1 城市管理与社会治理的基本概念

1.1 城市管理

伴随着城市的产生就产生了城市管理，人们对城市管理的认识也是不断变化发展的。20世纪前期基本上把城市管理当作城市规划和城市建设。之后随着现代城市的发展以及各种管理理论、经济学理论、规划理论的引入，城市管理的概念不断丰富，但是未能形成统一的意见。学者钱振明将不同城市管理概念归纳为六种：

（1）市政管理说，即将城市管理定义为城市政府部门对城市公用事业、公共设施等方面的规划和建设进行控制、指导；

（2）职能综合说，即认为城市管理就是城市各部门管理的总和，即指包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科技管理和文化教育卫生管理在内的城市群体要素管理；

（3）城市经营说，即认为城市管理是以城市为对象，对城市运转和发展所进行的控制行为，其主要任务是对城市运行的关键机制——经济、产业结构进行管理和调节；

（4）基础设施管理说，即认为城市管理是指以城市基础设施为重点对象，以发挥城市综合效益为目的的综合管理；

（5）公共事务管理说，即认为城市管理是城市中非政治、非经济的社会公共事务的管理活动；

（6）综合协调说，即认为城市管理是以城市的长期稳定协调发展和良性运行为目标，以人、财、物、信息等各种资源为对象，对城市运行系统做出的综合性协调、规划、控制和建设活动。

总的来说，城市管理可以分为广义和狭义两种含义（见图1-1）。广义的城市管理可以定义为“以充分利用城市资源、维持和促进城市发展，持续提高城市居民生活质量为根本目的的人类对城市社会公共事务进行科学管理的活动。”其目的是提升城市居民的生活质量，其范围涵盖了城市建设和运行的方方面面。近年来，广义的城市管理概念逐渐被“城市治理”所取代。“城市治理”的理论背景是治理理论（governance）。“治理”是对单向度的“管理”理论的超越，其特征可以概括为治理主体多元化、权力关系网络化、治理方式多样化、治理领域公共化，其要素是“权力主体的多中心化”“回应性”“互动性”“公开性”“透明度”“公正”“法治”“效率”等。

狭义的行政管理是指政府特定机构保障城市基础设施健康运行和公共空间良好秩序的活动。例如“城管执法”，即政府有关部门（如城管局、市容管理局等）行使行政末端管理权（主要是行政处罚权和强制权）的活动，比如针对城市生活中影响市容市貌的“脏、乱、差”问题，对占道经营、无证经营者进行处罚和采取强制措施。目前广义的城市管理逐渐被城市治理所取代，而本研究所指的城市管理为其狭义概念。