第五章　行政程序

5.1　复习笔记

一、行政程序概述

1．概念

（1）含义

行政程序是指行政主体实施行政行为必须遵守的方式、步骤、空间、时限。

（2）特性

①行政程序是行政权的运转过程。行政主体实施行政行为是基于行政权，行政权是行政行为的效力依据；没有行政权的行政行为，是没有效力的行政行为。

②行政程序是行政权运转的动态过程。

③行政程序具有形式性。

④行政程序具有参与性。

⑤行政程序具有法定性。

2．种类

（1）内部行政程序和外部行政程序（根据行政程序所规范行政行为的效力范围）

①内部行政程序是规范内部行政行为的程序。内部行政行为是行政机关对其内部行政事务进行处理的行为。

②外部行政程序是规范行政主体外部行政行为的程序。外部行政行为是行政主体基于行政权，对社会公共事务进行处理的行为。

（2）事前行政程序和事后行政程序（根据行政行为的时间位置）

①事前行政程序是具体的行政管理活动结束以前经过的行政程序。

②事后行政程序是指具体的行政管理活动结束以后所进行的复查、补救程序，如行政复议程序等。

（3）抽象行政程序和具体行政程序（根据行政行为对象的不同特点）

①抽象行政行为的对象具有不特定性，效力具有后溯性。

②具体行政行为的对象具有特定性，效力具有前溯性。

（4）行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序（根据行政职能和法律关系的特点）

①行政立法法律关系以具有行政立法权的行政主体为一方，以不确定的行政相对人为一方。

②行政执法法律关系以行政主体为一方，以确定的具体行政相对人为一方，是一种双方关系，具有日常性、具体性和直接性。

③行政司法法律关系以行政主体为一方，以发生争议的双方当事人各为一方。

（5）普通程序和简易程序（根据行政程序的环节）

①普通程序，又称一般程序，是指行政主体行使行政权时应当遵守的基本程序，一般包括立案、调查和裁决三个环节，听证程序在其中处于核心地位。

②简易程序，又称非正式程序，是指行政主体对案情简单的行政事务予以处理和执行或者在紧急情况下没收、扣押违法物品、工具等所应遵守的程序。

3．行政程序的价值

（1）行政程序可以确保行政权有效行使。

（2）通过行政相对人的民主参与，扩大公民行使参政权的途径，确保公民民主权利实现。赋予行政相对人在行政程序中的参与权利，建立与健全行政程序中的行政相对人参与机制，是防止行政专横和滥用职权、减少行政争议的有效途径。

（3）从程序上保证行政相对人合法权益。

（4）提高行政效率。

二、行政程序基本原则

1．行政民主原则

行政民主原则是指行政程序必须贯穿民主精神、体现民主意志、符合民主要求。它要求行政程序的内容更注重行政民主化和对公民民主权利的保障。

（1）行政程序的民主参与机制

①信息公开制度。

②听证制度。

③咨询制度。公民有权要求行政机关就其抽象行政行为给予说明；除涉及国家机密外，行政机关应当如实向公民说明其行为的过程、理由和根据。

④诉愿制度。行政机关应给予利害关系人申请发布、修改或废除某项规章的权利；在保证公共事务有秩序地进行的前提下，案件利害关系人可以就行政争议中的问题，申请向行政机关或其负责人陈述意见，要求作出修正或裁断。

（2）行政程序的民主保障机制

①行政程序能够有效地约束国家行政权力。

②行政程序使公民权利与行政权力取得平衡。

③行政程序使保障公民权利的法治要求具体化。

（3）行政程序的民主监督机制

行政程序的民主监督机制主要通过民主参与机制与行政救济制度体现出来。

①民主参与机制主要是通过行政相对人对行政行为的参与来预防行政权的不当行使，从而达到保障公民权益的目的。

②行政救济则是对非法行政行为进行事后补救的民主监督制度。

2．行政法治原则

（1）含义和分类

行政法治原则是指行政程序必须贯穿法治精神，实行依法行政。行政法治原则可以分解为行政程序合法性原则和行政程序合理性原则。

①行政程序合法性原则主要包括两方面内容：

a．行政程序法律关系主体实施行政行为，应遵循依法设定的方式、步骤、空间、时限等程序规则。

b．违反法定程序，必须承担相应的法律责任。程序合理性原则是程序合法性原则的必要补充，是指行政程序法的设定及适用，必须客观、适度、符合理性，不得滥用或忽视程序，不得显失公平。

