六、起诉与受理

第五十三条 人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。

对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

【解释要点】

本条是关于立案登记的程序规定。

【适用指南】

立案登记制度是本次行政诉讼法修改的重要内容，主要目的在于改变过去一段时间来实行的立案审查制度，根本目的在于解决长期存在的“立案难”问题。立案是审理的前提和基础，立案标准的宽严决定着人民法院的案件数量，决定着人民法院是否能够真正发挥促进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系建设的作用。

根据修改前的行政诉讼法规定，人民法院受理行政案件，必须符合相应的起诉条件。修改前的行政诉讼法第41条规定了起诉条件，从立法原意上来看，关于起诉条件的规定有两个方面的意义：第一，诉讼是一件严肃的事情，诉权也不能随意行使，规定了起诉条件，能使公民、法人或者其他组织慎重地行使诉权，也使一部分没有原告资格的人不能随意起诉。第二，从人民法院方面来看，有了起诉条件，法院就能对符合起诉条件的予以受理，对不符合起诉条件的驳回起诉，而且对应当受理的起诉，也能较快地明确争议所在，做好审理前的准备工作。^[1]可见，对于起诉条件，目的在于保障真正符合法律规定的起诉能够进入行政诉讼当中。从修改前的行政诉讼法第41条的规定来看，有关原告、被告、诉讼请求和事实根据、受案范围和管辖的内容大多属于形式意义上的。一般认为，只要符合起诉的形式要件，法院就应当受理。也就是说，法院在这一阶段不应当进行实质审查。

但在司法实践中，由于行政审判司法环境不佳等多种原因，一些地方的法院违反行政诉讼法的规定限制行政案件受理和立案，出现了所谓的“三不”（不予立案、不接收起诉状、不出具法律文书）现象，在社会上产生了恶劣的影响，人民群众意见极大。客观地讲，造成这一现象的原因比较复杂：有的是起诉人的诉求不属于人民法院的受案范围，例如由于历史原因造成且已经超过起诉期限的行政纠纷；有的是属于政策性、新类型的案件，难以判断的，例如对于信访终结事项提起诉讼的；有的属于起诉人滥用诉权，例如起诉人对数百个行政机关提起政府信息公开诉讼等。客观上讲，有些案件是由于行政审判的外部司法环境不佳造成的，例如个别地方以维护社会稳定、维护经济发展大局为由，要求法院不得受理某类行政案件等等。从主观上讲，还有一些案件是由于个别地方的人民法院为了减轻信访压力、考核压力而人为控制案件数量。

行政案件的“立案难”在司法实践中具体表现为：一是法院受理率偏低。以法治水平相对较高的北京来说，据统计，2010年至2012年，北京法院行政案件受理率分别只占起诉率的32.85％、39.12％和35.19％，高达17282件的案件以“三不”方式处理。该院最新的统计数据表明，每年到法院起诉的案件大约30000件，真正受理的大约7000件，大量的案件不能进入诉讼程序当中。二是大量案件涌入上访渠道。由于大量案件不能得到诉讼途径的疏解，加剧了“信访不信法”的乱象。“立案难”已经成为人民群众反映强烈的突出问题，由此引发的上诉申诉上访不仅稀释了本已透支的司法公信，更对社会和谐稳定造成了极大的隐患。2012年，福建全省受理的非涉法涉诉信访案5.98万件中，其中未经诉讼程序的行政案件3.5万件，占到58.5％。据广东信访部门的同志介绍，每年到省政府信访的数量约5万件，其中3万件左右属于行政诉讼案件或者应当通过行政诉讼途径解决。这些突出问题的存在，引起了包括立法机关在内的社会各界的关注。正如全国人大常委会法工委主任信春鹰在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》中指出的：“行政诉讼面临的‘三难’，最突出的是‘立案难’。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了‘信访不信法’的局面。”多年来，最高人民法院也就此问题采取了一系列针对性的政策。例如，最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）明确要求：“要大力推行诉讼引导和指导、权利告知、风险提示等措施，由于起诉人法律知识不足导致起诉状内容欠缺、错列被告等情形的，应当给予必要的指导和释明，不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由予以驳回。”

在本次修法过程中，有关立案登记的内容是作为“强化受理程序约束”的重要内容提出来的。^[2]在审议中，一些委员认为，要解决立案难的问题，必须建立立案登记制度，尤其是登记不予立案的案件，这样既方便检查和统计，也有利于监督。关于立案登记的问题，最高人民法院在立法机关修订民事诉讼法时曾经提出来过，但未被采纳。在行政诉讼法修改过程中，为了遏制普遍存在的“三不”现象，提高行政案件的立案率，各方比较一致的意见是，确立立案登记制度极为必要。在本法进行第三次审议过程中，适逢党的十八届四中全会召开。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”

