（二）我国PPP制度现状及立法借鉴

1. 设立国家级别的法律

目前我国尚未出台一部统一的PPP法，而主要以部委颁布的部门规章作为主要指导，由此带来了实际执行中的困难。规范PPP的法律层级低、规定粗略，当与上位法发生冲突的时候，确定适用的法律规范不仅增加行政成本和社会资本参与项目投资的成本，降低效率，造成社会资本参与投资的障碍，由此降低对社会资本的吸引力。国家层面立法的缺位还导致了不同部委之间的本位博弈。财政部和国家发展和改革委员会均针对PPP模式出台了一系列的指导性文件和政策，用以指导、规范具体的项目开发和实施。然而，两部委之间的规定存在冲突和交叉，为PPP模式的实际操作带来了很大不确定性，让社会资本方无所适从。如国家发改委公布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》(2014年版)将社会资本定义为“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”，而财政部2014年印发的《财政部PPP项目合同指南》则规定，社会资本是指“依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP项目”。通过制定国家层面的PPP法律，不仅能规范各领域的PPP项目管理，减少制度的冲突和盲区，有效解决上述部门冲突问题，避免因政策冲突带来的不必要损失，也能为社会资本提供有效的法律支持，为项目识别、授权、融资、建设、运营和维护等方面提供具体、明确的指导，提高项目的资本吸引力。

2. 强化PPP模式的财政约束

虽然PPP项目能有效缓解政府财政的压力，但很多情况下为了促进PPP模式的发展，仍需要政府的财政支持和激励政策。因此，政府应该设置支出预算上限控制程序和指标，对政府财政能力进行分析评价，严格控制政府债务；规范PPP项目的政府会计制度，采用权责发生制，科学、准确地对政府收支进行确认、计量，防止政府利用PPP模式规避财政责任。因而在采用PPP模式时，应参考美国、澳大利亚等国家，在筛选项目时利用成本—效益分析，借助物有所值评价系统，确定最适合PPP模式的项目，避免过度使用PPP模式。

3. 加强PPP中心建设

从PPP制度相对发达的国家经验来看，PPP中心对项目的识别、采购与执行具有十分重要的作用，在政府和社会资本间发挥桥梁纽带作用。PPP中心的法律、财务、技术和资源人员可以为政府采购部门提供专业意见，就制度设计提出建议，并可对项目实施监督管理。我国虽然也设立了政府和社会资本合作中心(PPP中心)，但其设立的法律依据缺乏国家立法的支撑，因而在实际执行中发挥的作用有限。缺少具有最高权威的PPP专门机构使得我国对PPP制度的构架、指引和实施缺乏全局性的统筹管理。因而中央政府应通过出台更为权威的法律，正式确立PPP中心的官方法律地位，使其发挥实际作用。此外，鉴于我国地域广阔，地区差异显著，有必要在各地方政府设立本级PPP中心，协助地方制定当地PPP制度、管理PPP项目。中央与地方的PPP中心之间建立良好的信息交互平台，形成畅通的沟通机制，强化PPP中心的机构建设。

4. 建立PPP风险防控体系

PPP项目工程量大，期限长，项目结构复杂，涉及的参与方众多，因而项目全生命周期中面临诸多不确定因素，也就导致风险的增加。因而为确保项目的顺利进展，PPP制度中应制定合理的风险分担和收益分配机制。根据风险控制原则，由对风险最具有控制力的一方承担风险。此外，在融资、再融资、运营收费等环节设定相应的风险共担—利益共享机制，将市场利率变动风险、供求风险等合理地在政府和社会资本间分配，同时也可激励双方积极配合履行项目协议，提高项目绩效，实现共赢。科学合理的风险控制和分配系统也能在一定程度上提高项目的可融资性。

5. 完善政府PPP支持政策

2015年12月，财政部出台了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，采取以奖代补政策，对投资规模3亿以下的项目奖励300万元人民币，3亿～10亿元的项目奖励500万元人民币，10亿元以上的项目奖励800万元人民币，并由财政部统筹用于项目全生命周期的各项财政支出。同时对评优选出的存量项目提供存量规模2%的奖励。此外，财政部还印发了《政府投资基金暂行管理办法》，鼓励各级政府部门在创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展及基础设施和公共服务领域设立投资基金，为企业融资包括基础设施建设项目融资提供担保和必要的财政支持。然而目前仍未正式设立具体的基金，也未有配套的基金章程或管理细则，PPP项目融资仍缺乏必要的基金支持。

