4．公共管理与服务相结合的调研与思考——关于五粮液集团的调研报告

2004年11月，我们到宜宾市通过与当地主管国税机关的同志座谈，走访五粮液集团财务部、经营部等部门，对宏观调控背景下企业的生产经营和税收情况做了一次调研，颇有收益和启思。

一、五粮液集团基本情况

五粮液集团有限公司位于“万里长江第一城”——宜宾市，1998年在原宜宾五粮液酒厂基础上经公司制改造为集团有限公司，是以五粮液系列酒生产为主业，涵盖塑胶加工、模具制造、印务、药业、果酒、电子器材、运输、外贸等多元化经营的特大型企业集团，现有成员企业34户。该集团公司占地7平方千米，有职工2.3万人。2003年，五粮液集团实现销售收入121.04亿元。

20世纪90年代，五粮液集团迈开了向现代化大型企业发展的步伐，先后实施了质量效益型、质量规模效益型、质量规模效益多元化发展战略，使企业得到了长足的发展。自1994年以来，五粮液集团连续9年稳居中国酒类企业规模效益之冠，取得了第一次创业的成功。

1999年4月18日，江泽民同志视察了五粮液集团并明确指示：“要好好保护五粮液这块牌子。”2003年5月11日，胡锦涛同志视察了五粮液集团后深有感慨地说：“五粮液大有希望。”中共中央领导的关怀使五粮液人倍受鼓舞，决心在新世纪继续发扬“创新、开拓、竞争、拼搏、奋进”的企业精神，夺取集团公司第二次创业的辉煌成绩，使“五粮液”这一中华民族的优秀品牌更加光彩夺目。

五粮液集团成员企业——五粮液股份有限公司主要从事五粮液及其系列白酒的生产和销售。截至2003年年底，公司总资产已达82.63亿元，净资产达60.10亿元，分别是1998年上市之初的7.15倍和15.33倍，实现了国有资产的保值和高速增值；2003年实现销售收入63.33亿元，贡献税利22.51亿元，分别是1998年的2.25倍和1.76倍，粮食白酒的产销量从1985年的4000吨增加到2003年的16.9万吨。2004年，五粮液集团继续保持良好的发展势头，1～9月实现销售收入105亿元，缴纳国税收入9亿元，与2003年全年基本持平。

二、几点体会

（一）从税务行政的角度看，税务管户制与管事制应当而且可以结合，更说明政府公共行政管理和服务应当而且完全可以结合

在调查中，我们了解到，近10年来，五粮液纳税占宜宾市国税局直属分局税收收入的90%以上，占宜宾市国税收入的60%左右。为加强对重点企业的税收管理和服务，2003年3月，分局向企业派出驻厂组。驻厂组有工作人员3名，其中组长一名，由分局管理科科长兼任。

驻厂组主要承担了以下两方面的工作任务：

一方面是税收管理任务。税制改革初期，由于征管模式模糊，管户与管事相分离，造成“淡化责任，疏于管理”。驻厂组进驻企业后，首先是吃透“两头”情况，既完整收集公司历年市场经营及税收资料，摸清公司的历史情况，又掌握监控分析当期生产经营和税负变化情况。为此，驻厂组还专门建立了两项制度，一是重大经济事项报告制度。除商业秘密外，对企业生产经营重大发展变化情况，及时报告分局。二是税企联系制度。每月1～10日纳税申报期后，驻厂员要到集团公司本部及各成员企业、车间实地了解生产经营及财务情况，了解生产工艺流程，并与企业财务人员不定期座谈，开展工作交流、征求工作意见等。驻厂组通过调研，指导集团公司统一了财务核算期与税务会计核算期。

另一方面是提供税收服务。一是零距离办税服务。为方便企业纳税和办理有关涉税事项，宜宾市国税局将光纤直接连接到驻厂组，企业随时可以办理有关涉税事项。二是提供政策服务。例如，对新出台的税收政策，驻厂组可以在第一时间提供给企业，增强企业对政策的反映度。据反映，如果通过正式的、常规的公文传递，层层落实，搞文件的长途旅行，一般要一个月以后才能到达企业。对此，企业非常满意。同时，驻厂组严格执行政策，做到政策明文规定的，不打折扣，认真执行；政策允许范围内的事，抓紧时间，及时办理；发现政策执行中有偏差的，坚决纠正，切实改进。企业反映的政策，不能解决的，予以宣传解释，并按照管理权限规定上报上级国税机关，如企业“三废”税收问题、“一价两税”问题等。

我们感到，税务驻厂管理形式至少较好地实现了“成本降低、社会满意”的税收征管质量效率目标。通过提供“零距离”服务，现在是“税企工作配合最好的时期”。企业认为，驻厂组提供申报、抵扣、票证管理一条龙服务，使企业办税省事、省心、省力、省时，“驻厂组运行费用全由税务承担，根本不存在对企业的干扰问题”。

