五、正确认识党内民主和人民民主的相互关系

党的十九大报告指出：“一九四九年建立了中华人民共和国，实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃。”要继续“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道”。发展社会主义民主政治，必须注重和正确认识人民民主和党内民主之间的相互关系。在中国，党内民主和人民民主是紧密联系、息息相关的。

第一，党内民主在中国先于人民民主出现。考察民主发展的历史，可以看出当然是人民民主先产生，党内民主后产生。这是因为社会和人民出现在前，政党和党员出现在后；社会和人民的实践活动发生在前，政党和党员的实践活动发生在后。民主首先出现在原始社会，人们（确切地说应是全体成年人）享有广泛议论、商讨氏族与部落公共事务的权利，并遵从“众意做主”的习惯办事，即通行少数服从多数的原则，按照多数人的意见决定和处置事情。古希腊雅典城邦把民主称为“democracy”，即“人民的统治”。这样的人民民主实行了“多数人对少数人的统治”，其后不同时期所发生的民主亦是情同此理。

但是，中国共产党的党内民主却先于人民民主出现。早在1921年中国共产党成立之时，就把民主集中制确定为党的组织原则和制度。党按照民主酝酿、民主推荐和民主决定的方式产生了党的领导机关和通过了有关的纲领、决议。中国共产党在党内实行民主，而此时的中国是专制国家、专制社会，根本没有民主可言，中国共产党率先实行了党内民主。党先于人民民主而实行党内民主，这并没有违反从人民民主到党内民主的一般发展规律，即从世界范围看，中国共产党的党内民主也是在已存在着人民民主的背景下发生的。然而，中国共产党先于人民民主实行党内民主，却是对民主发展一般规律的突破创新和重大补充，它凸显了在经济文化落后国家党内民主先行对于发展人民民主的关键性，为民主政治的发展开辟了一条新路。

第二，人民民主是党内民主植根的土壤。无论是党内民主后发于人民民主还是先发于人民民主，党内民主若要长期地发展和更好地发展，都必须依存于人民民主、寓于人民民主之中。政党是与社会、国家紧密联系着的，如果离开了社会和国家，政党根本无法生存，也会失去存在的意义；政党是在一定的社会和国家的范围内建立起来和开展活动的，而这个社会、国家的性质状况对于政党来说，总是起着至关重要的制约性作用和潜移默化的影响。对于党内民主后发于人民民主的那些政党来说，由于党已置身于民主社会、民主国家之中，开展党内民主就具有天然的优越性。而在一个专制的社会、专制的国家里，社会上没有人民民主，其所产生的政党很容易成为一个专制型的政党，或者苦于缺乏必要的社会环境和条件来开展党内民主。社会和国家没有民主，这对于党内民主先发于人民民主的那些民主型政党来说，实际上是一个极为不利的因素，使之具有先天性的缺陷。因此，先发于人民民主的党内民主若要得到持续、健康的发展，就不可能与民主社会、民主国家脱节，不可能长期依存于专制国家和专制统治下的社会，而必须依存于民主社会、民主国家。为使党内民主发展得更为顺利、成熟，党内民主必须依存于民主社会、民主国家，必须植根于人民民主的深厚土壤，否则，终将成为无源之水、无本之木。事实上，政党的党员来自国家的一部分公民，如果公民都能受到良好的人民民主的教育和训练，养成了民主的习惯，那么他们日后一旦加入政党就能更加适应党内民主，并有利于进一步推进党内民主发展。相反，如果公民缺乏人民民主的意识和习惯，他们加入政党后自然就很难适应党内民主，反而会给党内民主的发展增加难度。

由于人民民主的历史更为久远，因而其必然构成党内民主的根源和来源。世界上的任何一个政党，无不分属于两大类型之一，它或为专制型政党，或为民主型政党。对于专制型政党而言，当然不必谈论什么是党内民主的问题；对于民主型政党而言，不管是后发于人民民主还是先发于人民民主的党内民主，都必须在自身的实践活动中遵循民主发展的历史轨迹，秉持民主理念、坚守民主原则、建立民主制度、遵守民主规则和民主程序，从而更好地实行和推进党内民主。虽然在我国，作为先发于人民民主的党内民主因为特殊的国情和历史条件的限制，无法从本国的民主现实中便利地获取人民民主各方面的资源，但是，由于在世界范围内人民民主产生和发展在前且已经积累了丰富的材料和经验，因此，这就要求先发于人民民主的党内民主，应更多地向相关国家的人民民主学习，使中国共产党的党内民主的发展得到有力的支撑。

