2.2　政府干预区域协调发展的理论

市场机制是目前为止所发现的最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段。自市场经济产生以来，市场机制广泛地发挥作用，给资本主义经济带来了空前的繁荣和社会进步。但是与此同时，有关政府与市场关系的争论就开始了并且从来没有停止过。政府到底是“守夜人”还是有效的调控者，曾经是西方经济理论反复争论的重要问题。事实上人们对政府作用的认识也正是在市场经济不断发展变化中逐渐得到深化和充实的。

2.2.1　关于政府职能作用的理论分析

西方经济学对政府在经济发展中的职能作用的理论解释和实际操作大致经历了以下四个阶段：

一是政府对经济不干预时期，这时政府职能理论受古典经济自由主义理论的支配。这一阶段主要是在20世纪30年代以前，即自由资本主义时期。这个时期普遍推崇自由放任的经济政策，充分肯定了市场的作用，把政府的作用限制在狭小的范围内，只发挥“守夜人”的作用。

二是政府对经济进行强干预时期，政府职能理论受凯恩斯主义理论的左右。主要流行于20世纪30年代至70年代，这是基于1929—1933年世界性经济大危机。最具代表性的理论凯恩斯学说认为：政府不加干预的市场经济会产生有效需求不足，出现周期性危机，需要政府采取积极措施来加以清除和弥补。

三是政府对经济放弃或减少干预时期，政府职能理论受自由主义理论的影响。20世纪70年代，由于石油危机触发了经济滞胀和高失业率，凯恩斯主义理论一时难以解决，导致了自由主义思想卷土重来。新自由主义主张回到自由市场时期，放弃或减少政府干预。

四是政府对经济进行适度干预时期，政府职能理论受新凯恩斯主义理论的影响。新自由主义理论忽略了企业的社会责任，使公共服务的质量得不到提高，由于新自由主义理论的这些失误，导致了90年代西方经济持续衰退，一些新自由主义学派的学者转向新凯恩斯主义，提出了政府必须对经济进行“适度”干预，加强社会责任的理论。

2.2.1.1　古典经济自由主义理论

古典自由主义是一种支持个人先于国家存在的政治哲学，强调个人的权利、私有财产，并主张自由放任的经济政策，认为政府存在的目的仅在于保护每个个体的自由。最典型的代表是亚当·斯密在其《国富论》中把政府职能限定在三个方面：一是保护本国的社会安定，使其不受其他社会的暴行和侵略；二是保护人民，不使社会中的任何人受其他人的欺侮和压迫；三是建设并保护某些公共事业及公共设施。简言之政府职能有三项，即保障国家安全、维护社会治安、提供公共服务。亚当·斯密强调自由放任的经济思想，认为在市场这只“看不见的手”的作用下就能够有效配置资源，实现经济增长，不需要政府对经济进行干预。自《国富论》出版后，“自由主义经济”就被西方资本主义国家视为经济运行的金科玉律。他们认为：市场这只看不见的手自发地调节供需之间的平衡，市场就是万能的上帝，而政府的角色只应是资本主义的“守夜人”。

亚当·斯密关于经济自由的譬喻，描述了追求自身利益的个人如何在市场机制的引导下增进公共的利益。他认为人的本性是利己的，追求个人利益是人们从事经济活动的唯一动力。市场、自由竞争如同一只看不见的手，在瞬息万变的经济活动中及时、灵敏地传递供求信息，引导资本的投向。个人利益得到满足的同时，也促进了社会的利益，实现了国民财富的增长。斯密认识到了市场在资源优化配置中的积极作用。但他没有认识到，人的本性在本质上是由他所处的社会关系的性质决定的；没有认识到市场存在自发性、盲目性、滞后性，市场调节也会带来资源浪费、经济波动、分配不公等问题。

2.2.1.2　凯恩斯主义理论

凯恩斯主义或称凯恩斯主义经济学，是基于凯恩斯的著作《就业、利息和货币通论》的思想基础上的经济理论，主张国家采用扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济增长。凯恩斯经济理论的主要结论是经济中不存在生产和就业向完全就业方向发展的强大的自动机制，因此他主张加强政府干预经济的力度：一是重视财政政策的作用，通过国家兴办公共工程等直接投资和消费来弥补私人消费和投资的不足，提高国民收入，实现充分就业；二是重视货币政策的有效性，通过货币总量控制来调整利息率，刺激投资，增加有效需求，达到充分就业；三是主张搞赤字财政，用举债方式兴办资本项目，增加投资，增加有效需求，增加就业量，政府干预是全面的，不仅市场失灵方面要干预，市场成功的地方也要政府予以保护，以防止出现市场失灵；四是要求政府不仅要干预生产，还要干预分配，创造有利条件，刺激经济增长，维护社会公正。1933年美国罗斯福总统“新政”是凯恩斯主义理论应用最成功的典范。第二次世界大战后，西方国家普遍采用了政府强干预政策，将公共事业国有化、充分就业和社会福利最大化作为政府追求的目标。