启示之一：1994年税制改革以后，国税机关通过实施征管改革，初步实现了“管户制”向“管事制”的转变，由原来的“包办纳税”转向了“自办纳税”，全面推行上门申报纳税，实行集中办税制度；推进了税收征收管理由分散、粗放向集中、集约的转变，提高了税收的行政效率，增强了办税透明度和依法治税的力度。新征管模式及运行机制，不但对内部贯彻税收政策法规起着自动规范约束作用，而且有效地减少了外部干预，进一步明确了征纳双方的权利和义务以及双方的法律地位，因此受到了社会各界的肯定。但这离改革的终极目标还有一定的差距，在实际运作中，还有许多不完善之处。专管员由“管户”变为“管事”以后，基层征管人员的岗位、职责不够明确，各环节之间不够协调，导致管理工作不完全到位。由于对“集中征收”的理解不同，使得一些基层分局征收人员坐等纳税人上门，依据纳税人申报的资料进行审核和征税，将一切问题都留给稽查部门去解决，结果出现“空当”，税收出现“死角”，如专业化管事制度运作不到位、征纳双方缺乏“沟通”、税收宣传流于形式、税源监控乏力等。在改革过程中暴露出以上问题，应该说是正常的，但这并不意味着这些问题不值得重视，恰恰相反，这些问题必须采取恰当的补救措施加以解决。

宜宾市国税局为进一步完善税收监督服务体系，巩固征管改革成果，在实行“分权”基础上的对大型重点税源企业实行“驻厂”管理制度。从实践看，驻厂组管理制度不失为税收征管中一项有益的探索。

应当说，税务驻厂管理本身并不是什么新鲜事物，早在计划经济体制时期以及体制转轨时期就存在，其意义绝不在于旧体制条件下传统管理方式的复归，而在于旧体制合理、积极成果与新的市场经济体制及新的经济发展形势相匹配的管理创新。

在现有征管资源（企业组织资源、税务管理组织资源）约束条件下，税企关系既无必要也不可能搞专业的“一一对应”，因此驻厂管理本身并无普遍价值和意义。但蕴藏在这种管理“外壳”之内的制度“内核”实质，则具有合理性与普遍意义。这体现为，税务当局对重点企业的“驻厂”管理绝不是恢复原来的专管员制度，绝不是原来那种集征、管、查于一身的“保姆式”征管，其目的是贯穿新的管理内容，实现“管户”与“管事”的有机结合，既管户，又管事。在管户与管事的互动结合中，税务机关的纳税服务、收集信息、纳税评估、监控税源等各项工作重点得到响应和落实，税务当局对企业情况“成竹在胸”；而企业对税务政策及管理则有一个相对稳定的、透明的预期，做到“心中有数”。

启示之二：更重要的是，国税局作为政府唯一一家向纳税人派驻管理服务工作组的公共管理部门，尤其是通过将光纤直接连接到驻厂组，使管理和服务“一线通”。在旧有征管体制下，税务征管部门往往只考虑直线式的流程设置，很少考虑横向间的部门配合，造成税务机构组织协调的高成本以及信息资源的浪费，既不方便企业，造成企业“多次跑、多头跑”，信息资料多头报送；也不方便税务机关管理，造成税务机关“多头找、多头要”，信息资料多头收集。有了驻厂组后，对企业的管理和信息资料存储体现为“一户式”，既可以为企业提供专业的、及时的纳税服务，又可以对企业进行适时的税务监控。过去税务管理中“各人自扫门前雪”“画地为牢”的封闭意识、小农意识、自我意识梗阻得以突破。这充分表明，政府公共行政管理和服务应当而且完全可以结合，在管理中落实服务，在服务中落实管理。同时也表明，在政府与企业的互动关系中，优质企业可以获得优质服务。

（二）企业对宏观调控的自适应能力明显增强，不是被动适应，而是主动应对

对于宏观调控，企业方面认为不仅仅是挑战，同时也是发展的机遇。1989年，企业为了拓展市场销售曾在成都“摆地摊”，而2004年一直保持了产销两旺的势头。这表明企业对宏观调控的自适应能力已明显增强。

