五、特区危机反应计划的实施

1．基本情况

一旦危机发生，特区警察、消防和紧急医疗部门首先进行常规处理，随着危机状况上升到要求更全面支持的情况，特区内的其他政府部门、组织都应该参与其中，即动用本市的所有资源对抗危机。如果情况十分严重或进一步恶化，以至用尽特区所有资源，超出本市的承受能力，特区政府必须求助邻接的管辖区在原有互助协议的基础上提供适当的帮助。当然，特区政府也可以直接请求联邦政府提供本市缺乏的各种物资和援助。

特区的危机反应计划采用既定的国家突发事件管理系统和命令系统（ICS）的原则（ICS的运行模型还运用于国家消防部门的活动之中），这些原则可以应用于不同规模和种类的危机，控制反应人员、设施和装备。ICS的原则包括：统一的术语和定义；模式化的组织；有效的通信；统一的命令结构、行动计划；易管理的控制措施；事先指派的人员和设施；以及完善的资源管理。ICS基本的运行模式可以扩展或压缩，以适应各种事件处理的需要。特区危机后果管理队（Consequence Management Team，CMT）的组织结构正是依据ICS系统，并按照其统一命令的原则，在协同危机执行中心EOC处理危机时解决平行和层级权力的关系。特区市长在特区危机反应计划中是最重要的领导者，承担核心任务，负责指导和管理所有参与到危机反应中的部门和人员。

特区危机反应计划主要有以下基本措施：（1）除非市长有例外的指令和通知，要求所有政府部门和组织参与危机管理的命令不得因任何事件更改；（2）任一政府部门或组织的主管有权对自己的部门或组织下达命令；（3）运用互助协议协同对抗危机；（4）危机期间，频道必须最大范围和最大程度地使用，以确保正常通讯，在商用通讯系统中断、饱和或失效的情况下，危机通讯系统必须保证能够完全正常地运作；（5）特区政府部门必须保持工作的连续性，在危机期间，根据特殊时期的工作计划保证所有主要的服务持续进行；（6）在危机期间，如果日常的工作已经不能满足处理危机的需要，必须延长工作时间，努力达到解决危机的目标。

2．危机反应的行动等级

特区政府划分了四个危机应对的行动等级：一般行动等级、行动等级1、行动等级2、行动等级3，不同程度的危机采用对应级别的行动措施。

危机管理局首先确定危机反应的行动等级，随着进一步危机信息的搜集以及对危机状况的了解，管理局会相应地调整行动级别。

（1）一般行动等级。一般行动等级的行动包括了管理局的日常工作内容，即使没有灾难的威胁，也应该做好日常防范工作。在一般行动等级的持续期间内，管理局主要负责危机管理的准备、训练和演习，并不断回顾和完善行动计划，检查各项设备的使用情况，确保各种硬件设施始终处于准备就绪的状态。

（2）行动等级1。如果有发生危机的可能，行动等级便上升为等级1。危机管理局应该通知相关部门（包括承担危机管理支持职能的15个部门）承担它们各自应当承担的责任，还应向特区执行中心派遣人员。等级1的行动大都还处于监控阶段，不涉及直接的行动。

（3）行动等级2。当危机或灾难极有可能发生并对生命财产造成潜在威胁的时候，危机反应行动上升成第2等级。等级2的行动包括：将危机后果管理部队部分动员起来；通知所有承担危机管理支持职能的部门；危机管理局和危机管理支持职能部门都要向执行中心派驻人员。

（4）行动等级3。当严重的危机或灾害已经发生或者正在迫近，危机反应的行动上升到第3个等级，即最高等级。在此等级中，危机后果管理部队完全行动起来，所有主要的危机管理和支持机构都应得到确切通知，执行中心24小时不间断地采取具体的危机反应行动。

3．特区危机反应计划与其他危机反应计划的关系

由于危机反应中时间紧迫，特区危机反应计划应该作为唯一的行动计划来遵循，即使有其他的行动计划，也应该与特区计划保持一致。以下内容具体说明特区危机反应计划应当如何实施：

