第二十五条 〔被告〕

公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。

行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

条文注释

被告，是指经原告起诉其具体行政行为侵犯自己的合法权益，而被人民法院通知以自己的名义应诉的行政机关或者经法律、法规授权的组织。被告资格的构成要件包括：（1）必须是行政机关或者经法律、法规授权的组织，不能是行政机关或经法律、法规授权的组织内的工作人员，也不能是国家；（2）必须是被诉具体行政行为的作出者；（3）必须是具有诉讼权利能力的行政机关或组织，以自己的名义应诉；（4）必须经人民法院通知应诉。

行政复议案件中被告的确定，分为以下几种情况区别对待：（1）复议机关维持原具体行政行为的，已作出原具体行政行为的行政机关为被告；（2）复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告；（3）复议机关在法定的期间内不做复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；（4）当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。

关于“具体行政行为由两个以上行政机关共同作出”的认定。在认定时，注意该项具体行政行为是两个以上行政机关共同行使职权的结果，其直观表现就是该具体行政行为由两个以上行政机关共同签署。如果只有一个行政机关署名，则无论在作出该具体行政行为的过程当中有没有其他行政机关的参与、参与程度如何，都不能视为“共同作出”。

配套规定

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年3月8日）

第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

第二十一条 行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

第二十二条 复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。

第二十三条 原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。

应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。

《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》（2002年11月21日）

第三条 反倾销行政案件的被告，应当是作出相应被诉反倾销行政行为的国务院主管部门。

《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》（2002年11月21日）

第三条 反补贴行政案件的被告，应当是作出相应被诉反补贴行政行为的国务院主管部门。

《最高人民法院办公厅关于中国人民银行分支机构是否具有行政诉讼主体资格问题的复函》（2002年5月31日）

中国人民银行办公厅：

你厅银办函〔2002〕236号函收悉。经研究认为，根据《中华人民共和国中国人民银行法》等法律法规规章和《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的有关规定，当事人对人民银行分支机构依法律授权作出的金融监管的具体行政行为不服提起行政诉讼的，应当以人民银行分支机构为被告。

配套解读

1.当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。如果被诉具体行政行为经过上级行政机关批准，而在对外发生法律效力的法律文书上是由上级行政机关和下级行政机关共同署名的，由该上级行政机关和下级行政机关作为共同被告。

2.在行政授权情况下作出的具体行政行为被告的确定。行政权授予的对象，既包括行政机关以外的其他组织，也包括行政机关的内设机构和派出机构。经授权的其他组织、行政机关的内设机构及派出机构有权以自己的名义实施行政行为，无论其是否超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，均应以作出具体行政行为的机构、组织为被告。反之，如果行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权行使行政职权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

3.根据《最高人民法院办公厅关于中国人民银行分支机构是否具有行政诉讼主体资格问题的复函》的规定，当事人对人民银行分支机构依照法律授权作出的金融监管的具体行政行为不服提起行政诉讼的，应当以人民银行分支机构为被告。因此，中国人民银行分支机构具有诉讼主体资格，当事人对其依据法律授权作出的具体行政行为不服提起行政诉讼的，应当以该分支机构为被告。

4.对于由行政组建机关作出的具体行政行为，如何确定被告?如果新组建的机构是行政主体，就以其为被告；如果新组建的机构具备行政管理职能但又不具备独立承担法律责任的能力，对于其以自己的名义作出的具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

行政机关在没有法律、行政法规或者规章明确规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

5.对于遗漏被告的情况，人民法院必须征得原告的同意才能追加被告，如果原告不同意追加被告，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼；对于被告不适格的情况，人民法院应当告知原告变更被告，该告知中必须明确指出谁为适格被告，如果原告不同意变更被告，则起诉不能成立，人民法院应当即时作出裁定，驳回原告的起诉。

案例注释

案例10：大学是行政诉讼的适格被告（《最高人民法院公报》2003年第1期）

1994年9月，原告田某考入被告北京某大学下属的应用科学学院物理化学系，取得本科生学籍。1996年2月29日，田某在参加电磁学课程补考过程中，随身携带写有电磁学公式的纸条，中途去厕所时，纸条掉出，被监考教师发现。监考教师虽未发现田某有偷看纸条的行为，但还是按照考场纪律，当即停止了田某的考试。北京某大学于同年3月5日按照“068号通知”第三条第五项关于“夹带者，包括写在手上等作弊行为者”的规定，认定田某的行为是考试作弊，根据第一条“凡考试作弊者，一律按退学处理”的规定，决定对田某按退学处理，4月10日填发了学籍变动通知。但是，北京某大学没有直接向田某宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未给田某办理退学手续。田某继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。

1996年3月，原告田某的学生证丢失，未进行1995至1996学年第二学期的注册。同年9月，被告北京某大学为田某补办了学生证。其后，北京某大学每学年均收取田某交纳的教育费，并为田某进行注册、发放大学生补助津贴，还安排田某参加了大学生毕业实习设计，并由论文指导教师领取了学校发放的毕业设计结业费。田某还以该校大学生的名义参加考试，先后取得了大学英语四级、计算机应用水平测试BASIC语言成绩合格证书。田某在该校学习的4年中，成绩全部合格，通过了毕业实习、设计及论文答辩，获得优秀毕业论文及毕业总成绩全班第九名。

被告北京某大学的部分教师曾经为原告田某的学籍一事向原国家教委申诉，原国家教委高校学生司于1998年5月18日致函北京某大学，认为该校对田某违反考场纪律一事处理过重，建议复查。同年6月5日，北京某大学复查后，仍然坚持原处理结论。

1998年6月，被告北京某大学的有关部门以原告田某不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证，进而也未向教育行政部门呈报毕业派遣资格表，学校也因此没有将田某列入授予学士学位资格名单内交本校的学位评定委员会审核。田某认为自己符合大学毕业生的法定条件，北京某大学拒绝给其颁发毕业证、学位证是违法的，遂向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼。

综上，本案中被告北京某大学虽然不是行政机关，但它是根据《教育法》和《高等教育法》由国家创办的高等学校，是国家设立的公共教育机构之一。被告颁发毕业证、学位证的权力，是根据《教育法》和《高等教育法》取得的，属于行使国家行政职权的范畴。被告北京某大学拒绝给田某颁发毕业证、学位证的行为，属于根据国家法律、法规授权行使国家行政职权的行政行为，因此，北京某大学属于适格的被告。