凯恩斯认为，由于存在“三大基本心理规律”，从而既引起消费需求不足，又引起投资需求不足，使得总需求小于总供给，形成有效需求不足，导致了生产过剩的经济危机和失业，这是无法通过市场价格机制调节的。他进一步否定了通过利率的自动调节必然使储蓄全部转化为投资的理论，认为利率并不是取决于储蓄与投资，而是取决于流动偏好（货币的需求）和货币数量（货币的供给），储蓄与投资只能通过总收入的变化来达到平衡。不仅如此，他还否定了传统经济学认为可以保证充分就业的工资理论，认为传统理论忽视了实际工资与货币工资的区别，货币工资具有刚性，仅靠伸缩性的工资政策是不可能维持充分就业的。他承认资本主义社会除了自愿失业和摩擦性失业外，还存在着“非自愿失业”，原因就是有效需求不足，所以资本主义经济经常出现小于充分就业状态下的均衡。这样，凯恩斯在背叛传统经济理论的同时，开创了总量分析的宏观经济学。

2.2.1.3　新自由主义理论

新自由主义经济学派包括现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等。以弗里德曼为代表的货币主义主张重新回到自由市场时期，并指出市场缺陷与市场失灵固然可怕，而政府缺陷或失灵危害更大。供给学派主张用企业的自由经营取代政府干预。公共选择学派主张把经济学理论和分析方法用于政治社会领域，在政府决策和社会、个人选择之间建立起内在联系。无论是西方资本主义国家80年代的私有化浪潮、俄罗斯的“休克疗法”，还是拉美国家进行的以“华盛顿共识”为基础的经济改革，都是新自由主义经济学的“经典之作”。新自由主义是在继承资产阶级古典自由主义经济理论的基础上，以反对和抵制凯恩斯主义为主要特征，适应国家垄断资本主义向国际垄断资本主义转变要求的理论思潮、思想体系和政策主张。新自由主义与古典自由主义经济理论既有联系又有区别，并且通过对凯恩斯革命的反革命而著称于世；“华盛顿共识”的形成与推行，则是新自由主义从学术理论嬗变为经济范式和政治性纲领的主要标志。

新自由主义继承了资产阶级古典自由主义经济理论，并走向极端，大力宣扬自由化、私有化、市场化和全球化。其基本特征是：一是私有化的所有制改革观，主张应迅速把公有资产低价卖（或送）给私人，认为私有制是人们“能够以个人的身份来决定我们要做的事情”；二是多要素创造价值的分配观，否定活劳动创造新价值和私有制具有经济剥削性质，认为贫富两极分化是高效率的前提和正常现象；三是反对任何形式的国家干预，把国家的作用仅限于“守夜人”，反对马克思主义和新老凯恩斯主义的国家干预政策；四是主张一切产业都无须保护，应实行外向型的出口导向战略。

2.2.1.4　新凯恩斯主义理论

新凯恩斯主义是指20世纪70年代以后在凯恩斯主义基础上吸取非凯恩斯主义某些观点与方法形成的理论。这一时期的具有代表性的理论有新公共管理理论（新管理主义理论）和新制度学派理论。休斯在1998年认为，20世纪80年代以来，西方发达国家政府的管理模式已发生新的变化，以官僚制为基础的传统行政管理模式正在转变为一种以市场为基础的新公共管理模式。罗兹指出新公共管理的特点是，注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率。奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中提出新公共管理是一种“企业化政府”模式。以科斯为首的新制度学派把政府与市场看作两种可以相互替代的资源配置方式，从产权理论上研究市场缺陷与市场失灵的原因，并提出自己的治理政策。经济合作和发展组织、世界银行的一些专家认为，政府和市场两种基本制度是相辅相成的，在促进经济发展中起着互补作用。经济合作和发展组织的专家自90年代中期以来，认为要发挥政府在公共管理和公共服务中的作用，使其更有效率和效益，关键要选择一种好的监管制度。现阶段正在探讨“监管合一”制度与“监管分离”制度的优劣，即研究探索经济发展中更好地发挥政府和市场的各自作用的路径选择。经济合作和发展组织的专家认为，要充分发挥政府和市场的各自作用，除了选择基本的监管制度以外，监管政策、监管方式、监管工具和绩效评价指标的设计与采用，是十分重要的。

2.2.2　社会主义关于政府作用职能的理论分析

和西方资本主义一样，社会主义也对政府在经济发展中的职能作用进行了深入分析。马克思、恩格斯在其国家学说中，对自由竞争资本主义乃至未来的社会主义国家的性质、职能及其发展趋势提出了不少有价值的科学理论和设想。同时以中国为代表的社会主义国家也在此基础上启动了自己的理论研究，提出了以共同富裕为目标，以宏观调控为手段，以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的中国特色的社会主义道路。