（1）特区危机反应计划的唯一性。特区危机反应计划的组织构架和行动内容已经为特区各部门所谙熟，并始终处于就绪状态。当公共危机发生时，特区危机反应计划有一整套成形的实施细则，以此规定各个职能部门如何配合危机管理局的反应行动，这些细则明确了执行中心和其他协助部门的主次关系，协调了人员分配，在总统进行灾难宣布前是特区危机反应行动最高、最有效的计划。

（2）特区危机反应计划和其他联邦计划。即使没有总统级的灾难宣布，特区危机反应计划也应该适当地同其他联邦计划结合起来。例如，“联邦石油及危险物质污染事故计划”、“联邦放射物质危机反应计划”规定：无需总统宣布，一旦危险物质泄漏或放射性物质泄漏这样的危机发生，上述两个计划分别自动生效。在这样的情况下，特区必须将自己的危机反应行动计划同联邦计划结合起来，并且协助联邦的高级官员，保证行动计划有效实施。

另外，在一些特定情况下，联邦政府部门依据法定的权利和义务可以直接采取反应行动，而无需事先征得特区地方政府的同意，但是行动开始之后，有关的联邦政府部门必须尽快同特区危机管理局取得联系，并且寻求特区的协作。

（3）特区危机反应计划和联邦危机反应计划。由于制定特区危机反应计划的前提同联邦危机反应计划是一致的，因此它们的原则都大体相似。它们的关系正如法律规范中一般法同特殊法的关系，特区危机反应计划是联邦危机反应计划的具体化和细节化。联邦计划在特区危机反应行动中处于辅助地位，如果危机上升到总统级别宣告的程度，联邦政府部门则依据联邦危机反应计划对特区进行援助。

（4）特区危机反应计划和首都地区反应计划。如果恐怖袭击发生在“首都地区”，联邦危机管理局和联邦政府可以动用国家级别的危机反应队开展危机反应行动。“首都地区”包括：哥伦比亚特区、马里兰州蒙哥马里县、普林斯乔治县、弗吉尼亚州的阿林顿县、怀尔福克斯县、卢顿县、普林斯威廉县以及上述县所涵盖的所有地区。

4．灾民救援工作及其援助资金

灾后恢复工作是危机管理过程中很重要的一环，虽然损失已经造成，危害不可逆转，但是良好而有效的恢复工作依然可以减少进一步的损失，尽快恢复城市正常功能和市民日常生活。在灾后恢复工作中，最重要的莫过于对灾民的安置和救援。

（1）灾民援助机构和组织。为了动员各种社会力量参与到危机处理过程中，华盛顿特区成立了各种形式的灾民援助机构和组织：

①灾难恢复中心（Disaster Recovery Center）。灾难过后，为了对已经申请援助的市民提供更多、更详细的救灾资讯，特区和联邦的危机管理局将一同在受灾地区设立灾难恢复中心。市民可以到灾难恢复中心与特区或联邦官员面对面的交谈，提出更具体的要求，排疑解惑。

②城市与联邦协同组（City/Federal Team）。设立CFT的目的在于为市民提供救灾咨询和登记受灾记录，消除市民对恢复行动的疑问。如要申请援助，市民首先应拨打联邦危机管理委员会设立的特定免费电话，电话持续大约20分钟，工作人员将询问市民一些基本的信息，包括个人的收入状况、撤离过程中住房的花费、个人购买的保险种类和赔偿范围，以及在灾难过程中的各项损失等等。为了使CFT的工作更具效率，申请援助的市民在拨打电话之前最好准备好回答以下细节性的问题：申请者的姓名、申请者的社会安全保障号、目前的联系电话、目前的和灾前的住址、保险号码和保险公司的名称、居住证明以及损失的简单说明。申请者还应当尽快通知自己投保的保险公司，根据保险公司的工作程序获得保险赔偿。即使灾民有个人商业保险也可以同时向联邦危机管理局申请援助，以补偿保险未涵盖的损失。登记申请后，申请者依然可以拨打该免费电话查询申请的处理状态，询问援助程序和具体金额。

