第一节　大型工程项目评价的概念

一、大型工程项目

对于大型公共工程项目的界定，迄今为止，我国文献都未把它作为一个理论范畴而赋予明确的定义，而是按照工程建设项目总规模或总投资来确定的，具体是按国家有关部门确定的标准来划分。根据国家计委、国家建委、财政部（78）234号文和国家计委计基（79）725号文规定，基本建设项目大小的划分标准如下：钢铁联合企业年产量100万t以上为大型；煤炭矿区年产原煤500万t以上为大型；民航投资2000万元以上的新建、改建机场为大中型；邮电长度在500km以上的跨省区长途电信电缆，长度在1000km以上的跨省区长途通信微波或总投资1000万元以上的其他邮电建设，跨省长距离输油（气）管线，均为大中型；铁路新建的干线、支线、地下铁道和总投资1500万元以上的原有干线、枢纽的重大技术改造工程为大中型；公里新建、扩建长度200km以上的重要干线以及长度1000km以上的独立公路大桥，港口年吞吐量100万t以上的新建、扩建的沿海港口，年吞吐量200万t以上新建、扩建的内河港口，总投资3000万元以上的修船厂为大中型；水库容量1亿m3以上为大型；商业、外贸、粮食、物资等仓库建设，建筑面积3万m2以上的火药库，库容7500万kg以上的粮食中转库，库容5万m3以上的石油库，储藏能力1万t以上的冷库，以及总投资1000万元以上的其他仓库建设为大中型；文教、卫生、计量、科研方面，3000名学员以上的新建高等院校，700张床位以上的新建医院、疗养院或总投资1000万元以上的建设，广播台总投资1000万元以上的建设均为大中型；工业城市和工矿区：新建、扩建的日供水11万t以上的独立水厂，日供气30万m3的独立煤气厂（包括液化石油气厂）等公用事业建设，总投资1000万元以上的建设均为大中型。

2007年国家的相关标准为：如果项目的建设目的是为满足经济建设的需求和提高人民的生活水平，例如，能源类项目或交通类项目，投资额达到5000万元即可视为大型公共工程项目；如果是其他非工业类项目，投资额达到3000万元即可视为大型工程项目；政府规划范围内的重大投资工程项目一般被视为大型公共工程项目。2009年曹宝琴对大型公共项目进行界定时指出，以政府投资为资金来源，以满足社会公众利益诉求和提高公众生活水平为目的，建筑面积在2万m2以上，投资额在1亿元以上的项目是大型公共项目，例如大型机场建设项目、医院建设项目、科教馆建设项目等。Alan Altshuler认为大型工程项目是物质的、耗资巨大的，同时也是公共的。美国联邦公路管理局将巨型工程定义为投资超过10亿美元的大型基础工程项目，或对社会、环境以及政府预算有非常显著的影响，社会关注度和政治效益都比较高的工程项目。GuangsheJia等认为大型工程项目对城市甚至国家的作用都是巨大的，是提升国家政治经济形象的重要手段。

由此可见，大型工程项目的界定是相对的，划分标准会根据一个时期的实际情况作出相应的调整，其具体的规模界定会随着社会的发展、经济技术水平的提高而不断变化，标准不断提高。比如，这个时期某些大型工程项目在下个时期就可能列为中型项目等。

（一）大型工程项目的定义

本书根据文献研究结果以及中国目前的经济发展水平，将大型工程项目界定为：以政府为投资主体，以提高城市承载力尤其是提高人民生活水平为目的的工程建设项目，其投资额在10亿元以上，具体包括铁路、高速公路、港口等大型基础设施建设项目，大学城、医院、科教馆等公共事业建设项目，长距离油气管道输送项目、油气田开发项目等能源资源开发项目，大规模区域开发建设项目，大型生态保护建设项目等。

（二）大型工程项目的特点

大型工程项目一旦实施将会给社会带来巨大的生产力，并对与该项目有关的众多产业和部门产生影响，进而对人民生活水平产生影响，甚至会改变项目所在区域的经济发展方式和产业结构，关乎国家战略的实现。具体来讲，大型工程项目主要有以下几个特点。

