第四节 从社会复合主体到复合型社会组织

社会复合主体的实践和探索，在政府职能转变和社会治理创新方面取得了较佳的绩效，针对经济社会转型过程中的问题提出了自身的治理对策，在社会事业层面上形成了一批具有经济、社会、文化价值的项目。但在发展过程也面临着一些难题：首先，不同层面的多元主体各具其不同的性质，各有其发挥作用的渠道和机制，在相互交叉、相互融合过程中，如何相互磨合、相互整合是实际存在的问题，一定程度上容易产生“越界”或“扯皮”现象，影响社会复合主体发挥应有的作用。其次，不同性质、不同功能的多元主体相互交叉、相互整合之后，社会复合主体总体的性质如何把握，是个问题。现有对组织、主体的定义和定位，似乎很难用以界定社会复合主体的性质。再次，社会复合主体中工作人员的自身定位和职业发展通道的问题。社会复合主体大多因社会性项目而成立，因此也多被人认为是临时性工作机构，复合主体中从事具体事务的核心工作人员没有相应的人事编制及社会保障，带来了认同弱，工作主动性、积极性不高的问题。同时，社会复合主体不像其他机关、事业、企业单位，有明确的晋升渠道及相应的专业技术评聘体系，工作人员的职业发展通道不清晰、不明朗，无法培育专业化、职业化的人才队伍。最后，更为重要的是，社会复合主体在主体间运作机制的形成和探索上，存有薄弱的地方。“党政界为主导的领导（协调）小组、委员会等是引导、统筹、协调层次；知识界为主体的专家委员会、专家小组等是研究、咨询、策划创意层次；行业界为主体的中心、协会、经营组织是实施、建设、展示、展览层次；媒体界为主导的宣传机构是宣传、推广层次，起到各界之间沟通联系以及与市民沟通联系的作用”。不同界别的组织、主体在横向联系与互动整合上的目标，已透过社会复合主体达成，但在社会复合主体内部多元组织（主体）间的纵向整合形成有效的运作机制，从而使社会复合主体发挥最大的组织效力存在着一些欠缺。

事实上，2008年的一份研究报告，已经就社会复合主体发展中面临的难题提出了分析。

【专栏】

社会复合主体发展中面临的难题

1．理论创新有待进一步丰富。社会复合主体是杭州在实践中的产物，是杭州发展理念的重大创新。但在理论上将这个问题研究、论述透彻还要一个过程。目前国内外理论界还没有针对这类复合主体的系统理论研究，社会复合主体的理念又不能简单地纳入现有的学术理论框架中，尤其是受传统分立式社会组织理论和传统“小而全”社会框架理论影响，对社会复合主体创新理念的认识还存在偏差，有待理论界从学理上进行深入的概括和总结。理论上的“名不正、言不顺”，导致社会大众对这类新生事物的定位、职能和作用等的认知也不够，存在一些模糊的认识，如有人认为这类组织不正规、不伦不类，有人认为这类组织只是一种临时性的组织，是“权宜之计”，有人认为这类组织与“政企分开”“政事分开”的趋势相违背，也有人担心这类组织可能会导致垄断或腐败等等。

2．性质定位有待进一步明确。社会复合主体，尤其是行业联盟组织，架构多层复合，成分多元参与，不同层面的主体有不同的性质，发挥不同的作用，但又相互交叉，互渗融合，使得对其总体性质定位的把握相对较难，主体的性质不易确定。这也造成一些复合主体没有形成统一的、正规的名称，使得这些主体作为一个整体在登记注册方面存在一定的难度。同时，由于社会复合主体的运行机制还在探索之中，规范化的运作机制还未形成，有些复合主体中不同层面的单位的专业功能定位、界定不够清晰，使得它们的职能不明、职责不清，在一定程度上会产生“越界”或者“扯皮”现象，影响工作开展。

