第一章 导论

第一节 研究背景

公共服务均等化的提出与改革开放以来我国经济体制改革息息相关，基本公共教育服务均等化是在公共服务均等化的框架下提出的。

计划经济体制时期，农业长期以价格“剪刀差”为工业贡献剩余，这直接导致第一产业不堪重负，国民经济基础薄弱。因此，1978年中国开始探索经济体制改革，以农村改革为开端，通过家庭联产承包责任制等一系列改革措施，极大地解放和发展了农村生产力，这也为城市经济的发展提供了支撑。随着农村改革的逐步深化，我国开始了以大幅度提高粮食等农副产品收购价格为标志的价格改革，实现了计划价格体制向社会主义市场价格机制的转变，形成了市场在价格中起基础性作用、政府适时调整的价格体制。在价格改革之后，经济体制改革又致力于扩大国有企业自主权，实现所有权和经营权“两权”分离，建立现代企业制度，极大地促进了我国经济的恢复和繁荣。在此期间，随着非公有制经济力量的壮大和市场化的推进，私人企业逐步合法化，政府也加大力度鼓励和发展私人企业，使其从国民经济体系中“必要的补充”转变为“重要组成部分”，成为我国经济增长的基础性力量。^[1]随着农村经济体制改革的完成，市场价格机制开始发挥更大作用，国有企业和私人企业不断焕发出活力。我国初步完成了经济转型的任务，取得了举世瞩目的成就：第一，建立和巩固了社会主义市场经济体制；第二，经济总量跃居世界第二位，仅次于美国；第三，人民生活水平显著提高，基本实现了总体小康。在这种剧烈的社会转型中，城乡面貌、利益格局、社会关系、次级制度、社会控制机制、价值观念、生活方式、文化模式、社会承受力等领域都发生了深刻的变化^[2]，中共十六届六中全会用“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”四个“深刻”来形容各个领域的巨大变化。在肯定变革带来巨大成就的同时，也应该看到随之产生的诸多问题：我国在进行农村经济体制改革和国有企业改革的同时，也进行着收入分配等各个领域的改革，但是事实上城乡居民、地区、各类人群间的收入差距在不断拉大。由于经济体制改革遇到问题我们才开始思考政治体制改革，因此政治体制改革滞后于经济体制改革。而经济发展过程中过度投资、重工业化和技术创新落后等问题导致了资源的浪费和生态坏境的破坏，经济发展的可持续性堪忧。^[3]

这段时间，中国政府扮演的是建设型政府的角色，注重的是各个领域的发展规模和发展速度。在地方政府的考核上，倾向于单纯以经济增长为政绩评价的标准，绩效考核常常以GDP为主要指标，甚至唯一指标。虽然政府也倡导构建和谐社会、促进经济与社会和谐发展，但“唯GDP论”在很长时间内都占据主导地位，导致经济发展与社会发展失衡，产生了公平困境、差距困境、弱势群体困境等现象。当前，我国经济社会发展面临着几个重要的转型：从数量建设向质量建设转型；从要素驱动、投资驱动向创新驱动转型；从“效率优先、兼顾公平”向更多地实现社会公平与正义转型。^[4]为了实现三大转型，中共十八届三中全会提出，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。

从历史的角度看，一个国家或地区经济发展过程的本质就是工业化进程，也可以说是经济现代化进程。^[5]考察发达国家的发展进程，可以发现工业化进程与公共服务均等化问题的产生是密切相关的。在工业化进程的初期，农村支援城市发展，城市人口依靠农产品剩余供养。城镇市场上交易的商品主要是农产品和手工品，城乡之间联系紧密、相互依存，城乡的发展处于一种平衡的状态。工业化进程中期，工业在经济发展上的作用远远超过农业，城市成为经济发展的中心，人口大量聚集，城市在社会经济各个方面都得到了极大的发展，并且与农村的差距日益拉大。工业化进程后期，城市与农村的发展差距已经到达顶点，若再不采取措施来缩小城乡发展的差距，就会影响整个社会的和谐稳定发展；同时，这个时候工业领域的技术、资本等要素对农业起着反哺作用，为农村的发展提供了条件。因此，工业化进程的后期应该是城乡发展重建平衡的阶段。可见，随着工业化进程的不断加深，城乡关系的发展呈现“平衡—失衡—再平衡”的状态。^[6]