1.项目复杂而导致管理难度高

大型工程项目一般是服务于某城市或区域战略发展的项目，比如公路、铁路、电站、桥梁等项目都属于大型工程项目的范畴。大型工程项目的主要出资人为政府，而政府的资金又来自公民纳税，因此由政府主导修建的大型工程项目具有全民所有的性质。但大型工程项目包含着多种项目类型，由复杂的、不确定的一组项目群组成，可能涉及征地拆迁、基础设施的建设、市政公用设施的建设等众多项目。因此，大型工程项目不可能仅由一家单位完成，需要由多家承包单位和分包单位共同完成，多层的代理链导致对工程的建设与运行缺乏有效的监督。同时，不同利益相关者为获得利益而相互博弈，在博弈的过程中会产生各种矛盾与冲突，使大型工程项目的管理变得极其困难。

2.项目与社会公众的利益息息相关

大型工程项目涉及的利益主体多而复杂，对社会的影响也是巨大的。一方面，在项目建设过程中和建设完成后，都会对项目所在城市或区域的社会公众的生活产生巨大影响。另一方面，大型工程项目的建设资金多来源于国家或地方的财政资金，财政资金则来源于社会公众的纳税，因此大型工程项目的建设与社会公众的利益息息相关。

3.项目建设周期长且追求综合效益

大型工程项目一般建设周期长，投资额巨大，因此项目的建设不仅仅考虑项目的经济效益，而是综合考虑经济、社会和生态等各方面的综合效益。大型工程项目直接关系到国计民生，是具有经济目标、社会目标以及生态目标的，而且其目标必须与社会的发展目标保持一致。

二、城市承载力

承载力的概念最早来源于物理学，后被运用于生态学和人口统计学，而后扩大到经济学、环境科学等众多学科领域。本书中城市承载力是指城市系统的承载力，它是城市的自然系统和人工系统对城市各种功能的支撑能力，存在一定的阈值。当来自各界的压力超过这一阈值时，城市系统就会出现不稳定、退化，甚至是不可逆转的破坏。城市承载力包含两个层面的内涵：其一是城市系统自我维持和自我调节的能力；其二是城市系统内压力源的压力。城市承载力的研究内容非常广泛，不仅包含经济、资源、基础设施等看得见的硬要素，而且包含文化、科技等看不见的软要素。因此，本书将城市承载力界定为维持城市可持续发展、确保城市资源合理开发利用和生态环境良性循环发展的前提下，城市可承载经济强度、社会活动总量、人口数量的能力，主要包括城市经济承载力、城市社会承载力和城市生态承载力3个方面。

（一）城市经济承载力

目前关于城市经济承载力的论述仍比较少，而且对其概念并未形成统一的认识。在本书中，城市经济承载力的概念以经济总量或经济规模为承载对象进行界定，是指在保证生态环境能够良性循环、区域资源得到合理开发利用的前提下，城市的人口、资源和生态等能够承载城市经济社会总量的能力，这种能力不仅受城市资源和环境的制约，而且受城市经济的发展水平、城市经济结构的特点、城市科技水平、劳动力素质和数量等要素的制约，能够在一定时期内保持相对稳定性。城市经济承载力包含自然资源要素、劳动力要素、基础设施要素、资本要素、创新能力要素、政府政策要素等主要构成要素。

城市经济承载力包含两个方面的基本内涵：其一是城市经济的内生存续能力；其二是城市经济的外生抗压能力。前者反映了在维持现有经济体系稳定的前提下，城市经济能够承受的最快发展速度；后者则反映了现有经济压力源发生了变化，但仍未超出城市经济系统承载能力的阈值。两者是一种相辅相成、互相促进的关系，因为如果城市经济系统的内生存续能力较强，便能够承载较大的经济压力；反之，如果外生的经济压力较大，就会促进城市经济系统抗压能力的提升。城市经济系统的内生存续能力与外生压力源既存在相互影响、相互制约的关系，又存在相互依赖、相互促进的关系。

（二）城市社会承载力

本书中城市社会承载力是指一个城市的社会保障、基础设施等社会系统能够承受外部压力的能力，社会承载力的大小反映了社会系统的稳定性。城市社会承载力包含交通承载力、基础设施承载力、社会文化承载力、教育水平承载力、生活水平承载力等基本构成要素。

城市社会承载力包含两个方面的基本内涵：一是城市社会系统的供给能力；二是城市社会系统的抗压能力。在一定时期、一定状态下，某城市或区域的城市交通、基础设施、社会文化、教育水平、生活水平等的供给能力都是一定的，城市社会承载力在质和量两个方面的特性是客观存在的。城市社会系统的承载力与外界压力源是相互制约、相互促进的。以城市交通承载力为例，如果人类经济社会活动的交通出行需求在现有交通系统质和量的承受范围内，城市或区域交通就处于一种顺畅安全的状态；如果超出了这个范围，城市或区域交通将会陷入拥堵混乱甚至崩溃的状态。

