实施主体迥然各异。在美国，联邦一级一般由国会两院共同进行法规审查，一些州则设立了专门的立法委员会。英国议会对法规的审查由法定条规联合审查委员会和委任立法审查委员会行使。我国台湾地区对法规的审查则先由“立法院”各委员会对法规进行审查再提报“立法院”议决。我国人民代表机关对法规的审查的实施主体有法制工作委员会、专门委员会、法规备案审查室、法制办等各种不同的机关或机构。具体而言，人民代表机关又可以分为中央代表机关和地方代表机关。美国联邦和各州的议会都各自行使对法规的审查权。我国人民代表机关对法规的审查权则分别由全国人民代表大会及其常务委员会以及地方人民代表大会及其常务委员会行使。

（三）审查的方式

西方国家议会对法规的审查方式没有统一的模式，一般在授权母法中予以规定。如德国没有统一的规范来规定议会对法规命令的监督方式，而是任由立法者于个别授权母法中依个案需要设计不同的监督方式。议会对法规命令的监督模式大致有四种，依控制效力之强弱次序分别为：“同意权之保留”、“废弃请求权之保留”、“国会听证权之保留”以及“课予单纯送置义务”。英国议会对呈报的委任立法的审查模式则是由授权法中有关委任立法规定的性质来决定的，主要的审查方式包括批准程序和搁置程序。在我国，人民代表机关对法规的审查方式则采用了统一的立法模式，可以分为主动审查和被动审查方式。主动审查是代表机关对报送备案的规范性文件直接进行审查，看是否有与宪法、法律、法规相抵触等不适当的情形存在。它是对报送备案的规范性文件的一种静态审查。被动审查是代表机关根据有关主体认为规范性文件存在与宪法、法律、法规相抵触等不适当的情形而提出审查要求或建议进行的审查。它是对规范性文件的一种动态审查，这种审查方式目的性、针对性强，便于从实践中多渠道发现问题、解决问题。

（四）审查的特征

人民代表机关对法规的审查相对于行政机关对法规的审查、司法机关对法规的审查而言具有自身的优势。“尽管行政审查和司法审查过程是公平性和可问责性的基本保障，进而成为监管实施质量的基本保障，但我们必须认识到，从总体上来看，它们都是成本高昂和耗时的补偿手段。”[5]行政机关的审查属于自我纠正的方式，“自己做自己的法官”不可避免地具有局限性；司法机关的审查不管在理论上还是在实践中都是关注的焦点，而人民代表机关对法规的审查往往受到了忽视，其功能和作用没有得到应有的重视。首先，在法规抵触上位法之情况下，行政机关自己纠正自己错误的可能性比较小，而司法机关对法规只能进行有限的事后审查，而且司法权之发动具有被动性，基于不告不理的原则，其不能对法规是否违法进行主动审查。而且受制于权力分立的原则，司法机关对法规审查的范围、标准和程度都受到限制。其次，立法者发现法规违法后，固然可通过重新立法废除授权或变更法规之内容，使得法规因抵触上位法而无效，但立法程序过于迟缓、繁琐，立法机关不具有行政机关立法的专门性知识，而通过立法审查的方式则能一定程度上避免立法机关专业知识的不足，其在审查结果的处理上和司法机关一样，不如行政机关具有较大的处理空间。最后，立法机关的审查往往是在行政立法生效前或者刚生效不久，这种较早对行政立法的监督能尽可能地避免违宪、违法和不适当的行政立法生效后对公民权利的侵害。但同时，人民代表机关对法规的监督也会存在一些局限性，包括相关利益团体的干预、影响行政立法效能、专业性知识的不足以及受到代表机关在宪政体制及其实践中的地位的影响等。

二、我国人民代表机关对法规审查的历史发展

1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》序言规定，由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，是人民民主统一战线的组织形式。中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，因而在过渡时期的五年中属于我国的人民代表机关。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职权。《共同纲领》第17条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”，建国时期百废待兴，当时的首要任务是建立国家的政权组织和制定相关法律，因而，代表机关对法规的审查在这段时期并没有太大的施展空间。

1954年《宪法》赋予了中央和地方代表机关对法规的审查权。该法第31条规定，全国人民代表大会常务委员会具有“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”的职权；第58条规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行”；第60条规定，“地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令”。而1975年《宪法》仅仅只有30条，大大简缩了1954年《宪法》的内容。第18条在全国人民代表大会常务委员会的职权中删去了“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”；依据该法第21条，地方各级革命委员会成了地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府；第23条“地方各级人民代表大会和它产生的地方各级革命委员会在本地区内，保证法律、法令的执行”，并没有明确表明其保证法律、法令的遵守。1978年《宪法》第25条同样对全国人大常委会对国务院决议和命令的审查权予以了忽略。第37条规定，“地方各级革命委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”，取消了其作为地方各级人民代表大会的常设机关的地位，但也没有新设地方各级人大常委会作为地方各级人大的常设机关。地方各级人民代表大会对地方政府的决议和命令的审查权也没有予以体现。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过决议，增加第35条第4款：“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组织和职权由法律规定。”同时颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第7条规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使“改变或者撤销本级人民政府的不适当的决议和命令”和“改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民政府的不适当的决议和命令”的职权。1986年该法被修改后，第8条所规定的县级以上的地方各级人民代表大会的法规审查权大为缩减，只能“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”，第39条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会具有与此相同的职能。

2000年7月起实施的《立法法》第87条规定了有权机关对行政法规、规章的审查标准；第88条规定了全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规、地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章、授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权；第89条规定了行政法规应当报全国人大常委会备案、地方政府规章应报本级人民代表大会常务委员会备案、较大的市的人民政府规章还应同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会备案、根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案；第90条、第91条还规定了对行政法规可以提起违法或违宪审查建议的主体以及审查的程序。2000年10月16日，第九届全国人大常委会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》对法规审查工作程序予以了进一步的明确。2004年颁布的《监督法》第29条授权省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定对县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序作出具体规定。截至2009年，全国共有17个省、省会城市或者较大的市的人民代表大会常务委员会制定了规范性文件审查备案的规定，有的称为“关于政府规章备案审查的规定”，有的称为“规范性文件备案审查规定”，其中包括两个省会城市即长春市、银川市，一个较大的市即青岛市，其余14个省份，依照颁布的先后顺序依次是：云南省、福建省、四川省、安徽省、河北省、广东省、江苏省、浙江省、湖南省、青海省、山东省、广西壮族自治区、甘肃省和湖北省。

[1] 许宗力：《论国会对行政命令之监督》，载许宗力：《法与国家权力》，台湾月旦出版社股份有限公司1993年版，第271页。

[2] 陈新民：《行政法学总论》（修订第7版），台湾三民书局2000年版，第276页。

[3] 陈新民：《行政法学总论》（修订第7版），台湾三民书局2000年版，第257页。

[4] 〔美〕史蒂文·J.卡恩：《行政法原理与案例》，张梦中等译，中山大学出版社2004年版，第76页。

[5] 经济合作与发展组织编：《OECD国家的监管政策：从干预主义到监管治理》，陈伟译，法律出版社2006年版，第90页。