（一）PPP制度框架及相关机构

1. PPP制度框架

少数国家的PPP制度中没有制定专门、统一的PPP立法，其中最常见的做法是通过政府与社会资本之间的项目协议直接规定收费及服务标准等问题。这种以项目为基础的松散的管理结构无须设立专门的政府机构对项目进行综合管理。该模式成功运用于法国及法语国家。如1995年塞内加尔的城区水资源特许、菲律宾的马尼拉水资源特许以及罗马尼亚的布加勒斯特水资源特许项目均是在无成文法的情况下实施的一次性PPP项目。除此以外，大部分成功开展PPP项目的国家均制定了相对完善的制度框架，为项目提供明确的法律依据。

PPP制度框架主要包括指导PPP项目实施的政策、程序、制度和规范，围绕项目的确定、评估、筛选、预算、采购、监管等方面明确规则。建立清晰的PPP制度框架体现了政府规范化开展PPP的决心，确保政府良好治理能力，更加合理地分配风险，增加公众的接受度，也对社会资本产生更大的投资吸引力。各国的PPP制度框架以不同的形式存在，最为常见的有PPP政策、PPP法律及PPP指导材料。

(1)PPP政策

一个国家的PPP政策通常就该国范围内PPP项目的目标、范围、执行原则、程序和规则进行详细的规定，以国家政策的形式规范PPP的发展，界定可适用的PPP模式、领域、规模和期限。如印度的《PPP国家政策》规定了常用的PPP模式包括BOT及其变型、BLT、OMT等，明确排除BOO和EPC(设计—购买—建造)模式。

(2)PPP法律

大部分国家均就PPP模式进行立法，出台了专门的PPP法律法规，根据形式不同可分为统一PPP法(包括特许权法、采购法)和部门特别法。

部分国家对PPP模式进行了统一的综合性立法，一般为该国的PPP法。由于不同国家对PPP模式的定义不同， PPP法和其他相关法律如特许权法等在适用范围上各不相同。如巴西的PPP仅指涉及政府付费的项目，包括政府付费机制下的行政性许可项目和可行性缺口付费机制下的资助许可项目；纯使用者付费项目则属于特许权范畴，受特许法管辖。俄罗斯也对特许项目和PPP项目作了清晰的划分，在项目期间社会资本方对项目资产享有所有权的属于PPP项目，此外其他的项目均为特许项目；相应的在法律适用上，统一的PPP法——《俄罗斯联邦、地区政府和社会资本合作暨俄罗斯联邦特定法规修订法》专属管辖PPP项目，特许项目则受《特许权法》管辖。埃及制定了专门的《政府和社会资本合作法》，作为统一的PPP法，和通用性的特许类型立法、《招标法》互为补充；埃及PPP项目只受《政府和社会资本合作法》的管辖，不在该法管辖范围内的项目则依据《招标法》等法律开展。土耳其则主要根据项目开展模式区分特许和PPP，若以BOT、BO、BLT、TOR及其变型模式开展的项目属于PPP模式，根据对应的法律开展实施，其项目协议受私法调整；此外其他的政府特许项目仍属于行政行为范畴，以此签订的特许协议受行政法管辖。而在智利，所有的PPP项目均视为特许项目，特许被视为PPP的代名词，所有的PPP项目均由《特许法案》及其修正案管辖。

在制定统一的PPP法之前，各国在实践中一般通过行业特别法规定特定行业的政府与社会资本合作模式。以美国为代表的部分国家则采取分散立法模式，通过部门、行业特别法管辖特定领域的PPP项目，在国家层面则通过PPP促进法等立法提供补充和支持。当PPP法与行业特别法共存时，具体的法律适用有所不同。如埃及的电力、火车、机场、公路等领域均制定了行业特别法，在开展上述领域的PPP项目时，需要遵循行业特别法的具体规定，而排除适用统一的PPP法。印尼也分别制定了PPP法和行业法，各行业法规范了本领域内服务、设备的监管、资格许可等事宜；各部门也可根据发展需要开展建设、服务项目，但仅有符合国家投资发展需求、满足相关指标的项目才能被国家开发计划署(BAPPENAS)纳入PPP发展计划；纳入PPP发展计划的项目不仅需要遵循PPP法，还应遵守项目采购部门制定的行业法规。俄罗斯各行业部门也出台了特别规定，对特许项目或PPP项目进行了本领域的特别规定。印度除《PPP国家政策》外还出台了各行业规范，主要规定了本领域的相关规定及主管部门的法定职能，构成对《PPP国家政策》的特别补充。