第三，党内民主和人民民主的一致性。把中国特色社会主义民主政治建设划分为党内民主和人民民主两个部分，并不等于要把这两个部分割裂开来、对立起来。恰恰相反，从党内民主和人民民主的科学内涵看，党内民主和人民民主有着高度的一致性。党内民主，是指在党内生活中，党员居于主体地位，按照平等的原则和公正的程序，享有参与党的事务的民主权利；人民民主，是指人民当家作主，全体人民在国家政治、经济、文化和社会生活中，平等地享有参与国家和社会事务的民主权利。无论是党内民主还是人民民主，都规定党员和公民具有知情权、参与权、表达权和监督权，进行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。由此可见，党内民主和人民民主都强调了党员和公民的主体性与权利性的相同要求，都有无产阶级求得自身解放、向着共产主义“自由人的联合体”发展的共同目的，这就决定了两个部分的民主必然是一致的。

党内民主和人民民主的一致性，在于民主价值理念的一致。中国共产党是代表着最广大人民群众利益的政党，党所领导的无产阶级运动是为绝大多数的劳动人民谋利益的运动。党从来没有自己特殊的利益，而是以无产阶级和劳动人民的利益作为自己的利益。因此，中国共产党的性质就集中体现为人民的性质，党所奋斗的根本目标是为了人民的解放、民主、自由和幸福。显然，党内民主和人民民主都是中国共产党追求的目的。中国共产党不可能在实行党内民主的同时去阻止或去反对实行人民民主。反之，也不可能在实行人民民主的情况下不在党内实行民主。党性和人民性的一致，形成了党内民主和人民民主共同的价值理念，二者的实行归根到底都是为了全体党员和公民能够享有应有的民主权利，能够更好地推动执政党和整个国家与社会的发展。

党内民主和人民民主的一致性，也在于民主实质内容的一致。党内民主和人民民主都有五个共同要求：一是党员和公民都是民主的主体，必须尊重党员和公民的主体地位；二是党员和公民都享有党内法规和国家法律保障的言论权利，可以发表自己的看法、见解，任何组织机构和个人都不得压制民主的声音和破坏民主的表达；三是党员和公民都享有选举的权利，所有的党内职务和国家的政治职位都要求经由选举产生并有任职时间的限制，不允许终身制；四是党员和公民都有批评、监督干部和官员的权利，对不称职的干部和官员可以予以罢免；五是党员和公民都有参与党内事务和国家事务管理的权利，有关党内和国家重大事务的决策，必须广泛征求党员和公民的意见、建议。

党内民主和人民民主的一致性，还在于民主的实现形式的一致。党内民主和人民民主在其实行过程中都要遵守相同的规则和程序：一是遵循马克思主义民主思想的指导，遵守民主集中制的组织原则和集体领导与分工负责的原则，民主集中制是党内民主和人民民主都必须遵循的准则，没有了集中的民主将导致自由主义和软弱涣散，而没有了民主的集中则导致独断专行和各自为政；二是少数服从多数的规则，在议事、选举、做决定过程中，少数人的意见一旦被多数人否决后，就要对这一结果予以承认和服从；三是多数人要尊重和保护少数人的权益，少数人的意见虽然被否定了，但多数人却不能因此否定少数人保留自己意见的权利，换言之，多数人决定的规则不能用来任意侵犯和剥夺少数人拥有的人身自由和民主权利；四是要遵守民主的基本程序，无论是关于党内事务还是社会事务的决策，都规定了必须按照调查研究、公开征求意见、科学论证、适法性审查、集体议决的程序进行，任何组织和个人都不得随意违反。

第四，党内民主的水平应高于人民民主的。共产党的党内民主，无论是在党内民主后发于人民民主的国家，还是在党内民主先发于人民民主的国家的一定时期，党内民主都是一种高位态的民主。以马克思和恩格斯先后组织的“共产主义者同盟”和“国际工人协会”（“第一国际”）为例，这两个党组织被公认为典范性的无产阶级民主型政党，马克思和恩格斯是极有威望的党内民主的探索者与先行者。马克思和恩格斯申明，共产党要求消灭剥削阶级、实现工人阶级彻底解放、建立没有阶级存在的共产主义社会，这样的社会当然是民主的社会。民主是共产主义的本质要求，为共产主义奋斗的政党，必然是民主的政党。为此，马克思和恩格斯为党内民主做出了多方面的规定。这些规定大大超出了当时社会的公民所能享有的民主权利。例如，从民主的首要因素——选举权利来看，党员人人都享有同等的选举权利，而当时的公民却不能享有同等的选举权利。例如，法国在七月王朝时期只有年龄在25岁以上且年纳税额在200法郎以上的人，或有功绩的、年纳税额在100法郎以上的人才有选举资格。在1848年法国革命前夕，符合这样条件的只有241000名选民。1848年3月5日，法国建立了男性普选制。英国则于1818年建立了男性普选制，选举年龄为21周岁，都把妇女排除在选举之外。