企业方面认为，五粮液集团的持续高速发展，一个重要原因在于其持续的体制创新、科技创新和管理创新，不仅较好地适应了宏观调控的变化，而且还带来了新的商机和利益。发展循环经济就是一个例证。五粮液集团在多年高速发展的同时，也背上了沉重的环境包袱。目前，五粮液集团年酿酒产生的酒糟达40多万吨，高浓度废水8万多吨，排放煤渣6～9万吨，产生大量的二氧化硫。如果这些“三废”直接排放，将导致严重的环境污染和经济损失。为解决环境污染问题，五粮液股份有限公司于2000年1月3日成立了五粮液集团精细化工有限公司，主要生产白炭黑和乳酸两大产品。产品原料是通过对废糟完全燃烧后的稻壳灰进行提炼处理，在稻壳灰中提炼生产活性炭和白炭黑，两种产品同属于资源综合利用及治理污染项目。1999年10月年产4000吨白炭黑的一期工程投产，每年可新增产值1257万元；1999年11月，年产1800吨食用乳酸的生产工程和300吨乳脂钙生产工程投产，每年可实现产值1300多万元。2000年6月，年产500吨活性炭工程投产，年新增产值250万元。2000年年初，五粮液股份有限公司完成了环保酒糟蒸汽锅炉替代燃煤锅炉的全部技改工程并投入使用，对产生的废糟烘干并进行高压燃烧，生产的蒸汽用于供应制酒车间，每年可产生蒸汽50万吨、实现产值3000万元，节约用煤18万吨，减少煤渣排放5万吨，同时大大降低二氧化硫气体对大气的污染。2003年五粮液集团资源综合利用产品销售收入达13915万元，实现增值税1516万元。

启示之三：应当说，2000年以来国家采取的以行政手段为主的一系列宏观调控措施已经初见成效，也有助于财政经济可持续协调增长，但目前对企业经济运行也带来了一定的暂时困难和问题，有的已经直接显现（如土地、信贷两个闸门的相对紧缩，煤、电、油、运的涨价，粮食涨价等），有的将延滞到2005年甚至今后更长一段时间。作为国家重点骨干企业，五粮液集团对宏观调控的自适应能力和自我发展能力的增强，既是市场体制发育和完善的结果，也是企业制度安排、企业文化设计、企业战略选择的结果。中央宏观调控对个别地区当前经济运行带来的影响，一方面是宏观政策正常作用的结果，另一方面也暴露和反映了企业与地区经济增长方式、体制、机制等方面的问题。对此，我们需要积极应对，认真落实科学发展观，正确处理调控与发展的关系，既立足当前，着力化解矛盾和风险，努力保持企业运行的持续性和平稳性，避免大起大落；又着眼长远，促进企业更快更好发展。

（三）公共政策应主要立足于服务而非制约，立足于发展而非限制，同时要注意防止管理惰性和逆向调节

据企业反映，2002年6月，国家对酒厂推行“从量从价双重计税”。每瓶白酒在按照固定税率从价计证的基础上，再从量加征0.5元/斤的消费税。2003年，企业因此净增税收2亿元左右，在一定程度上致使企业低档酒全面亏损。实际上，国家政策初衷是加强对小酒厂、低档酒厂的调控，防止对市场和资源恶性竞争，使有限资源真正向优势企业转移。但由于小酒厂自身财务不健全，加之财政、就业等经济社会利益驱动以及地方保护主义的影响，这一条好的政策实施起来，不仅未达到预期效应，反而出现了逆向调控。

同时，企业反映，为促进更新环保技术，实现经济效益与社会效益的协调发展，企业对资源综合利用工程项目生产的蒸汽、白炭黑、活性炭、乳酸、乳酸钙等全部产品申请减免增值税。尽管各级国家税务部门对此给予了大力的支持，但目前由于企业“三废”利用产生的产品作为一种“新产品”，尚未被有关部门纳入《资源综合利用目录》所列产品项目，因此企业暂时还未能享受相关税收优惠政策。

启示之四：公共政策应立足于服务经济、发展经济，而非限制发展。公共政策必须与经济发展的阶段相适应，与经济形势相适应，与经济活动主体的要求相适应。公共政策的框架、原则，都应体现科学发展观，既要调节经济主体的活动，更要适应经济主体的合法活动。如果因为是新生事物，管理当局就无动于衷，表现出管理惰性和冷漠，则不符合服务型政府的要义了。同时，如果政府缺乏灵活有效的运行机制，凡事都要写请示、打报告，层层签批、层层落实，搞文件的长途旅行，最后不了了之，谁都不负责任，损失的不仅仅是企业的利益，还有更多的公共利益及政府的声誉。此外，审批制不等于宏观调控，相反，审批制体制创造了一个“怪胎”，即高级管理者（领导人）要处理一些非常细节的问题，而在审批部门的具体管理者（一线工作人员）可以推迟或中止最重要的政策工作者市场机会。因此，在一定意义上讲，市场经济就是在透明、完善的法律政策框架下的自由经济、自主经济，是审批最小化的经济。

——《公共管理与服务相结合的调研与思考——关于五粮液集团的调研报告》（张兵 柳华平）原载于《四川国税调研》2004年第12期。