修改后的行政诉讼法主要在两个方面加大解决“立案难”的问题：一是明确保障起诉权利原则。新行政诉讼法第3条第1款规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”在三大诉讼法中，行政诉讼法率先在总则部分规定了起诉和受理问题。二是明确规定登记立案制度。新行政诉讼法第51条明确规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。可见，在解决“立案难”的问题上，登记立案已经成为行政诉讼法的核心制度。

2015年2月26日，最高人民法院公布了《关于全面深化人民法院改革的意见》，其中规定“改革案件受理制度。变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。2015年4月13日，最高人民法院审判委员会第1647次会议通过《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》。4月15日，最高人民法院发布上述意见和规定，并决定自5月1日起施行。这些规定和要求为本司法解释明确和细化立案登记制度提供了法律依据和司法政策依据。

登记立案与审查立案不同。登记立案制是指法院对当事人的起诉要件不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核实比对。除法定的不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具注明收到日期的书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。登记立案制度在不同的国家有着不同的设计。从世界范围来看，关于登记立案主要有两种模式：

第一种模式是绝对的登记立案模式（登记=立案）。即登记就等同于立案，也就等同于直接进入诉讼程序。这种模式比较典型的是法国和美国。

法国传统上的起诉的方式可称为登记簿制，具体操作模式为原告向法院书记室提交传唤状副本，载于设有案件编号的案件簿上，案件即告受理。现在的法国起诉程序采用庭期表登记制，即案件一经在庭期表上登记即告受理。法国《行政诉讼法典》第R413-1条规定，诉讼状应当提交或者邮寄至书记室，除非其他规范有不同规定。第R413-2条规定，如果根据其他规定，诉讼状和附带文件被提交或者邮寄至非书记室的其他办公室，该办公室的负责人应当在全部文件上盖章注明收到全部文件的日期后，将全部文件转送至书记室。《1992年新民事诉讼法典》第54条规定：除当事人向法院书记室提交诉状或声明以及当事人愿出庭外，诉讼由此提起之情形外，本诉得以当事人提出传唤状或者以向法院书记室提交共同诉状提出。法院依向其书记室递交的诉状受理案件（第61条）。向初审法院提起诉讼，诉请请求亦得以向法院书记室登记之口头声明提出且法院依次受理案件（第62条）。法院书记室备置本法院受理的所有案件的总登记簿，总登记簿应当载明受理案件的日期、登记号、各当事人的姓名，如有必要，案件分配给哪一法庭审理，所作判决决定的性质（第726条）。行政法院审理案件的期限，从书记室收到文件时起算。法国《行政诉讼法典》第R413-4条规定，如果基层行政法院根据一项特别规定应当在一定期限内作出裁判，那么在任何情况下，该期限都应当从书记室收到文件时起算。

美国也采取类似的制度。登记立案模式的基本程序为：原告向接待处书记员提交诉状后，接待处书记员进行格式审查（但不得因文件的格式不适当而拒绝接收所提交的任何文件）。助理书记员给每个新的诉讼案件编上连续的民事备案案件号码，然后将案件号码记录管理登记簿，并在各诉讼文件上标注号码，即告受理。

实行绝对的立案登记制度，该立案仅仅意味着诉讼状的接收和诉讼程序的启动，该程序的启动无任何规范上的实质意义，并不对起诉本身是否合法进行审查。当然，即便是绝对的立案登记制，也要求起诉的形式要求。例如，法国《行政诉讼法典》用了16条的篇幅对起诉状的提交要求进行规定，用了7条的篇幅对诉讼时效进行规定，用了17条的篇幅对当事人的代理进行规定。只不过对于这些诉讼要件审查程度不同而已，对于起诉状、代理等的要求比较严格。例如，该法第R411-3条规定，提交诉讼状应当一同提交数份副本，副本数量应当等同于涉案当事人的数量再另加两本副本，否则不得受理该诉讼状。第R412-1条规定，诉讼状应当附带被诉行为的决定书，否则不得受理，除非原告提出证据证明无法提交该决定书。而对于诉讼时效等要求则相对宽松。

第二种模式是相对立案登记制度。即法院要对原告的起诉，特别是起诉状的内容、是否缴纳诉讼费用、当事人是否明确等事项进行审查之后，原告的起诉程序才完成。这种模式比较典型的是德国、日本和我国的台湾地区。