而在中国，由于中国共产党的党内民主是先于人民民主发展的，因此党内民主对于社会上还不存在的人民民主来说，更显示了它是高位态的民主。同时，在中国共产党领导下致力于推动和建设人民民主，党内民主也就成为人民民主发展的榜样。例如，在中国新民主主义革命时期，每当中国共产党建立了一个较为稳固的革命根据地或解放区时，就立即开展民主运动，实行人民民主。无论是在土地革命战争时期的瑞金中央苏区，还是在抗日战争时期的陕甘宁边区、晋察冀边区，人民民主的开展都得到了党内民主的深刻影响。新中国建立后，党内民主的好坏，更是直接关系到党和国家政治生活的根本大计，关系到党和国家事业的兴衰成败。

党内民主为什么能够超越人民民主，具有高于人民民主的水平呢？这是因为共产党是工人阶级和人民群众的先锋队组织，它的党内民主形态和所达到的程度当然可以超过人民民主，而且理应超过。作为高位态的党内民主，对人民民主具有优势和主导性，并对人民民主的发展产生决定性的影响作用。

第五，党内民主的发展要快于人民民主。新中国成立后，1953年《中华人民共和国选举法》特别是1954年《中华人民共和国宪法》的制定和实施以及我国人民代表大会制度的建立，标志着人民民主的形成，中国人民真正成了国家的主人，人民民主有了初步的发展。与此同时，1956年中国共产党召开党的八大，进一步推进了党内民主发展和健全党内民主制度，使党内民主更快于人民民主的发展。

在中国共产党发展党内民主的进程中，党的八大对党内民主的发展做出了重大的贡献。一是党的八大确认了必须在党的各级组织中无例外地“扩大党内民主”^[1]；二是党的八大决定实行一切党内事务公开的做法；三是党的八大决定建立党代会的常任制，党代会的代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位和全体“选民”负责，这就便于经常地收集党组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，在代表大会的会议上他们就有了更大的代表性；四是党的八大决定对党的组织和党员实施严格有效的监督，其重点在于监督党的干部，应抓好干部管理工作，不仅依靠来自党内的监督，而且还要依靠来自党外的监督；五是党的八大决定保护和扩大党员的民主权利，八大党章赋予党员的民主权利主要有五权，即党内言论权、党内选举权、党内建议权、党内申诉权和党内控诉权，形成了较完善的党员民主权利体系。

党的八大塑造的党内民主快于人民民主的发展局面，既是党内民主水平高于人民民主水平的真实反映，也是社会主义民主政治更好地获得发展的现实途径。为什么党内民主要快于人民民主发展呢？这是因为，像中国这样经济文化落后的国家长期没有民主可言，虽然共产党认识到民主的重要性，很早就提出了要在党内实行民主，但也受到客观情况的制约。革命成功之后，党掌握了国家政权，首先把实行党内民主作为重点，通过党内民主推动人民民主的发展，是一条切实可行之路。因为中国共产党的组织和党员经过了专门有素的训练，在党内先开展民主建设，比直截了当地在社会开展人民民主，容易避免风险和失误。这说明，共产党在经济文化落后的国家里首先实行党内民主至关重要，没有党内民主，人民民主将受到很大的影响、限制；而党内民主发展好了，就能够更好地推动人民民主发展。遗憾的是，党的八大开创的党内民主发展的大好势头，为后来1957年的反右斗争扩大化和1959年错误地在党内开展“反右倾”斗争所打断，及至1966年“文化大革命”的发动，更使党内民主陷入困境。“文化大革命”十年，党内民主和人民民主都陷入停滞，甚至荡然无存。

粉碎“四人帮”及“文化大革命”结束后，1978年中国开始了改革开放的伟大历程，形成了生机勃勃的中国特色社会主义。在承担着既要发展党内民主也要发展人民民主的任务面前，中国共产党必然要延续党内民主要快于人民民主发展的思路，通过首先发展好党内民主从而更好地带动人民民主的发展。这一思路凸显了党内民主相较于人民民主来说更具重要性。当然，强调党内民主的重要性，与褒贬扬抑无关，而是为了强调中国共产党负有沉甸甸的发展党内民主和人民民主的责任。