3．人才队伍建设有待进一步加强。人才队伍的素质尤其是复合型人才对社会复合主体职能的发挥具有至关重要的作用。在行业联盟组织中，从业人员队伍建设方面存在的问题比较突出，其原因一是虽然一些社会性项目本身是长期性的，但由于职能定位以及社会认知等原因，这类主体中常设机构的专职人员把它作为临时性的工作单位，归属感、认同感较弱，凝聚力、向心力不足，创业积极性和主动性不高。二是这类组织不像机关、企业、事业单位一样有晋升空间，从业人员感到社会价值、社会荣誉不被承认。三是这类组织中的核心骨干人员没有事业编制、社会保障等，优秀人才往往不愿意到这类组织工作，导致目前社会复合主体很难形成优秀专职人才队伍。四是由于社会复合主体的开放性，需要相关人员兼职，而目前有关政策对这类复合主体没有区别对待，对人员兼职有严格限制，受原有建制、身份的束缚，交叉兼职存在障碍，不利于人才资源的整合利用。如杭州市一些单一的协会组织，由于没有建立与知识界、党政界、媒体界的紧密联系，缺乏支撑，难以开展工作。五是片面认为这类组织是临时性的，导致往往重做事、轻发展，不重视在内部形成强烈的团队创业氛围。

4．资金、税收政策有待进一步完善。一是在资金政策上，社会复合主体作为自我运作的独立主体，但又是以社会效益为主的非营利机构，需要具备自我造血功能，能可持续运行，但这类主体往往存在资金使用多元与收入来源匮乏的矛盾，缺乏较为成熟的资金来源渠道和资金运作机制。目前，对社会复合组织缺乏社会资源进入、社会捐赠等方面的政策规定，不利于调动民间资本投入社会复合主体、兴办社会公益事业的积极性。二是在税收政策上，就国家层面而言，目前对社会复合主体没有针对性的规定；对复合主体中各类组织，目前杭州市是比照事业单位、社会团体、民办非企业单位企业税收征收管理办法征税。在具体操作中，没有考虑到社会复合主体的公益导向、社会价值和非营利目的，往往对其从严、从紧进行管理，没有根据实际情况采取“能免则免、能减则减、能少收则少收”的优惠政策进行扶持，实际上限制了社会复合主体的发展。

5．评价激励机制有待进一步健全。社会复合主体的工作内容交叉融合，经济效益间接体现，绩效评估难以实施，导致评价机制不健全，没有形成有效的评价，而评价机制的不健全，又会导致在实际运作中，没有设立专门的荣誉激励制度和奖励制度，社会认同、社会价值难以体现，分配收入上也没有与贡献相匹配，导致从业人员创业动力不足。

6．政府项目开放度有待进一步提高。社会复合主体往往都是以项目为带动，以项目促发展。而社会性项目往往比较多的是党政部门支持的。由于对复合主体认识不足，以及缺乏必要的社会监督、专家介入等机制，一些本可以采取政府购买服务的工作、活动和项目，并没有交给社会复合主体来承担和运作。

从当下的视角来看，社会复合主体运行过程中存在的难题，有些是复合主体内部运作机制的问题，有些则是社会体制的问题，如人员编制等。因此，正是意识到社会复合主体面临的难题及其联结不同组织、主体的优势，杭州市委市政府在2014年12月出台的《关于进一步激发社会组织活力推进我市社会治理创新的若干意见》文件中，明确提出“要以现有社会复合主体为基础，确认一批复合型社会组织”，“积极探索复合型社会组织发展和发挥其枢纽联动作用的工作机制”，并“积极培育复合型社会组织”。在此背景下，对于复合型社会组织的定位：一是充分发挥社会组织社会治理作用。支持社会组织依法参政议政，社会组织代表在党代表、人大代表、政协委员、人民团体中应占有一定的比例。建立党委、人大、政府与社会组织信息交流制度，在制定出台涉及公共利益的法规、政策、规划前，可运用民主协商机制，征求和听取相关社会组织的意见建议，更好地发挥社会组织特别是复合型社会组织社会各界沟通交流平台的作用，促进政府依法科学民主决策。二是扩大复合型社会组织的职责范围。在杭州逐步扩大其他类型的社会组织直接登记范围的背景下，登记管理机关、业务主管单位和相关职能部门、复合型社会组织分别在各自职责范围内对社会组织进行业务指导和管理服务。

