三、新的视角：基于政策变迁的专家参与理论

(一)专家行为的基本模型

本书所定义的“专家”被假定为对政策变迁具有利益中立性的政策参与者。基于经典的“专家”模型，专家并不会因为个人利益的驱使而使用他们的专业知识去推动一项政策变迁。当然，专家的利益中立性假定在很多情况下是有争议的。例如，大部分专家在有政府背景的思想库或大学研究机构中工作。他们的政策主张必须符合国家的政治方针。对于一些特别的涉及专家个人利益的政策，我们就很难判断一个专家在积极地推动该政策时是否基于自己的利益。例如，对于国家吸引专业人才的政策(如旨在吸引海外高级优秀人才的“国家千人计划”)，此时一些符合“千人计划”资格的专家本身既是政策的推动者，又是政策的利益相关者。另外，一些科学家在积极推动某项国家级重大工程或技术战略时，可能是这项技术领域的权威，同时又是相关科技政策的利益相关者。类似的问题可能也出现在某些经济政策领域。一些经济学家可能和很多企业家保持着良好的合作关系。企业家可能邀请经济学家担任企业的独立董事，或者企业家经常支持经济学家所在的研究机构开展相关领域的研究。这个时候，经济学家就有可能失去利益中立性，而将自己和产业界的利益捆绑在一起。他们可能为了某一集团的利益公开地宣扬某项政策主张。此时，他们已经不是理想意义上的“专家”。事实上，他们已经成为利益集团的一分子。因此，我们有必要谨慎地选择专家参与案例，以尽量避免出现专家利益非中立的状况。

所谓的专家利益中立性，并不是说专家没有自己的倾向性政策主张，也不是说他们的主张对政策的利益相关者没有任何影响。我们强调的是，专家的倾向性主张来源于对政策的客观分析，而非专家自己的个人利益。专家对于政策观点的不同可能出于对政府和市场间本质关系在认识上的差异，也可能是由于在有限的决策信息的基础上做出的片面分析。同时，专家在一个政策领域的不同方向上的政策主张，可能会对不同的利益相关者产生不同的影响。常见的例子是，支持人民币升值的专家观点可能对国内进口产品消费者有利，但可能对出口型企业有害；而专家如果支持人民币贬值，这样的趋势就会提高国内市场上进口产品的价格，但可以增加出口。专家之间的辩论有助于决策者权衡不同政策主张执行后各方的利益得失，以制定出最符合国家和社会利益的政策。而在这个时候，专家的身份并不是利益相关者，而是利益中立的分析者。

因此，我们有必要小心谨慎地选择政策领域，以尽量控制专家们在该领域所牵涉的个人利益。相比较而言，那些关注“普通百姓”利益的社会政策是一个较好的案例选择。这是因为，作为社会政策的最主要受众，普通百姓没有足够的资源通过收买专家去游说政府决策者。这样，那些积极从事社会政策的研究和推动工作的专家们可以被认为具有较少的个人利益牵涉其中。但即使这样，社会政策中的专家也并非完全利益中立的。比如在本书的比较政策案例中涉及的每一个政策中，专家可能作为“普通人”享受到来自相关社会政策的福利。总之，专家的“利益中立性假定”是比较苛刻的，在现实中，专家们或多或少都会与自己所研究的政策存在某些利益关系。但作为一个简化研究复杂程度的前提假定，它又是必不可少的。

专家的政策参与行为所针对的政策参与者具有不同的性质，因而我们可以按照参与者的身份和决策的关系，将中国专家的政策参与行为大致分为直接参与与间接参与两大类模式。专家的直接参与主要是指专家通过直接渠道向决策者表达政策思想的行动模式。专家通过建立与政府的政策决策机构的正规的或非正规的沟通渠道，将自己的研究成果以各种口头或书面的形式提供给政府机构的决策者，尽力使决策者理解并采纳自己的政策主张。专家的直接参与行为包括向决策者上书、委托研究、提交研究报告、受邀参加政府举办的政策咨询会和研讨会等。

专家的间接参与主要是指专家并不针对决策者，而是希望通过针对其他政策参与者施加影响，间接地去影响最终的决策者的行为。专家的间接参与行为包括公开发表文章、接受媒体采访、出版著作、在博客(blog)等网络媒体上发表评论等。一方面，专家可以去影响其他社会精英。专家们可以通过在学术刊物上发表学术论文、出版著作、召开学术研讨会等形式，将自己的研究成果展现给其他同行以及其他社会精英。某位专家如果能够说服其他社会精英赞同并支持自己的政策观点，同时能够联合其他研究机构一起倡导自己的学术主张和政策思想，那么其政策观点就更容易成为政府决策层的主流观点，从而有助于其影响政府的最终决策。另一方面，专家也经常在普通大众面前发表观点，并希望获得大众的支持，通过媒体的力量间接影响政策。在西方选举制国家，专家的媒体曝光对政策影响的作用更加明显。专家通过一些媒体平台，如电视、报纸或网络，公开发表自己的观点来影响普通大众关于某个政策的观点。西方国家的专家和研究人员大多比较愿意接受公众媒体的采访，也经常会主动地发表一些时评和短论，就当前公众所关心的话题表达自己的看法。专家的公众知名度越高，媒体在编写报道时就越倾向于引用该专家的观点，以显示媒体观点倾向的正当性和权威性，而公众也就越容易相信并接受这些政策主张。

