（一）各国PPP概念探讨

政府和社会资本合作模式(PPP模式)突破了社会资本参与公共基础设施建设项目的限制，使得政府和社会资本以平等主体身份进入合作关系，以授予社会资本对某一项目的特许权利和收益权利，取得基础设施项目的建设、运营或维护。相较传统模式下的政府项目，PPP模式可以缩减政府支出，减轻政府财政的压力，转移项目建设、运营等过程中的风险，实现投融资的双向优化。需要明确的是，PPP的最终目的不在于通过引入社会资本实现项目融资，而是在合理分配风险的前提下，借助社会资本在建设、运营、管理等方面的竞争优势达到提高基础设施建设和公共服务质量的目的，PPP模式是促进政府更好履行部门职能、推进公共服务变革的手段，不应仅被视为政府拓宽融资渠道的工具和融资平台。

根据各国从广义上对PPP模式的分类，按社会资本承担的风险从小到大可将PPP项目归纳为外包类、特许经营类和私有化类三大类型。外包类PPP模式主要指社会资本仅承担项目中一项或几项工程的模式，或由政府委托其进行维护、管理等工作内容，通常项目期限较短；特许经营类项目则指通过一定的许可机制建立政府和社会资本间的合作关系，社会资本方负责主要或全部的融资、建设、运营等内容，发挥政府管理和社会资本建设、经营的优势，实现合作关系的平衡；在私有化模式下，由社会资本方在项目结束时保留项目资产的所有权。应用最多、最为典型的应属特许经营类模式。

在PPP制度中，政府需完成角色的转变，由公共基础设施建设和公共服务的投资者和建设提供者，转变为规则的制定与执行者、平等合作方和项目的监督管理者。政府需建立透明、公平、合理的制度，吸引足够的社会资本方参与，同时平衡各方的利益诉求，使项目得以顺利完成；在PPP模式下，项目采购不是政府单方的主动选择权，而是双向选择的结果，政府和社会资本方在平等的基础上约定双方的权利义务，通过竞争、谈判和必要的妥协建立合作关系，实现整体利益的最大化；政府和社会资本的合作关系不意味着政府放弃职权范围内的性质权利，政府仍然承担本领域内的监管责任，出于公共利益的目的对项目的实施进行必要的干涉。