（三）城市生态承载力

目前对于生态承载力的研究仍处于起步阶段，不同领域对生态承载力概念有不同的理解，而且生态系统本身又是非常复杂的，这些因素都增加了生态承载力概念界定的难度。本书在对现有文献研究的基础上，将城市生态承载力界定为城市生态系统对人类经济社会活动的支撑能力，能够反映自然生态系统的供给能力与人类经济社会系统需求之间的相互关系。生态承载力的构成要素主要有资源要素和环境要素两个方面。其中，资源要素承载力主要包括自然植被资源承载力、动物资源承载力、能源承载力等；环境要素承载力主要包括环境污染物承载力、环境绩效指数等。

城市生态承载力同样包含两个方面的基本内涵：其一是城市生态系统的自我调节能力；其二是城市生态系统的抗压能力。如果外界压力在城市生态承载力可支撑范围内，城市的生态系统就会处于健康有序的状态；如果外界压力超出了城市生态承载力的可支撑阈值，城市生态系统就会陷入混乱无序的状态。

三、大型工程项目后评价

项目后评价是项目建设管理的重要环节，处于已经完成项目的生命周期末端和新项目生命周期的开始，起到承前启后的作用。项目后评价分为项目目标后评价、项目效益后评价和项目可持续性后评价三种，其目的是采用一定的评价方法对项目进行评价后，形成项目后评价结论与建议，反馈给项目决策者，以便为改进或完善在建项目、提高未来项目的决策水平等提供借鉴。

项目目标后评价是为确定项目的原定目标是否科学合理、项目的建设是否实现了这些原定目标而开展的后评价；项目效益后评价是对项目建设与运行所带来的效益进行的评价；项目可持续性后评价是对项目在建设资金完全投入之后，项目是否还能够持续运行下去以实现既定项目目标的能力进行的评价。本书将以项目效益后评价为研究对象，评价大型工程项目竣工投产后的项目效益，通过大型工程项目对城市承载力的影响进行反映，包括对城市经济承载力、城市社会承载力和城市生态承载力的影响。下面分别从大型工程项目对城市承载力影响评价开始的时点、大型工程项目对城市承载力影响评价的结论与建议、大型工程项目对城市承载力影响评价的方法等方面对大型工程项目后评价进行界定。

（一）项目后评价开始的时点

对于项目后评价开始的时点，目前主要有三种观点：第一种观点认为项目后评价是在项目决策完成且开工建设以后开始的评价，是对项目实施过程的评价；第二种观点认为项目后评价是在项目竣工投产后的评价，是对项目建设与运行所产生的实际效益的评价；第三种观点认为项目后评价是项目竣工投产后一段时间的评价，是对项目可持续性运营与发展的评价。本书大型工程项目对城市承载力影响评价采用第二种观点，即在项目竣工投产后进行的项目效益后评价，此项后评价是在项目过程后评价的基础上开展的，对项目建设与运行的效益作出全面的分析评价，并为项目可持续性后评价提供依据。

（二）项目后评价的结论与建议

项目后评价结论与建议是对项目全过程、全要素的综合评价进行总结并反馈给相关管理决策部门的工作，其目的在于总结项目的经验和教训，作为在建项目调整和新建项目决策的依据。大型工程项目的决策管理部门是政府以及各城市规划部门，大型工程项目对城市承载力影响评价的结论与建议要反馈到政府相应部门和各城市规划部门，作为其开展大型工程项目决策与管理、城市规划决策与管理的依据。

（三）项目后评价方法

项目后评价中用到各种定性和定量的评价方法，例如对比法（包括前后对比、有无对比或横向对比）、逻辑框架法、成功度评价法、综合指标体系评价法等基本方法。其中，逻辑框架法与成功度评价法是定性研究方法，评价结果较主观；对比法既包含定性因素也包含定量因素；综合指标体系评价法是定量研究方法，评价结果较客观，因此评价指标的选取必须保证全面、系统、独立、科学，并具有可操作性和动态继承性。本书主要运用综合指标体系评价法与对比法，具体方法的应用见第四、五、六章。