（2）行政程序对行政法治的作用

①行政程序能够保证行政行为的形式合理性和形式正义性。

②行政程序使行政相对人的选择更加具有理性。

③行政程序的完善过程亦即行政法治的实现过程，法治的目标一是公正，二是有序。程序除了能提供有序的决定过程外，亦能实现相当多的公正。

3．行政公平原则

行政公平原则是指行政主体在实施行政行为时要在程序上平等对待行政相对人各方，排除各种可能造成不平等或偏见的因素。一般通过建立以下程序制度来保证公平原则的实现。

（1）回避制度

行政程序法上的回避制度是指在金钱、利害、爱憎关系等可能为个人偏见所左右的利害关系中，行政机关作出关系到行政相对人的决定时，要尽可能地把有偏见立场的成员排除在外。

（2）听证制度

它是指有关行政机关作出影响行政相对人权利和义务的决定之前，双方提出证据与反证、交叉询问，而由行政机关基于笔录作出决定的制度。

（3）辨明制度

辨明制度为日本所独创，渊源于美国听证制度中的陈述性听证，与听证制度不同，辨明制度的基本内容包括：以书面审理为原则；由行政机关直接进行裁决，而无须审、决分开；具有比听证制度更多的职权调查主义色彩；当事人有陈述意见的机会，没有交叉询问程序。

（4）告示制度

它是行政机关在作出影响行政相对人权利和义务的决定之前或之后，将有关事项通知或告诉行政相对人的制度。

（5）职能分离制度

它是为防止行政裁决人员先人为主，而将审理事实与裁决案件的人员分开，由不同的官员来完成审理与裁决的制度。

（6）档案制度

它是有关行政机关将其与行政相对人的活动过程记录在案以备查考的制度。

（7）防止偏见制度

它是有关排除从事行政调查和裁决的行政人员个人偏见、保障其客观公正的制度。

4．行政效率原则

行政效率原则是指为了保证行政行为的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制。其基本内涵是，在保障行政相对人基本人权和公平行政的前提下，应尽可能提高行政效率。为了实现行政效率原则，行政程序法一般设定下列制度。

（1）时效制度

它是指行政程序法律关系主体如果在法定期限内不作为，在法定期限届满后即产生相应的不利法律后果。行政主体在法定期限内不行使职权，在法定期限届满后不得再行使，同时导致相应行政责任；行政相对人在法定期限届满后即丧失权利，或者承担相应法律后果。

（2）代理制度

它是指行政程序法律关系主体不履行或无法履行法定义务时，依法由他人代而为之。代理发生的前提，是这种法定义务具有可替代性。代理制度通常分为两种情况：一是行政相对人在法定期间内不执行他人可以替代的行政机关的裁决，行政机关可以指令或请他人代为履行，并由行政相对人负担费用；二是上级或下级行政机关不为某种行政行为，而下级或上级行政机关可以代替为之。

（3）不停止执行制度

它是指行政相对人因不服行政决定而提起申诉后，除法律规定的情形外，行政决定必须执行。

（4）紧急处置制度

它是指行政机关在某些法定的特殊情况下，可以省略某些程序而采取紧急措施的制度。

5．行政公开原则

（1）含义

行政公开原则是指对重要的行政行为、与公民权利和义务直接相关的行政行为，要通过一定的行政程序让公民了解。

（2）内容

行政公开制度主要包括以下几方面的内容：

①行政立法公开。

②行政决策公开。

③行政程序公开。

④行政信息公开。实行政府信息公开的目的是保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众的生产、生活和经济社会活动的服务作用。

⑤行政决定公开。

（3）例外

行政公开可能涉及国家安全、影响行政效率，以及暴露个人隐私或商业秘密，行政机关不予公开。这时，立法者必须在行政公开的公共利益与不公开的公共利益之间进行平衡。因此，在现代社会，行政公开已经成为原则，不公开只是例外。只有在法律明确规定免除公开时，行政机关才能不予公开。

三、行政程序基本制度

1．行政程序基本制度概述

（1）概念

行政程序基本制度是指在行政程序中具有相对独立性，对整个行政程序具有重要影响的规则体系。行政程序基本制度具有较强的规范性、确定性和可操作性。

（2）意义

①行政程序基本原则的精神可以通过其基本制度表现出来，而行政程序基本制度又将其基本原则的精神运用到实践中，从而使抽象的法律精神转化为具体的法律规范，成为行政主体共同遵守的行为准则。

②行政程序基本制度是由行政秩序法律规范构成，而行政程序法律规范又是从行政程序基本原则中推导而来的。所以，行政程序基本制度对其基本原则具有阐释作用。

2．信息公开制度

（1）概念

信息公开，又称情报公开、资讯公开，是指凡涉及行政相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密外，有关机构均应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。

（2）内容

信息公开制度的内容，主要包括法律依据、适用范围、信息公开的形式、申请获得信息的程序、信息公开的例外、救济制度等方面。

①法律依据

制定单行信息公开法是各国行政法治发展的大势所趋。信息公开法主要规定信息公开的范围、程序、方式、救济机制、机构设置等，以规范行政行为，协调信息公开与其他法律制度的关系，全面保障公民知情权的实现。

