第二节 城乡规划的制定

一、城乡规划的制定原则

（1）坚持城乡统筹。各地在制定城乡规划的过程中应统筹考虑城市、镇、乡和村庄发展，根据各类规划的内容要求和特点，编制好相关规划。实施城乡规划时，要根据城乡特点，强化对乡村规划建设的管理，完善乡村规划许可制度，坚持便民利民和以人为本。

（2）节约资源、保护环境，坚持可持续发展。必须充分认识我国人口众多、人均资源短缺和环境容量压力大的基本国情。在制定城乡规划时，认真分析城乡建设发展的资源环境条件，明确为保护环境、资源需要严格控制的区域，合理确定发展规模、建设步骤和建设标准，推进城乡建设发展方式从粗放型向集约型转变，增强可持续发展能力。

（3）关注民生。要按照《城乡规划法》的有关要求，在制定和实施城乡规划时进一步重视社会公正和改善民生。要有效配置公共资源，合理安排城市基础设施和公共服务设施，改善人们的居住环境，方便群众生活。要关注中、低收入阶层的住房问题，做好住房建设规划。要加强对公共安全的研究，提高城乡居民点的综合防灾减灾能力。

（4）提高规划的科学性和规划实施的依法行政。要进一步改进规划编制方法，充实规划内容，落实规划“四线”等强制性内容。要坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划编制组织方式，严格执行规划编制、审批、修改、备案的程序性要求。要按照《城乡规划法》的规定和要求，建立完善规划公开和公众参与的程序和制度。要依法做好城乡规划实施效果的评估和总结。规划的实施要严格按法定程序要求进行，保证规划许可内容和程序的合法性。

（5）先规划后建设。要按照《城乡规划法》的要求，依法编制城乡规划，包括近期建设规划、控制性详细规划、乡和村庄规划。坚持以经依法批准的上位规划为依据，编制下位规划不得违背上位规划的要求，编制城乡规划不得违背国家有关的技术标准、规范。各地及城乡规划主管部门必须依据经法定程序批准的规划实施规划管理。县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当按照《城乡规划法》规定的事权进行监督检查，查处、纠正违法行为。

二、城乡规划的分类及编制内容

（一）城镇体系规划

城镇体系规划是指在一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划，是政府综合协调辖区内城镇发展和空间资源配置的依据和手段。城市体系规划分为全国城镇体系规划和省域城镇体系规划。

（1）全国城镇体系规划。全国城镇体系规划用于指导省域城镇规划体系、城市总体规划的编制。

（2）省域城镇体系规划。省域城镇体系规划是合理配置和保护利用空间资源，统筹全省、自治区城镇空间布局，综合安排基础设施和公共设施建设，促进省域内各级各类城镇协调发展的综合型规划。其主要内容如下：

1）做好城镇空间布局和规模控制；

2）确定重大基础设施的布局；

3）划分保护生态环境、资源等需要严格控制的区域。

（二）城镇总体规划

城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。

城市总体规划、镇总体规划的强制性内容包括：规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等。

（三）城镇的详细规划

城市和镇在总体规划的基础上，编制详细规划。详细规划是以总体规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者直接对建设作出具体的安排和规划设计。

详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。控制性详细规划以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。《城市规划编制办法》规定，根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。对于当前要进行建设的地区，应当编制修建性详细规划，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。

（四）修建性详细规划

修建性详细规划是指以总体规划或控制性详细规划为依据，制定用以指导各项建筑和工程设施及其施工的规划设计。它一般针对的是某一具体地块，能够直接用于指导建筑和工程施工。修建性详细规划内容包括：规划地块的建设条件分析和综合经济论证，建筑和绿地的空间布局、景观规划设计，布置总平面图，道路系统规划设计，绿地系统规划设计，工程管线规划设计，竖向规划设计，估算工程量、拆迁量和总造价，分析投资效益。修建性详细规划的成果由规划说明书和图纸组成。

三、城乡规划的审批

（一）城镇体系规划的审批

1．全国城镇体系规划

全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制，由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。

全国城镇体系规划涉及经济、社会、人文、资源环境、基础设施等相关内容，需要各部门的共同参与。由国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划。在编制过程中，要充分听取各省、自治区、直辖市人民政府的意见，提高规划的针对性和可操作性，广泛听取各方面的意见和建议，充分发挥各领域专家的作用，坚持“专家领衔、科学决策”的规划编制原则，组织对规划各阶段的成果进行专家咨询和论证。

2．省域城镇体系规划

省域城镇体系规划由省、自治区人民政府组织编制，报国务院审批。

省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，在报国务院审批前，必须先经本级人民代表大会常务委员会审议，并且应当将省域城镇体系规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，人大常委会的审议意见和根据审议意见修改省域城镇体系规划的情况以及公众意见的采纳情况及理由一并报送国务院。国务院应当组织专家和有关部门进行审查。

（二）城市总体规划的审批

直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批；省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批。

（三）镇总体规划的审批

县人民政府组织编制县人民政府所在的镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。

县人民政府所在的镇是整个县的经济发展、文化的中心，是联系大、中城市和农村地区的纽带，需要统筹考虑全县的经济发展、社会发展及全县的城乡空间布局及城镇规模，必须由县人民政府直接组织编制。县人民政府组织编制的镇总体规划应报上一级人民政府批准，这里的上一级人民政府主要是设区的市人民政府。

除县人民政府所在的镇以外的其他镇的总体规划则由镇人民政府根据镇的发展需要，依据《城乡规划法》有关规定组织编制。其他镇的总体规划也应报上一级人民政府审批，这里的上一级人民政府主要是指县人民政府，包括不设区的市人民政府。

镇总体规划在报上级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会审议，审议意见和根据审议意见的修改情况应与规划成果一并报送审批。组织编制机关还应当依法将城市总体规划草案予以公告，采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。在镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。

（四）城市控制性详细规划的审批

城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

（五）镇控制性详细规划的审批

镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。县人民政府所在的镇的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

（六）修建性详细规划的审批

城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划应当符合控制性详细规划。

《城乡规划法》并没有规定修建性详细规划应经批准或备案，主要是因为修建性详细规划是用以指导某一具体地块的建筑或工程的设计和施工，已经属于控制性详细规划的具体落实，再报经批准或备案的意义也就不大了。

（七）乡规划和村庄规划的审批

乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。

乡村规划并不是所有乡、村庄都要编制，只有那些县级以上地方人民政府根据当地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，认为应当制定乡、村庄规划的区域才制定乡、村庄规划，其他区域也可以制定规划，但法律并没有作强制性要求。

乡规划由乡人民政府组织编制，报送县级人民政府审批。村庄规划应以行政村为单位，由所在地的镇或乡人民政府组织编制。村委会应指定人员参与村庄规划编制过程，村庄规划完成后，必须经村民会议或者村民代表讨论同意后，方可由所在地的镇或乡人民政府报上一级人民政府审批。