过去相当长一段时间里，我国实行重工轻农、以城市为中心的工业化、城市化发展战略。改革开放以前，经济领域主要依靠工农业产品的“剪刀差”剥夺农业；改革开放后，主要依靠农村剩余劳动力和农村土地的价格来支援工业和城市发展。随着工业化、城市化进程的不断深入，城乡二元治理格局造成的深层次矛盾也逐渐暴露。2005年，我国工业化水平综合指数表明我国已经进入工业化中期的后半段，城乡差距拉大，城乡发展的不平衡达到顶点。城乡差距并不仅仅存在于城乡居民收入、生活水平方面，基本公共服务领域的城乡差距也不断扩大，城乡基本公共服务不均等主要集中于基本公共教育、基本医疗卫生、社会保障、基础设施和农村劳动力再就业等与民生息息相关的领域。当前，我们迫切需要实现社会建设和收入分配领域的改革，以达成基本公共服务均等化的目标，促进整个经济社会和谐发展。

应该注意的是，广义的基本公共服务均等化包含城乡范畴、地区范畴、阶级范畴、人群范畴，但就我国具体实际而言，首要的、核心的任务是实现城乡的基本公共服务均等化。基本公共教育服务均等化作为我国基本公共服务均等化的重要内容，其理论和实践经历了以下几个阶段：

早期探索阶段：在这一阶段，我国仍然在为整体经济社会发展布局，但已经有了基本公共服务均等化的启蒙思想并采取了一些有利于基本公共服务均等化的初步措施。在政策制定上逐渐向农村倾斜，力图支农、惠农和缩小城乡差距。2003年10月，中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，在完善社会主义市场经济体制的目标和任务方面，统筹城乡发展是首要要求，而城乡公共服务均等化是统筹城乡发展的关键。在基本公共教育服务方面，1992年中共十四大提出20世纪末基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲（“两基”）的目标，扩大了基本公共教育服务的覆盖率。2001年1月1日，我国宣布基本实现“两基”目标。2005年12月，国务院颁布的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出全部免除农村义务教育阶段学生学杂费。

明确问题阶段：在这一阶段，我国明确提出了要实现基本公共服务均等化。2005年10月，中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》中，首次提出了公共服务均等化原则。2006年10月，中共十六届三中全会把逐步实现基本公共服务均等化作为构建社会主义和谐社会的主要内容。在教育均等化方面，我国颁布的《义务教育法》，首次以国家法律形式提出“义务教育均衡发展”的思想，明确规定“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”。基本公共教育服务问题开始得到重视。

全面深化阶段：这个阶段我们对基本公共教育服务均等化的认识和实践不断深化，并开始大规模地推广。2007年10月，胡锦涛总书记在中共十七大上提出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”。2008年，温家宝总理在《政府工作报告》中提到要始终将公共服务均等化问题放在突出位置，在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，维护社会公正和社会秩序，促进基本公共服务均等化。在基本公共教育服务均等化方面，2010年2月教育部发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，“均衡发展是义务教育的战略性任务”。2012年，温家宝总理在《政府工作报告》中提出要“促进义务教育均衡发展，在合理布局的基础上，加快推进中西部地区初中校舍改造和全国中小学校舍安全工程，尽快使所有学校的校舍、设备和师资达到规定标准。为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备，让广大农村和偏远地区的孩子共享优质教育资源”。2012年，我国《国家基本公共服务体系“十二五”规划》确定基本公共教育服务国家基本标准，明确将实行县（市、区）域内城乡中小学教师编制和工资待遇同一标准，以及教师、校长交流制度，逐步取消义务教育阶段重点校和重点班。2013年11月，中共十八届三中全会要求促进社会公平正义，改革收入分配制度，推进基本公共服务均等化，促进教育公平，利用信息化手段扩大教育资源覆盖面，统筹城乡义务教育资源均衡配置。这期间的政策文件都从国家最高层面明确了基本公共服务均等化的目标和任务，将基本公共服务均等化作为我国的一个治理重点和治理方向，这也标志着我国全面铺开基本公共服务均等化实践。基本公共教育服务均等化作为公共服务均等化的首要内容，也在各地得到了大力的实践。许多地方采取均衡基本公共教育资源配置、确定常住人口为基本公共教育服务对象、建立教师流动制度、建立基本公共教育服务问责机制和完善各类资助困难群体的保障机制等手段来实现基本公共教育服务均等化。