③志愿者服务队伍。除了专业救灾人员和灾民自身外，每次灾难发生后都会有人数不等的志愿者投身于灾难恢复工作。志愿者往往都在救灾的最前线，运送物资、提供服务，在整个救灾过程中起到了重要作用。大部分志愿者来自非营利组织，如红十字会、地方教会等，很多人都接受过危机管理课程的培训，熟悉救灾的工作事项。另外一些志愿者队伍是由市民自发组成的，应对灾民的一些特殊需要，如有建筑经验的人可以帮助灾民修缮房屋，年轻力壮的市民可以帮助政府救灾队搬运沙袋，有一定医疗知识的市民可以帮助灾民处理轻微的擦伤、碰伤等问题。从特区的历次救灾工作来看，志愿者的作用不可低估，他们不仅用自己的切实行动抢险救灾，而且营造出互帮互助的良好气氛，使灾民紧张的心理得以缓解。

（2）灾民资金援助计划。为了帮助灾民成功地应对危机，度过难关，特区制定了一系列灾民援助计划。

①紧急食品计划（Emergency Food Stamp Assistance）。紧急食品计划由美国农业部批准，通过特区公共事业部和收入维持管理局（Income Maintenance Administration）具体操作援助细则，一般维持一周，根据灾情的实际需要可以延长。援助资金视灾情而定，分发给已经领取到食品援助凭证的市民，这些市民大多在灾难中失去了食品来源。对于低收入的市民，该计划不要求其事先领取食物援助凭证，可以凭低收入证明直接获得援助食品。持有食品援助凭证或者低收入证明的灾民应该到市区设立的公共事业部的7个服务中心之一领取所需救济金，一般一次性可以自动领取凭证上所载的等同于一个半月食品的救助资金。那些在灾难中有很大收入损失或者急需资金购买救急物资的市民应当申请特殊的额外援助资金，用以单独购买食品。

②灾难失业援助（Disaster Unemployment Assistance）。灾难失业援助是联邦资助的项目，由特区就业服务局负责实施，帮助那些因灾难失业，不符合一般失业救济资格的市民。需要领取灾难失业援助的市民应当到特定的办公地点亲自填写申请表格，申请的同时应该提供上年度的收入证明。

③住宿补偿（Lodging Reimbursements）。许多灾难的发生都导致灾民流离失所，只有在临时避难所或其他安全的地方暂时居住，对这部分的住宿花费，特区的危机管理政策规定可以在灾后全部或部分补偿给灾民，作为危机管理恢复工作的一部分。要获得该项援助，需要具备以下条件：撤离灾区后住宿在旅舍或汽车旅馆的市民；住房受灾难威胁而需加固或建立临时庇护所的市民；申请者必须保存好住宿的收据，并提供给危机管理局。申请的过程同样是拨打危机管理局设立的特定免费电话，由工作人员进行申请登记。

纵观华盛顿特区的危机管理体制，有两个显著特点：绝对的权力集中和高效的信息交流，也是通过这两个手段最大程度地避免了政府各部门“各自为政”的弊病，使应急反应各事项可以协调进行。作为危机管理工作中的最高指挥官和总控室，市长及危机管理局要提高危机决策能力，在日常的政策管理、项目管理、资源管理中，全面实行危机风险管理。

各职能部门要在其指导下，开展各项危机管理工作。联邦政府是地方政府应对危机时的最后依靠，在不干涉地方政府实施正当权力的同时，协助解决危机。只有明确了危机管理的目标、危机管理的权力中心、危机管理的资源调配决策者、危机管理的各项职能分工，才能充分发挥社会各方面的能力，共同抵抗危机。