第一节 国家层面的房地产调控措施

政府对房地产的调控主要体现在对行业处于低谷期时的刺激和扶植以及对产业发展过热过快的控制。在改革开放以来40多年的绝大部分时间里，受我国人口红利和城市化进程的影响，房地产的发展势头总体是快速上升的，特别是近些年来随着大城市和特大城市集聚效应的增强，我国房价上涨压力巨大。为稳定房价，政府先后进行了七轮房地产调控，采取了金融、财政、行政等多种调控工具。以下是各轮调控的简要情况介绍。

一、1998—2002年：房改启动市场

1997年亚洲金融危机爆发并对我国经济形成冲击。1998年，国务院印发《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕 23号），由此正式开启房地产市场。由于面临经济中有效需求不足和国际经济与贸易的不景气，国家希望以此拉动相关产业的发展，刺激需求，进而弥补外部需求的不足，尽量减少金融危机对我国经济带来的冲击。这一阶段房地产价格平稳，国内需求稳步增长，政策目标基本实现。

二、2003—2004年：抑制房地产市场过热

我国房地产市场自1998年启动以后，在一系列政策利好的推动下，房价逐步上升并拉动房地产投资快速增加。到2003年，全国房地产开发投资首次突破1万亿元，同比增长29.7%，全国商品房平均价格同比增长3.8%，房地产过热的苗头愈加明显。为实现房地产的健康发展，控制房价和投资的快速上升，自2003年起房地产宏观调控全面展开。2003年4月，中国人民银行发布通知，要求对高档商品房、别墅以及第二套以上的商品房实施差别化的信贷政策，适当提高首付款比例。2003年8月12日，国务院发布通知（简称“18号文件”），在释放强烈调控信号的同时，首次将房地产确定为国民经济的支柱产业。

从调控效果来看，本次调控使得房地产供给下降，从而形成供不应求的市场态势。从供给侧看，新开工商品房的面积增长率由2003年的27.82%骤降至2004年的10.43%；从需求端看，在城市化背景下，居民的购房需求持续旺盛。二者的相互作用导致房价快速上升。仅2004年，全国范围内的房地产销售均价涨幅超过17%，部分地区的商品房销售价格的涨幅已远超当地居民的收入增长幅度。

三、2005—2007年：稳定住房价格

由于2004年房价涨幅过大而引发社会公众的不满情绪增加，而城市化进程正如火如荼，加之随着房价大幅上涨而引发房地产投机炒作资金的大量介入，使得房价飙升成为新常态。在此情况下，稳定房价，造福民生，成为各级政府工作的重中之重。2005年，我国开启了房地产历史上首个大举“宏观调控”之年。

（1）2005年3月，国务院出台稳定房价的八点指导意见（也称老“国八条”）。意见要求：改善住房供应结构，增加普通商品住房、经济适用房和廉租住房的比例；控制拆迁规模，控制被动性住房需求；差别化信贷政策，遏制投机炒作，支持改善型住房需求；加强市场监管，严查开发商违规销售、恶意抬价的行为。

4月30日，建设部等七部委根据国务院的指导意见出台相应的实施细则。其中，规定享受政策优惠的住房为容积率大于1.0、面积小于120平方米，价格低于同类住房均价1.2倍的普通住房；两年内转手房屋的，按房屋价格全额征收所得税。超过两年的，按差额部分征税。

10月7日，国家税务总局发布了《关于实施房地产税收一体化管理若干具体问题的通知》（国税发〔2005〕 82号），明确了个人买卖二手房必须缴纳个人所得税。

（2）“国六条”出台

“国八条”出台后，房价经过短暂下跌又迅速反弹，并不断创出新高。由于存在涨价预期，开发商囤地、炒地严重，导致新房供给不足。同时，开发商受自身利益驱动，通过捂盘惜售、制造市场紧张气氛等方式，使得房价一再走高。

2006年5月24日，国务院常务会议再次提出稳定住房价格的指导意见（国办发〔2006〕 37号，后称“国六条”）。该意见在前期调控措施的基础上，加大了调控力度。例如，在市场监管方面，要求各地严厉打击开发商囤地、炒地、捂盘惜售的行为；在差别化信贷政策上，要求加大力度，打击投机炒作行为。随后，二套房首付比例和利率相应提高；在调整住房供应结构方面，要求在新建项目中提出具体的中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房比例要求。

2006年5月31日，国家税务总局发布通知，自6月1日起将征税时间从原来的2年调整为5年，即5年内转让房屋的全额征收营业税，超过5年的按差额征收。

2005年以来的调控措施收效并不明显，甚至出现了报复性上涨的情况。进入2006年，面对愈发密集的调控政策和措施，房价依旧大幅上涨；进入2007年，尽管多次加息，仍然“地王”频现；但进入2008年后，情况开始有所变化，销售面积出现下降，这也是1998年以来首次新建住房销售面积和价格双双下降。究其原因，一方面是受国际金融危机冲击的影响，另一方面是源于国内货币政策持续收紧的影响。同时，2008年5月12日，我国还发生了震惊全球的“5·12”汶川大地震。

