内容摘要

金融监管治理，是监管者自省其身，通过强化内部治理和激励约束，提高监管质量回应金融市场监管需求的举措。能否形成监管善治，直接关系监管有效性的实现，金融监管这一公共部门的治理，其基本原则和核心要求是监管独立性。这种监管独立性并不随着金融监管的产生而必然存在，晚近以来发生在新兴市场国家和发达资本主义国家的金融危机都揭示了因金融监管欠缺独立性而导致并恶化金融危机的问题。在对各金融子行业的监管上，伴随着资本市场直接融资功用的提升和人们对证券市场发生系统性危机的共识，证券监管治理的必要性日益突出，且堪当金融监管治理的样本。

所谓证券监管独立性，是指将证券监管的功能赋予特定的监管机构（部门）行使，任何人不得强迫或者干预其违背证券监管目标行事。对证券监管独立性的研究，需要回答为什么需要独立性，什么是独立性，如何实现独立性，如何运用独立性和如何制约独立性等一系列问题。本书以此为写作思路，层层递进，环环相扣，将证券监管独立性当作一个可以相对独立地实现的系统，通过阐述系统的基本要素、框架结构以及运作机制，完成整个论证过程。其主要内容安排如下：

一、金融监管治理、监管独立性与监管效用之间的逻辑关系

金融监管是弥补市场失灵，纠正信息不对称的必要措施。晚近以来的监管失败，促使监管者自省其身，提出金融监管治理理念和评估框架，借以改进监管效用，维护金融体系的稳定性，并产生积极的示范效应，以培育资本市场良好的治理文化，凸显一国金融监管的竞争力。

监管有效性取决于良好的监管治理，后者又需以监管独立性为前提和基础，动辄受到政治干预和被监管对象捕获的证券监管，只能造成监管宽容并诱发道德风险，在危机发生时更容易延误救援时机，造成灾难性的后果。1997年东南亚金融危机和2008年美国金融危机佐证了金融监管缺少独立性的危害。

政府代表公权力监管证券市场的历史，经历了从“必要论”到“有效论”的演变，晚近以来证券市场发生系统性风险的威胁和对证券市场更高效率的追求，促使提升证券监管有效性成为共识。独立的证券监管具有明确的监管目标，权威的监管机构法律地位、专业化的监管技术以及保有一致性与连续性的监管政策和措施，是证券监管得以发挥作用、保障监管有效性的必要条件。

二、证券监管独立性的内涵与基本要素

证券监管独立性，是指将证券监管的功能赋予特定的监管机构（部门）行使，任何人不得强迫或者干预其违背证券监管目标行事。证券监管作为公权力“必要的经济性规制”在证券领域的体现，不能是政治利益或者行业利益的代表，而应体现出公共事务的管理性和服务于公众利益的公益性。

从独立的性质看，证券监管独立性既包括证券监管目标的独立性，也包括为实现证券监管目标而应有的手段独立性。目标独立性并非指监管机构有权自由选择监管目标，而是指通过法律规定明确而独立的监管目标，要求监管机构对此负责，不得背离和随意更改。

从独立的对象看，证券监管独立性一方面包括相对独立于传统的行政体制（政府），免受政治利益集团的干预和政治周期的波动影响，造成监管宽容、监管政策的不稳定和不连续；另一方面包括独立于被监管对象，免受行业利益集团的捕获，成为一个竞争者打压另一个竞争者的工具，造成监管寻租并阻碍金融创新。

就内容而言，证券监管独立性包括四大要素：（1）独立的监管机构/部门，由具有独立法律地位的组织机构专门从事证券监管事务，而非纳入传统的行政体系，受制于科层结构；（2）独立的行业规则制定权（Regula-tory Independence，又称立规独立性），即监管机构享有在授权范围内，为实现监管目标而自主制定“游戏规则”的权力；（3）独立的行业监督权（Supervisory Independence，又称监督独立性），即监管机构在负责的事务领域内，为实现监管目标和实施所立规则，自主发起、组织和实施监督检查和惩戒措施的权力；（4）独立的预算安排，即监管机构根据履行监管职责的需要自主决定预算来源、规模和用途，并获得实现的权力。监管独立性的四大要素相辅相成，相互促进，缺一不可。

监管独立性的内涵随时代发展而不断丰富。基于事务分权而将监管者掌握的部分公权力下放给行业自律组织行使或者外包给专业机构代为履行，不仅不损害监管独立性，反而有利于提高监管效率。基于金融系统稳定性目标而加强宏观、微观审慎监管的互动，增进证券监管部门与其他经济规制部门的协调，以及与各国金融监管者之间的协调，不仅不损害监管独立性，反而有助于提高金融系统的安全性。

三、证券监管独立性的实现机制与制度性保障

证券监管独立，是公共事务分权的必然结果，应当也可以通过制度安排保证这种独立性。定型的制度规则有助于形成良好的预期和约束，以最少成本实现尽可能大且而持久的效益。

确保监管的组织独立性要求：设立专门的机构/部门履行职责，通过法律规定赋予其明确的证券监管目标，明晰其与政府和其他监管机构的关系，使之具有专门负责证券监管崇高而明确的法律地位；监管机构的负责人和高管人员的任免公正，具有广泛而合理的代表性，实行错期替换，以避免因政治周期影响监管组织的连续性；监管机构人员依法履行监管职责应受到法律保护，非因渎职、失职或者违法行为不能免除其职务；监管机构内部事务相对自治等。