对于复合型社会组织的扶持，也主要体现在以下两方面：一是把认证为复合型社会组织的社会组织作为政府项目招标、向社会组织转移职能和购买服务的重要依据和条件，并享有相应优惠政策，努力打造一批具有社会影响力和公信力的品牌社会组织。二是积极选派党政机关和事业单位年轻干部去社会组织尤其是复合型社会组织挂职锻炼，视同下基层锻炼，作为干部基层工作经历。由此，2015年7月，在由杭州市委办公厅和市政府办公厅联合发布的《关于杭州市复合型社会组织认证与职能的暂行办法》中，也对复合型社会组织做了明确的定义：由社会各界不同身份的人员（机构）共同参与、主动关联而形成的多层架构、功能融合的社会组织。而复合型社会组织的认证，除遵照一般社会组织应有条件之外，还应具备以下条件：

1．在治理架构上，采取多元组合、专兼结合方式，充分体现人员界别的多样性、专业性和服务性；

2．能承担和参与重大社会公共项目、民生项目、社会治理项目的工作，具有较强的社会事业发展责任感和相关能力；

3．有义务和能力参与相关行业、区域、社区公共事业和社会事务的民生协调、社会矛盾化解工作，在该领域有一定的号召力和影响力；

4．在社会舆论、工作形象等方面，能发挥正面舆论引导作用，形成建设性的导向；

5．具有一定的可持续运营机制，在实现自我造血功能的同时，能促进社会公益和文化事业的发展；

6．内部重大项目实施、重要制度、人事任免等必须实行理事会、会长会议等民主协商机制；

7．能够因地制宜设立党组织，在社会组织中起到先锋引领作用；

8．能够较好推动相近领域、性质和类型的社会组织的资源整合对接，进行有效管理，提供良好服务；

9．同一领域（地域、类型）内复合型社会组织一般不超过一家。

从社会复合主体到复合型社会组织，其中的承继关系非常明显，其背后对于社会治理创新的探索和实践也一直没有中断。但就社会复合主体与复合型社会组织的比较而言，前者以社会性项目为核心，后者则在项目的基础上走向了组织实体化；从大而全的主体间整合，步向小而精的多主体、多组织间复合。这背后既有对经济社会发展阶段变化的回应，也有对组织化、实体化的内在需求。同时，社会复合主体主要关注宏观的社会性项目（如西湖综合保护工作、运河综合保护工作等）和中观的行业联盟与展会复合体（如杭州丝绸女装行业联盟、动漫节等），复合型社会组织则将视角对准微观的、更具日常性的社会治理与服务工作，是对社会复合主体的深化和发展。例如孵化培育新的社会组织，搭建沟通政府和社会的桥梁和渠道，促进和推动各类社会组织参与社会服务和社会治理，这类事务都是更为微观、更为经常的事务性工作，需要以实体化组织来承担和推进这类工作。因而，从社会复合主体到复合型社会组织，实际上也是社会治理向更精细化阶段的转换，是社会治理创新的必然要求。更为重要的是，复合型社会组织的工作机制亦即运作机制的探索，被提到了极为重要的位置上，这也使得社会复合主体概念中所倡导的“复合”意识和“复合”优势，从地方性实践阶段走向具备可复制、可推广、一般性意义的行动机制探索阶段。

2015年底杭州市共认证了七家复合型社会组织，分别是：杭州发展研究会、杭州市城市品牌促进会、杭州青年公益社会组织服务中心、杭州市杭商研究会、杭州市江干区凯旋街道社会组织服务中心、杭州市萧山区区域经济合作发展促进会、杭州市余杭区慈善总会。事实上，因为各种原因，还有一些具有复合型性质的社会组织，并未进行认证。因而，本书所讨论的复合型社会组织，除这七家已经认证的社会组织，还包含其他具复合型性质的社会组织。