四、2008—2009年：刺激住房需求和消费

受美国次贷危机的影响，全球经济发展速度大幅放缓甚至陷入衰退，我国经济也受到不小冲击，特别是对外出口量连续数月下降。据统计，2009年我国利用外资总额下降了3.6%。时任国务院总理温家宝强调“信心比黄金更重要”。

2008年11月5日，中国政府决定实施一项庞大的经济刺激计划，以未来两年内投资4万亿元的规模刺激经济，并罕见地提出“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的实施原则。由于房地产体量大、产业关联度高，对国民经济具有巨大的拉动作用，前期实施的调控政策将再次转向，由遏制转向刺激，由此大量资金将流向房地产，推动房价上升。同时，经济刺激计划也加快推进了各种保障性住房如廉租房建设、棚户区改造，甚至扩展到游牧民定居工程和农村危房改造试点等。同年12月，国务院办公厅下发《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，开启全方位刺激楼市措施。2009年3月在北京召开的“两会”上，国家将保障性住房的投资规模由2008年的2800亿元增加到4000亿元。

从调控效果来看，本次调控使房地产市场量价齐升，同时也使房地产带动下的国民经济增长速度加快，大量资金流向房地产，房地产市场触底反弹。2009年房价大幅上涨，同年GDP增长率为9.2%，实现了当时政府稳增长、保发展的经济目的。但这一时期房价上涨幅度之大（23.3%）也引起了人们的广泛关注。

五、2010—2013年：遏制房价过快上涨

2009年，我国实施的宽松信贷和投资政策使我国率先实现经济复苏，但同时也导致了房价过快上涨。为控制房价过快上涨，实现房地产健康稳定发展，我国房地产政策再次转向，从前一阶段的全面刺激转向全面遏制。

（1）“国四条”出台

2009年12月14日国务院出台“国四条”，要求从四个方面开展工作以稳定房价：增加普通住房，尤其是中低价位、中小套型的住房供应；收紧信贷政策，打击投机炒作；加强市场监管，禁止开发商通过捂盘惜售，向购房者收取排号费、诚意金等方式违规销售，制造楼市恐慌情绪，完善商品房预售制度；继续大规模推进保障性安居工程建设。力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。

（2）对房地产交易市场的监管趋严

2010年4月13日，住房和城乡建设部发出通知，再次强调必须制止房地产销售过程中的违规行为，要求预售房源公开价格，并不得随意改动，做到“一房一价，公开透明”。

5月26日，住房和城乡建设部下发通知，明确购房者购买二套房的标准认定，要求在房价上涨较快的地区对非本地户籍且缴纳社保不足一年的暂停发放贷款。

另外，社会上对“二次房改”的呼声越来越大，要求加大保障房的建设力度。本轮调控区分了投机性炒房和一般性住房需求，具有极强的针对性。针对投机性炒房，首次祭出限购大招，震慑炒房者。同时加大保障房建设，增加住房供应渠道，保障中低收入人群的基本住房需求。

从本次房价调控的效果来看，房价过快上涨势头得到暂时抑制，但区域分化比较明显。2011—2012年，中央银行先后两次降准、两次降息，宽松的货币政策使得房地产销售和地产投资回暖，到了2012年下半年，主要大城市的商品房价格已出现明显回升。

六、2014—2016年9月：“稳增长”和“去库存”名义下的楼市新政

2014年，中国经济再度面临下行压力，经济增速进入明显放缓的新常态，不仅经济增速发生变化，同时经济转型升级、结构调整等也在随之变化。在这样的背景下，房地产步入“总量放缓、区域分化”的发展阶段，高房价和高库存同时存在。2014年5月，首次出现全国70个大中城市新建商品住宅价格环比下跌的情况。

如果任由这种情况发展下去，势必影响我国的经济发展。为此，住房政策再次转向，由遏制转向刺激。本轮调控的政策目标是“稳增长”和“去库存”，主要措施是放松前期实行的限购限贷并加强信贷支持和税收减免。2014年6月，呼和浩特市率先取消实施了三年的限购政策。以此为开端，其他城市逐步跟随，至2014年底，除北、上、广、深等一线主要城市之外，其他城市大都取消了之前的限购政策。