相对应的，国家发改委、国家开发银行也发布了《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，鼓励开发银行在对PPP项目融资时开通绿色通道，提供优先支持，并最长可提供30年的项目贷款；还发布了《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》，要求金融机构对PPP项目提供必要信贷支持。2015年9月，国家发改委就《政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法》向社会公开征求意见，其中提出为政府开发PPP项目提供一次性专项补助，以提高项目开发质量。

此外，2015年年初中国银监会发布了《中国银监会关于中信银行等27家银行开办信贷资产证券化业务资格的批复》，其中批准了27家银行关于开办信贷资产证券化业务资格的申请，开启了信贷资产证券备案制的先河，意味着对这些银行在发行证券化产品前只进行备案登记即可，无须逐笔审批，降低了金融机构对信贷资产的证券化门槛。信贷资产证券化通常期限较长，符合PPP项目的融资需求，由此也增加了项目的可融资性。

尽管我国出台了上述支持政策，为PPP模式提供了利好的环境，但实操性不足，原因除了立法的不统一外还在于缺乏细节的指导性规范。事实上，我国根据上述规定为PPP项目提供的政府支持政策已相对齐备，但总体仍停留在框架性规定的层面上，未配套具体的申请、评估和审核细则，政府在执行中缺乏可以依据的实质性指导，社会资本方也难以高效地获取相应的政策支持。

此外，鉴于PPP项目期限较长，受众面广，因而为实现项目的整体成功，在项目全生命周期，政府应重视项目的管理，监督管理项目协议、项目履行和合作关系的具体情况，设立横向或纵向的监管机构，确保依法履行项目协议，及时检测、应对项目风险，建立良性合作关系。

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[1]社会性基础设施服务于政府的资源配置决策， 通常由政府财政构成项目主要收入，一般由政府机构参与合作，面临的市场风险较小，控制成本是实现财务指标的主要动力。

[2]经济性基础设施则以市场导向的资源配置为基础，由国有企业参与项目合作，在竞争原则下向公众提供设施和服务，绝大部分收入来自第三方(即消费者或使用者)，面临的市场风险较大，取得合理收入是报告财务可行性的关键因素。

[3]各国对“核心”的规定不同。如英国的医疗卫生项目中，核心医疗服务仍由公共事业单位提供；但在莱索托的先锋医院项目中，与健康医疗服务有关的所有业务均由社会资本运营。

[4]Foster, Vivien & Cecilia Briceño-Garmendia. Africa’s Infrastructure: A Time for Transformatio. World Bank, Washington, D.C. 2010, pp.6-9, 65-86.

[5]Inter-American Development Bank. Sustainable Infrastructure for Competitiveness and Inclusive Growth: IDB Infrastructure Strategy, Washington, D.C. 2014.

[6]Organization for Economic Co-Operation and Development. Infrastructure to 2030 Volume 2: Mapping Policy for Electricity, Water and Transport (French version: Les infrastructures à l’horizon 2030), Paris, 2007.

[7]McKinsey Global Institute. Infrastructure Productivity: How to Save $1 Trillion a Year. Seoul, San Francisco and London, 2013.

[8]Flyvbjerg, Bent, Mette K. Skamris Holm & Søren L. Buhl. Underestimating Costs in Public Works Project: Error or Lie?, Journal of the American Planning Association, 2002, 68(3) pp.279-295　；Flyvbjerg, Bent, Mette K. Skamris Holm & Søren L. Buhl. How (In) accurate are Demand Forecasts in Public Works Projects? The Case of Transportation, Journal of the American Planning Association, 2005, 71(2) pp.131-146.

[9]随着越来越多的国家在政府会计中采用权责发生制的确认标准，这一优势逐渐变得不明显。

[10]Irwin, Timothy C. Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects, World Bank, Washington, D.C. 2007, pp.56-62.

[11]这里的项目协议指狭义上的项目协议，即政府与社会资本间就项目权利义务的协议。

[12]韩国的公私合营企业(public and private joint corporation)在PPP项目中扮演社会资本方的角色，除非有特别规定，否则政府所占股份应低于50%。

[13]范本内容可见世界银行PPP基础设施信息中心：http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/ content/Agreements。

[14]财务均衡条款赋予运营商在出现影响项目收益的外来事件时变更关键财务条件的权利，调整须建立在双方约定的商务模型之上。常见的变更事件包括不可抗力、政府作为和无可预见的经济条件变动。