第六，人民民主和党内民主必须协调互动。要努力实现人民民主和党内民主的协调互动，最终达到人民民主和党内民主乃至于整个中国特色社会主义民主政治的均衡发展。

怎样才能实现人民民主和党内民主的协调互动呢？首先，必须重视和突出党内民主，加快党内民主发展。要把加快党内民主发展作为重点，进一步把党内民主做大、做强、做好，这不仅仅因为党内民主对于党的自身发展具有十分重要的意义，更因为中国共产党是执政党，执政党的党内民主对于推动人民民主能够发挥出更大的作用。大力地加快党内民主发展，是推进中国特色社会主义民主政治有序发展的战略选择和可靠途径。当前，毋庸讳言，党内民主尚有诸多不足之处。要加快发展党内民主必须抓好以下着力点：一是要加快实行党务公开，让除了机密之外的党内事务为所有的党员知晓，打破党务处于封闭、限制的状态。二是要加快实行党内情况的反映沟通制度，保证党员向党组织反映党内情况以及社情民意的渠道畅通无阻，以防止党内成为鸦雀无声的一潭死水。三是加快改进和完善党内选举制度，党内选举的基本形式分为直接选举和间接选举，党的十七大报告已要求逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，规定了基层党组织领导班子必须实行直接选举，今后要加大基层党组织领导班子选举的力度，不使选举“走过场”。四是加快完善党组织定期工作报告制度，应增加批评监督、询问和质询等的内容和形式。五是认真实行党组织领导班子民主测评制度，组织一定范围内的人员，采取召开小型座谈会或书面评议方式对党组织领导班子成员进行考核、考察，经组织考核认定为不称职的应免去现职。六是以加强党内基层民主建设为基础，不断扩大党内基层民主，发挥党的基层组织推进和落实党内民主的作用。“打铁必须自身硬”，只有党内民主更加强大了，才能彰显对人民民主的积极效应。

其次，发挥党内民主对人民民主的示范和带动作用，推动人民民主发展。中国共产党明确指出，要以扩大和发展党内民主来带动和促进人民民主。这表明，扩大和发展党内民主，是为了使人民民主有一个可资借鉴和学习的榜样，因而才能得到更好的发展。党内民主对人民民主的示范和带动作用主要体现在以下几个方面：一是从思想方面来看，通过发挥党内民主思想、民主意识、民主作风和民主习惯的良好影响，对人民民主建设产生重大的导向和示范作用。同时，中国共产党的先进性决定了党员比普通民众有着更高的民主理念和民主诉求，党员的民主理念和行为也可以有效地启发、培育和激活公民的民主理念与行为方式，从而发挥出党内民主对人民民主的带动作用。二是从制度方面来看，通过发挥党内民主制度的优势可以带动人民民主的制度建设。例如，以党的民主集中制和民主决策体制影响和推动国家政治体制和行政体制改革；以党员民主权利的保障制度和机制促进公民基本权利的保障；以党内政治生活的科学化和规范化规定推动政权体系运行的法治化；以党内监督制度的严密规定推动人民民主监督的全方位探索；还有其他党内诸多创新的民主制度，对于人民民主制度建设也都具有学习借鉴的意义。三是从实践方面来看，通过总结推广党内民主的实际做法、成效和经验带动人民群众对社会主义民主政治的有序参与，例如，20世纪90年代《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》的制定和实施，使党内基层选举工作走向了民主化、规范化和法治化，从而推动了农村基层组织的选举出现了“两推一选”“两票制”的实践，形成了党内民主与人民民主的有机结合的局面，为提高和保障干部在群众中的政治权威和领导权威提供了切实有效的民主途径。事实上，在进行扩大党内民主试点的地方和单位，都有力地促进了政府和人大以及社会领域的改革试验，带来了人民民主的发展。

最后，党内民主也要向人民民主学习，以形成党内民主与人民民主之间互动协调发展的态势。人民民主和党内民主客观上是相互联系、相互影响、相互作用的，党内民主固然应该示范和带动人民民主发展，但它同时也需要从人民民主中吸收有益的成分。目前，虽然党内民主的水平在总体上高于人民民主的，但人民民主在某些方面也有优于党内民主的长处，人民民主发展好了，也有利于党内民主的发展。例如，早在1979年我国就对人大代表选举做出了重要改革，把等额选举改为差额选举，直接选举由乡级扩大到县级，在8年后的1987年中共十三大上，就把差额选举第一次引入了党代会代表的推选程序，由此改变了过去几十年不变的等额选举规定，从而推动了党内民主的改革进步。如果党不善于汲取人民民主在发展中积累的成功经验，久而久之党内民主就会出现落后于人民民主的被动状态，以至于失掉对民主发展的主导影响力。因此，今后应该在党内民主示范和带动人民民主的前提下，通过相互学习，取长补短，同频共振，协调互动，实现整个中国特色社会主义民主政治均衡发展的目的。

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注释

[1]中国共产党第八次全国代表大会文献.北京：人民出版社，1956：67.