（1）“930”新政

2014年9月30日，中央银行、银监会发布通知（后称“930”新政），大幅修改了前期的限制性措施，鼓励居民购房，拉开了新一轮去库存和刺激楼市的序幕。通知主要内容包括：二套房认定标准由“认房又认贷”调整为“认贷不认房”，即首套房贷款结清后，再次购房仍然执行首套房政策；首套普通自住房，首付款比例为30%，利率为基准利率的0.7倍，重回2009年的水平；取消非本地户籍贷款申请条件；鼓励银行业金融机构通过发行住房抵押贷款支持证券（MBS）、长期专项金融债券等多种措施筹集房贷投放资金；另外，前期严格控制的房地产企业融资解禁，支持开发企业合理融资。新政实施后，成交量逐步放大，房价也止跌企稳回升。

（2）“330”新政

2015年3月30日，中央银行、住建部、银监会联合发文，再次推出刺激楼市的措施（后称“330”新政）。主要内容包括：二手房营业税免征期限由5年重新改回2年，以提高炒房者的资金周转速度；大幅降低二套房首付比例。第一套房贷款未结清，购买第二套房的首付款为40%（之前是70%）。同时降低公积金首付比例，使用公积金贷款购买首套普通自住房，最低首付20%（之前是30%）。

中央银行从2014年11月21日至2015年底，连续6次下调存贷款基准利率和存款准备金率，宽松的货币政策促使楼市进一步活跃。

（3）2016年2月17日，财政部、住房城乡建设部、国家税务总局联合下发通知，要求降低房屋交易相关税费，再度对楼市产生刺激作用。通知将个人首套房的契税由3%降至1.5%，二套房契税由3%下降至1%; 90平方米以上房屋契税降至2%。

2015年“330”新政和中央银行持续降息降准后，主要城市房地产量价开始回升，至2016年2月税费减免政策后，主要城市特别是一线城市和新一线城市开启了房价暴涨模式。值得注意的是，从全国范围来看，2015—2016年房地产市场也出现了明显分化，核心城市房价大幅上涨的同时，三、四线城市的房价保持了相对稳定，全国范围内楼市“去库存”阶段化成果开始显现。

七、2016年9月至今：建立房地产可持续发展长效机制

2016年中国房价普遍大涨，成交量大增，“去库存”的阶段性任务完成。同时，房价大涨导致通货膨胀预期抬头，金融风险凸显。另外，部分三、四线城市去库存效果不明显，库存压力依然比较严重。到2016年12月，中央经济工作会议强调，宏观政策将从稳增长转向防风险和促改革，调控政策从刺激房价和去库存转向抑制房价过快上涨和防止出现系统性金融风险。本论调控强调因城施策、效果优先，短期依靠限购限贷限售打击投机炒作，长期寻求建立可持续发展的长效机制。

（1）重启限购限贷，打击投机炒作

2016年国庆节前后，各地房地产调控政策密集出台。短短几天时间，全部一线城市和部分二线城市先后发布新的调控政策，后又有珠海、东莞和福州等城市跟进，全国进入新一轮楼市严厉调控期。调控措施主要是重启限购限贷，抑制投机需求。另外，在传统限购限贷的基础上探索新房转让环节实施限售，这无疑对投机炒房形成精确打击。另外，各城市根据调控的实践，不断补充措施、加大调控力度，对投机炒房形成全方位的严厉打击。以南京为例，继9月26日重启限购限贷政策后，10月5日（短短十天的时间），又发文补充调控措施，对假离婚真炒房以及非本地户籍购买首套房进行限制。

（2）确定“房住不炒”的战略定位

2016年12月中央经济工作会议上，习近平总书记提出“房住不炒”理念，对住房功能进行了明确：住房应回归其生活本质属性，不是投资品，更不是调控经济的手段。在这个定位下，中央首次提出建立“长效机制”从而“促进房地产市场平稳健康发展”。长效机制既要符合基本国情又要适应市场规律，既有短期效果，又有长期保障。从短期看，应综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，遏制投机炒作，实现房价基本稳定，满足人们基本住房需求。加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为，打击扰乱市场、哄抬房价的行为；从中期看，应增加土地供应，盘活城市闲置和低效用地，保障住房市场有效供给；发展租赁市场，加快机构化、规模化租赁企业发展，解决不同群体的住房居住问题；创新土地拍卖制度，实现土地价格基本稳定，从而实现房价基本稳定。从长期看，特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。

（3）大力推进利用集体土地建设租赁住房

2017年8月，国土资源部和城乡建设部发文，要求开展利用集体土地建设租赁住房的试点，并将北京、上海、成都、南京、杭州等13个城市列为首批试点城市。此举将极大增加住房市场的供应总量和住房类别，是建立多层次住房供应体系的重要内容，对稳定住房价格、满足多层次住房需求具有重要意义。随后，各城市具体组织实施。以武汉市为例，先后在东湖高新区、江夏区、黄陂区、蔡甸区等地开展试点工作，并出台50条优惠政策鼓励“租房时代”。随着各地大规模的租赁住房投入使用，对我国房地产市场产生了深刻影响。