德国行政法院法没有关于立案登记的详细规定。德国《行政法院法》第81条仅仅规定了提起程序：“诉讼须以书面方式向法院提起。起诉也可以通过在法院办事处书记官面前作出记录的方式作出。”对于立案程序适用民事诉讼法的规定。一般程序是，原告向法院书记处提交诉状之后书记官将起诉状呈交审判长进行预审。审判长审查是否存在拒绝送达的情况，包括当事人没有支付诉讼费用、没有写明当事人以及不受德国主权管辖等事项后，向被告送达诉状，原告的起诉行为完成。之后，审判长指定口头辩论期日就诉讼要件和实体要件同时进行审理。

日本行政诉讼关于登记立案适用民事诉讼法的规定。日本《行政事件诉讼法》第7条规定“关于行政事件诉讼，本法没有规定的事项，依照民事诉讼之例”。日本民事诉讼法的规定沿袭德国模式，操作方式为原告向法院案件科提起诉状。日本的诉讼案件受理与分配属于所谓的“讼庭事务”，由各下级法院的讼庭事务主任（书记官）执行，下设案件科及科长，科长在法院书记官中任命。由审判长审查诉状的必要记载事项及是否缴纳诉讼费用。也就是说，在当事人向法院提出诉讼状后，法院应当根据事务分配的规定，将其分配给特定的法官或者合议庭，由该法官或者合议庭的审判长对诉状进行检查，并就诉状是否缺乏必要事项的记载以及是否粘贴印花（表明缴纳诉讼费用）进行审查。这里的“审判长”包括独任法官。审判长审查诉状，并不对诉讼要件、诉讼请求是否妥当等作全面的判断。如果诉状存在不完整的地方，审判长应当指定合理期间，命令原告对诉状进行补正。如果原告不予补正，审判长即可以命令驳回原告的诉状（日本民事诉讼法第137条）。原告可以对驳回命令提出即时抗告。但是，如果口头辩论开始后，审查诉状已经作出驳回命令的权力，应当由法院来行使，审判长不能再行行使该项职权。

我国台湾地区的行政诉讼关于立案的规定准用民事诉讼的相关规定。台湾地区“行政诉讼法”第59条规定：“民事诉讼法第116条第3项、第118条至第121条之规定，于本节准用之。”2013年生效的“办理民事诉讼事件应行注意事项”详细规定了立案过程。在“收受书状”部分，法院需要注意审查书状程式“收受书状人员应注意各种书状应备之程式，遇当事人递交之书状不合程式，如住居所未记载明确或未合法签名者，应加以指示请其当场或补正；其未添具必要之善本者，亦同。但当事人不补正者，于状面粘签记明其事由，俾法官注意”。在“收受附件”部分，规定法院不得要求原告另行呈交附件：“经记明书状内置附属文件、所引用之文书或其他证物附随书状提出者，应一并收受，不得请其另购状纸送交。”在“案件与书状之分配”部分，明确法院收受诉状后，应当立即分案。分案之后，法院对案件进行初步审查，发现需要补正的应当命令补正，不予补正的裁定驳回起诉：“第一审法院于定言辞辩论期日前，应依起诉状调查原告之诉是否合法。认有不合法之情形而可以补正者，如能力、代理权、起诉程式有欠缺时，应速定期间命其补正，不应率以裁定驳回。原告不遵命补正或其欠缺属不能补正者，无需指定言辞辩论期日及通知被告答辩，应即以裁定驳回起诉。”

此外，也有的国家实行立案审查制度，例如英国。根据英国民事诉讼规则（2000年10月2日生效）的规定，原告提起司法审查，需要经过法院许可。该规则第54.4条规定：“（起诉须经法院许可）不论依据本编规定直接提起诉讼，还是移送行政法庭，提起司法审查都需要法院许可。”该规则还规定了起诉期限（第54.5条）、诉状格式（第54.6条）等内容。第54.10条规定了法院准予司法审查的许可，明确法院作出准予司法审查许可的同时可以给予相关指令。

我国的登记立案制度比较接近第二种模式。也就是说，我国的立案登记制，人民法院只对起诉状是否符合法律规定进行审查、核实、比对，当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收，并在规定期限内依法处理。法院对材料的审查，主要围绕起诉状进行，特别是主要审查起诉状的内容是否完整、是否符合起诉状的形式要求等。根据行政诉讼法第51条的规定，本条规定了两款内容：

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[1] 胡康生主编：《行政诉讼法释义》，北京师范学院出版社1989年版，第67～68页。

[2] 全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）的说明〉——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。