为保证项目采购程序中的充分竞争，项目的采购通常需要通过招标形式开展，如印度的PPP项目采购均需要经过招标程序；但特殊情况下也可采取其他形式，如印尼的电力部门中，向可再生能源发电厂、坑口电厂采购电力，或处于供电荒时期的电力采购无需通过招标程序，对于涉及国家安全、国家秘密的情形，也可采用限制性采购或磋商性谈判采购。

(3)PPP指南

部分国家通过发布手册、指南及其他工具来指导PPP实施，具体形式较为灵活，内容通常较PPP政策或法律更为详细，操作性和指导性更强。PPP指南可随着发展逐渐演化为正式的政策或立法，其中典型的为澳大利亚的PPP指南，该指南包括PPP国家政策框架、PPP国家指南以及七份具体的指导文件，分别就采购方式分析、从业者指导、社会性基础设施的商业原则、公共部门参照值、净现值计算、各辖区标准和经济性基础设施商业原则提供了详细的指导。

2. PPP机构设置

PPP项目的成功建立在大量专业技术的支持上。因而，负责项目的政府部门及其职员需要正确理解项目的目标，具备必要的经济和财务知识，拥有采购与合同管理的知识以及与社会资本沟通的能力。为实现该目标，政府部门可聘请外部专家提供咨询意见，或请求其他部门予以支援，开展部门间合作。通常PPP制度较为成熟的国家均在中央一级政府下设立了PPP中心(PPP Unit/Cell)，中心由具备相关行业领域经济、政策、融资和法律专业知识的人员组成，为政府和社会资本开展PPP项目提供技术支持。

(1)PPP中心

PPP中心是政府开展PPP项目的智囊团。PPP中心不仅可制定相关的PPP政策和流程，提高政府部门的项目参与和管理能力，还需协助政府识别项目、完善项目设计、提供技术支持，为政府提供咨询意见或直接参与项目的审核。

PPP中心的结构和法定地位视各国的PPP政策不同而有所差别，通常设置在部委或内阁部门下，以财政部居多。也可设置在具体进行项目采购的政府部门下，为本部门PPP项目的开发、采购和管理提供技术支持。表1-2列举了部分国家的PPP中心概况。

(2)审核监管机构

为确保项目实现既定目标，提供充分的物有所值，政府部门在开发PPP项目时，需设置不同的关卡，对项目方案进行严格、谨慎的审核。在该过程中，财政部门因其对政府资源具有控制权、对经济和财政政策具有主导权，通常占据主导地位。此外，规划部门、检察机关、审计部门对项目审核监管均发挥着重要的作用。项目分析规划权和项目审批权可以进行区分，后者权一般由内阁或内阁级别的委员会、财政部门享有。如智利的国家规划局有权对PPP项目的经济分析进行审查和批准，总统和财政部对项目具有最终审批权。

PPP项目的政府合作方一般需接受审计，审计由独立审计主体完成，以确保政府对PPP项目的良好管理。审计主要可分为两类：合规性审计和绩效审计。前者主要包括审计政府财务报表及决策程序的规范性，后者则针对项目履行情况、物有所值评价进行调查，评定政府的效率和效益，并为立法机构和主管机关提供审查依据。审计机构无权也无义务对项目公司进行审计，但有权获得项目公司的有关信息。

除上述政府机构外，一国的国会或议会等立法机关也可参与到PPP程序中，其权限包括设定PPP制度框架、设置PPP财政限额、批准PPP项目、审查PPP项目报告等。如澳大利亚维多利亚州议会下公共账户和评估委员会负责审核维多利亚州的PPP项目，包括风险分配、责任义务分配、公共利益保护、物有所值及经济效益等内容，强化PPP管理。