2.2.2.1　马克思对政府职能作用的理论分析

马克思主义经典作家并没有专门论述政府的作用，他们是从对国家的起源、产生和作用中来认识政府作用的。在马克思主义经典作家看来，国家具有政治和经济的双重职能。对于国家而言，尽管政治职能具有阶级统治机器的性质，但国家是在阶级的性质和暴力的性质下行使着阶级统治职能和社会管理职能的，并且政府的统治职能在执行中必须以社会职能为基础。政府是从社会中分离出来的管理机构，“国家权力”不过是群居的人类维护共同利益、执行社会职能的需要发展而来的，任何政府只有介入社会经济活动和社会公共事务管理，才能最终实现统治阶级的利益。因此，任何阶级统治都是以实现一切的社会公共职能为前提的，任何一种社会制度的国家都是建筑在一定规模的社会公共事务的基础之上的，国家的政治职能都是通过社会职能体现的。马克思认为，国家具有两重性，一重是政治性，另一重是非政治性，相应的国家作用和职能也具有两重性。这样国家的作用可以归纳为以下四点：（1）抵御外来侵略，平息内部争斗，维护国家主权完整，设置军队、警察、法庭等。（2）建立和维护社会公共秩序。国家要设置各种形式的权利职能部门，制定实施各种法律和政策。（3）提供各种公共基础设施和公共服务，如道路、桥梁、教育、卫生等。（4）向社会提供福利保护，如向孤寡伤残人员提供基本生活资助等。

2.2.2.2　政府职能作用的理论分析

我国改革开放前实行的是计划经济。改革前的发展实践表明，造成我国经济结构失衡、人民生活长期处于低水平的主要根源就是高度集中的计划经济体制，改革前的行政性分权改革只是体制内权力的收收放放，其实质是一种“地方本位论”，政府干预经济的模式并没有发生根本性变化。要改变我国经济发展的落后局面，就必须以体制改革为突破口，实行市场化取向的经济体制改革。以中共十一届三中全会为主要标志，我国政府拉开了改革传统计划经济体制的序幕，十一届三中全会公报鲜明地指出：“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方法、活动方式和思想方式。”我国政府职能转变的提出是与改革计划经济体制紧密联系的，市场化取向的经济体制改革为政府职能转变提供了全新的体制环境；同理，市场化取向经济体制改革的顺利推进，必然要求中央与地方各级政府干预经济社会发展的思维、方式、手段等方面发生根本性的变革。由此也表明，改革后我国政府职能转变的价值取向是服务于经济体制改革，为经济体制改革的展开与深化创造良好的环境与条件。

论及改革以来我国政府职能转变的历程与主要内容，必然要联系改革以来我国经济体制改革的历程与主要内容，因为政府职能转变是经济体制改革的必然结果，否则经济体制改革便不能取得实质性的进展，甚至于会阻碍经济体制改革的推进。粉碎“四人帮”以后，我国走上了对经济的拨乱反正之路，当时的理论界与实际部门深刻反思了行政性分权改革的弊端，在中国经济改革迫切需要解决的问题是“向企业放权，让企业实行独立核算、独立经营”上达成了共识。因此，经济体制改革是从扩大国有企业自主权开始的。但由于企业自主经营、独立核算所需的宏观环境并不存在，试点企业积极性的发挥没有带来社会资源的有效配置，反而引致了社会秩序的混乱。我国的改革首先从农村的经济体制改革开始，实行了家庭承包制度。农村家庭承包制的推行，表明政府放弃了对农村经济、社会生活决策的垄断权，把经济社会决策权归还给了农民，由他们根据自己掌握的信息和各自的利益取向，分散地进行决策。这一举措极大地调动了农民生产经营的积极性和主人翁责任感，保证了农业生产的健康发展，克服了长期以来社会主义集体经营管理中存在的分配上的平均主义和干部强迫命令、多吃多占两个痼疾。改革战略在农村取得初步成功以后，我国又将改革推向了其他部门，此时政府的职能与计划经济时期相比也发生了显著变化。

进入21世纪以来，随着我国经济体制改革进一步向纵深发展与融入经济全球化进程的加深，经济与社会发展也出现了一些新的特点与问题。为了巩固经济体制改革与经济发展的大好局面，我国政府立足本国国情，在分析世界其他国家发展经验的基础上，提出了科学发展观的国家发展战略，并且深刻认识到了不断把政府职能转变推向深入是贯彻科学发展观、实现我国经济社会和谐发展的关键。面对经济与社会发展中存在的经济增长方式转变滞后、公共服务相对短缺等方面的突出矛盾与问题，在新的经济发展阶段，我国政府转型的必要性与紧迫性日益凸显，党的十六届六中全会通过的《决定》明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，也就是说政府在新形势下要扮演好两大角色：一是继续推进市场化改革，实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变；二是强化政府在公共服务中的主体地位，加快建设公共服务型政府。在市场调节社会经济的基础上，建立有限、有效政府成了新时期我国政府转型的努力方向”。