确保立规独立性要求：监管机构可以根据法律的明文规定或者授权，自主制定包括市场准入、持续监管、市场退出、信息披露及危机处理等方面的技术性监管规范；监管机构可以根据实现证券监管目标的需要适时调整、修订监管规范，但应保持监管政策的一致性、连贯性和稳定性，体现公平、公正和透明，并适时地听取被监管对象及其他利益相关者的反馈意见；监管政策应独立于宏观调控政策，但需要保持应对经济周期的理性和判断，制定有效的审慎监管规则以防治金融风险。

确保监督独立性要求：监管机构有权颁发市场准入执照，制裁违法违规行为，进行日常审慎监管并与负责系统稳定性的部门协作处置行业风险/危机；监管机构有权在被监管机构触犯法律时及时采取制裁措施，而不是允许其继续违法或者不采取必要措施，以免造成监管宽容，酿成危机；为使监管机构有效执法，有必要赋予监管机构充分的执法权力，配置各种得当的执法措施/手段，并赋予监管机构一定的执法裁量权，以取得最佳的执法效果。

确保预算独立性要求：监管机构可以根据履行监管职责的需要自主决定预算来源、规模和用途，在“成本—效益”评估方法的约束下合法合理地使用预算经费；可以根据监管回应市场发展的需要提出预算增加预案并在说明合理性之后迅速获得支持，以确保实施有吸引力的薪酬聘用合格的职员投身监管事业；预算经费采取财政拨款，或者主要向被监管行业收费的方式，并不必然影响证券监管的独立性，关键是要有合理、透明和可问责的预算机制。

四、证券监管独立性的理性制衡与制度设计

证券监管机构享有过大的独立性，可能导致监管机构对被监管行业的过度监管，造成金融压抑并阻碍金融创新；也可能导致监管机构与传统政府部门或者被监管行业共谋，滋生监管宽容、监管寻租和道德风险，造成过度自由化，这二者都不利于证券监管效用的发挥。因此，金融监管治理在强调证券监管独立性的同时，也需要辅以制度化的监管问责安排，并予以严格执行。

对监管独立性进行约束，建立在分权制衡的宪政基础上，有制约的权力才可能是负责任且服务于公共利益的权力。作为对证券监管进行监管的有效举措，一方面是实施以权力制约权力的控权机制，即通过法律保留、行政部门的审计/监察以及法院的司法审查制约监管权力的扩张和滥用；另一方面是实施以权利制约权力的控权机制，即通过建立证券监管的正当法律程序要求（形成规范化、透明化和程序化的监管流程）、监管过程公开以及公众参与等制度制约监管权力的暗箱操作和自主权的滥用。

晚近以来，控权机制的发展趋势是逐渐从注重法院的司法实体审查，强调制约权力滥用、保护投资者合法权益的消极控权，向注重监管组织的正当法律程序，强调更好地运用权力服务于执法目标，提高执法效率和效用的积极控权转变。透明度、问责制和公众参与等外部制衡构成制约的鼎足之势。当然，要求监管机构及其从业人员具有良好的专业素养与职业操守，自负其责，权责利相一致，也应给予足够的重视并贯彻执行。

五、中国证券市场证券监管独立性检讨与完善途径

由政府主导形成的证券市场演进历程和“国有”资本长期一股独大的状况，促成了我国证券监管的“政策市”特征和证券监管者与被监管对象常常混为一体的利益纠葛。监管机构更多地承担了发展证券市场和为国企融资解困的任务，保护投资者合法权益的监管目标被退居其次，证券监管独立性在很大程度上有名无实。2015年6月底7月初发生的股灾，更深刻地揭示了证券监管失效的政治性根源。及时改善我国的金融监管治理，全面提高证券监管独立性并辅以有效的问责机制，已是刻不容缓。过去的“十二五”规划及当下的“十三五”规划对推进金融监管体制改革的高要求，依法行政、简政放权行政改革步伐的加快，以及我国融入世界经济秩序的愿景和《证券法》的重大修订契机，都为这一改革创造了有利条件。

在未来，为保障证券监管的独立性并对独立性进行必要而有效的制衡，应重点解决证监会事业单位属性与行使具有公权力干预市场属性的监管权的失调问题，树立其专业而权威的证券监管者地位；明确证监会肩负的证券监管目标的优先次序，将投资者保护目标放在履行证券监管职责的首要位置，妥善处理微观证券监管与宏观经济调控的关系，加强证券监管与负责金融稳定性的中国人民银行、其他经济规制部门、人民法院等司法部门以及海外主要金融监管机构的协调，实现有效的信息共享和执法协作，提高证券监管效率；强化证监会的内部治理和监管职能的去政治化/利益化，严格执行证监会人员聘用与到被监管对象任职的规定，避免出现监管“旋转门”效应，依法隔断被监管对象对监管者的利益输送，防范监管宽容、监管寻租和道德风险；授予证监会履行职责必需的“准司法权力”及一定的执法自由裁量权，确保可以实施富有吸引力的薪酬吸引专业人员参与证券监管，并为执法人员提供应有的法律保护，以提高监管的效用；逐步建立对证券监管的监督机制，引入“成本—效益”方法考核监管绩效，提高证券监管过程的规范化、程序化和透明度，加强公众参与证券监管规则制订的力度，建立证券监管机构及其从业人员的问责制，合理设计证券监管中的司法介入，在尊重证券监管独立性和专业性的同时保持司法对证券监管的必要制约，等等。

待时机成熟之时，可以效仿《银行业监督管理法》出台调整证券业监管的法律规范，通过专门立法的方式确定证券监管独立性的整体框架、具体保障措施和必要的监督制衡机制。