当前我国正处于加快推进基本公共服务均等化阶段，有必要对均等化的绩效进行科学测度、动态监测，以便及时发现和解决均等化工作中出现的问题，从而进一步推动基本公共服务均等化的实践发展，从根本上转变我国政府职能，构建服务型政府。我国政府在改革之中处于主导地位，这也导致了诸如效率低下、公信力下降、过度重视经济指标的问题，因此真正将政府职能从掌舵转向服务势在必行。中共十八届三中全会将加快转变政府职能提到战略高度，要求切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，形成科学有效的社会治理体制，建设法治政府和服务型政府。而政府职能转型的根本在于政治体制的改革，使政府成为公民责任委托人，服务于公民需求。

政府的行为通常具有很强的外部性，难以直观地看出其投入与产出的效率，我国政府工作缺乏完整的评价体系，这就需要将企业中绩效评价的理念引入政府，量化政府行为，为评估政府行为的合理性与工作效率提供依据。这也与中共十八届三中全会提出的“完善发展成果考核评价体系，完善绩效考核机制，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”的思想相契合。建设服务型政府的核心在于：构建一个完善的基本公共服务体系。构建的这个体系不仅要涵盖基本公共服务的范围和标准，还需要包含基本公共服务的资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。^[7]由此可见，在推进基本公共教育服务均等化的同时，需要通过量化的方法，以科学的方式测度基本公共教育服务均等化的绩效。

基于以上背景，我们以四川省基本公共教育服务均等化绩效为研究对象，依据平衡计分卡理论，构建了以基本公共教育服务均等化为战略目标的绩效测度框架，期望将绩效评价思想与方法引入教育部门，度量四川省基本公共教育服务均等化状况，为更好地实现四川省基本公共教育服务均等化指明路径，进一步推动基本公共教育服务均等化绩效测度实践的发展。另外，基本公共教育服务不均等的主要矛盾存在于城乡之间，城乡间的基本公共教育服务均等化是当前我国基本公共教育服务均等化工作的首要内容。因此，本书是对城乡范畴的基本公共教育服务均等化绩效测度进行研究，同时也为研究区域、阶级或人群间的基本公共教育服务均等化绩效奠定一定的基础。

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注释

[1]曹海英.改革开放30年我国民营经济发展路径探析［J］.商业时代，2009（18）：6-8.

[2]郑杭生.改革开放30年：快速转型中的中国社会——从社会学视角看中国社会的几个显著特点［J］.社会科学研究，2008（4）：1-9.

[3]胡金凤.中国发展奇迹探析［J］.怀化学院学报，2011（3）：38-40.

[4]之恺.2007年中国现代经济史研究述评［J］.中国经济史研究，2008（2）：169-176.

[5]黄群慧.国际金融危机背景下我国产业升级与企业转型［J］.甘肃行政学院学报，2009（5）：87-92，127.

[6]陈永正.城乡公共服务均等化与地方财政体制［M］.成都：四川大学出版社，2013：70.

[7]国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知［EL/OL］.（2012-07-20）.http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.html.