②适用范围

从实践来看，信息公开的范围远远超出单纯的行政机关，已经包括了立法公开、审判公开、检务公开、警务公开、村务公开、厂务公开、校务公开等多方面。

就行政信息公开来讲，公开的范围应当是除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私及法律、法规规定的不应当公开的其他事项以外的所有行政信息。

③公开的形式

a．政府主动公开相关信息。

b．民众申请政府机关公布相关信息。

④申请的程序

a．当事人必须向拥有信息的特定行政机关提出申请。该申请必须具体陈述申请的是什么信息。

b．申请书必须符合一定的要求，表明申请人的姓名、住址与提出申请的法律依据。

c．行政机关收到申请后，应决定根据什么标准进行收费。通常对一般申请者不收取任何费用，而对于专门的信息经营者，则要收取一定的费用。

d．行政机关应在收到申请的特定时限内，作出是否提供信息的决定。

⑤信息公开的例外

一般行政信息经当事人申请都应该向社会提供,但某些行政信息可能属于例外而不予提供：保密文件、行政机关内部的人事规则与制度、商业秘密、行政机关之间的内部联系、个人隐私、执法文件、金融信息等。

⑥各国的救济制度

a．通过议会监察专员制度或者特设的议会委员会进行干预。

b．通过行政机关内部的复议或者审查机制进行干预。

c．通过普通法院的司法审查进行干预，大部分普通法国家都是这样。

3．职能分离制度

（1）概念

广义的职能分离是指行政机关的不同工作因其性质不同，而必须由不同部门或人员来完成，以避免因职能合并而导致主观臆断或偏见。

狭义的职能分离，即典型的职能分离，是指行政主体在作出行政决定或举行正式听证时，其机构或者人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决和听证的公正。

（2）内容

①完全职能分离

完全职能分离是指行政案件的调查、审查与裁决，分别交由两个相互完全独立的机构来行使的一种制度。

②内部职能分离

内部职能分离是指在同一行政主体内部，由不同机构或人员分别行使案件调查、审查与裁决权的一种制度。

4．听证制度

（1）概念

听证是指行政机关在作出有关行政决定之前，听取行政相对人陈述、申辩、质证的程序。听证程序是行政程序的核心内容，是通过公正、公开、民主的方式达到行政目的重要程序。但是，听证程序烦琐、复杂，如果所有的行政行为都适用听证程序，势必影响行政效率。为了保障行政效能，听证只限于按普通程序处理的一些社会影响大、有典型性、不进行听证无以保障公正执法的那些案件；对于一些简易程序案件，实施听证有可能损害公共安全或者其他公共利益，并且有充足的理由证明的，就不必进行听证。

（2）基本内容

①听证主持人

a．权力：

第一，有权决定在何时、何地举行听证、中止听证及终止听证，并将有关的通知及其附属材料及时送达给有关行政相对人。

第二，有权传唤证人，传唤与案件处理有利害关系的第三人，更换行政相对人。

第三，有权就案件事实或与之相关的法律进行询问。

第四，有权维护听证的秩序，对违反听证规范人员进行警告或处理。

第五，有权调查取证等。

b．职责与义务：

第一，将与听证有关的决定通知及有关材料依法及时送达给有关行政相对人及其他有关人员。

第二，做好听证笔录。

第三，根据听证的证据，依据事实、法律、法规，对案件独立、客观、公正地作出判断。

②听证程序的行政相对人和其他参加人

a．听证程序的行政相对人是指参加听证的申请人和被申请人。

b．与案件处理结果有直接利害关系的第三人也有权要求参加听证。在听证中，第三人享有与被申请人相同的权利并承担与被申请人相同的义务。

③一般步骤

a．听证主持人宣布听证会开始。

b．申请人宣读指控书或作出处理决定的理由。

c．听证主持人询问被申请人、证人和其他人员并出示有关证据材料。

d．被申请人从事实和法律上进行答辩。

e．申请人和被申请人就与本案有关的事实与法律问题进行答辩。

f．辩论结束后，被申请人作最后陈述。

④证据审查

应做好作为证据的听证笔录。听证笔录应经听证主持人审阅后，由主持人签名或盖章。听证笔录中有关证人证言部分。应当场宣读或经证人审阅，证人确认没有错误后，应当签名或盖章。听证笔录也应交申请人和被申请人审阅或者向他们宣读，申请人或者被申请人可以进行补充、修改，在确认无误后，应当分别签字或者盖章。

⑤作出行政决定

行政决定必须以经过听证出示、鉴定、认定及辩论的证据为事实依据，不得以未经听证的证据为依据。

⑥公开举行

听证一般公开进行。任何人员都可以参加，也可以进行宣传报道。但是，公开举行听证有可能损害公共安全和被告合法权益或者法律、法规规定的其他情况，行政机关可以作出不公开举行听证的决定。

⑦费用

听证费用由国库承担。当事人不承担行政机关组织听证的费用。