当代中国专家的决策参与行为有其文化传统渊源的特征。一般来讲，中国的专家更愿意通过直接渠道去影响决策者。因为采用直接渠道的参与模式，专家影响政策的效率更高。不到万不得已，专家不会采取借助公众舆论的间接渠道来影响决策者。这一方面是因为中国历史上的传统就是知识分子“士大夫”们向古代君王决策者“上书”或“递折子”，另一方面是因为，在新中国成立后到改革开放前，经过了多场政治运动的知识分子，对公开发表意见仍然有所顾忌，常常觉得公开发表意见既有冒犯政府的政治风险，又容易遭受公众批评。^注91最近网络上经常有著名专家被称为“砖家”或“叫兽”，就是普通公众对专家的某些公开言论产生不满的情绪表现。

同时，自改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以后，中国政治生态的现代化进程也促使着专家行为的多元化。这主要包括两个方面的转变过程。一方面是独立媒体的兴起及其影响力的增强。随着媒体市场的市场化，一些媒体开始逐渐摆脱官方意志的束缚。这就为专家在公众媒体上发表不同于政府声音的观点创造了条件。近年来蓬勃兴起的新媒体，如互联网的发展和一些网络发布平台的开发(如博客和微博)等，更是成为了专家们公开发表观点的重要平台。另一方面是中国的政府信息公开进程。过去，由于受政府信息保密传统的束缚，体制外的专家很难充分获取研究所需的政府信息。这样，专家们为了开展研究，不得不与政府部门合作，与政府部门分享政府信息。最近，中国政府信息公开已经成为不可逆转的潮流，新的政府信息公开条例等一系列党政文件的发布为专家的研究提供了方便。更为重要的是，由于政府信息的公开，专家们的竞争已经不再是过去那样对于“资料来源”的竞争了——谁能获得“更权威”的数据，谁就是“更权威”的专家。如今，专家们的辩论形态逐渐转变为对“观点”的竞争——政府信息和数据是公开的，专家们的分析水平逐渐成为了评判专家优劣的标准。

可以看出，中国专家的行为是直接和间接两类参与策略的理性权衡。专家的“影响力最大化假定”是目前学术界比较常见的前提假定。在很多讨论专家和思想库的学术作品中，专家在政策过程中的参与行为都被认为是根据他们自己的资源约束去实现影响力最大化的理性策略选择。^注92传统上中国的专家仍然希望将自己的观点直接上呈决策者，因为这是最直接而有效的影响决策的方式。然而，专家有时候也会选择首先向公众舆论公开发表意见。但我们的问题是，为什么专家会愿意冒着冒犯政府同时又遭受来自公众批评的风险，而决定将自己的观点在媒体公开呢？这是因为，专家们决定将自己的意见公开，往往是因为直接渠道走不通，他们才试图借助媒体形成公共舆论来表达观点。这里所谓的直接渠道不成功，既可能是专家自己不掌握通向政府的直接渠道资源，也可能是专家意见在通过直接渠道向决策者输送时遇到了强大的阻力。专家通过引导公众舆论可以向政府施加外部压力。随着中国媒体产业的市场化和一些新兴媒体的出现，媒体已经成为放大这些外部压力的工具。^注93因此，即使专家无法通过直接渠道影响政府，专家也是能借助公众舆论启动政策议程的。

(二)政策变迁的属性

很少有学者关注过“政策变迁的属性”对专家在政策变迁中的行为模式的作用。本研究试图在政策网络理论和委托—代理模型的基础上，结合知识运用理论和利益相关者分析框架，开发一个解释专家在中国政策变迁中的参与模式的理论模型。在理论上，我们提出政策变迁的两个属性——损失者嵌入性(loser embeddedness)和知识复杂性(knowledge complexity)是影响专家在政策变迁中参与模式的关键因素。其中，损失者嵌入性的概念来源于政策网络理论和利益相关者的概念。而知识复杂性的概念是在知识运用理论和委托—代理模型的基础上发展起来的。图1—1展现了该核心理论的渊源。

图1—1 新框架的理论脉络

根据政策过程理论或政策循环理论，政策过程大体可分为议程设定(agenda setting)、方案选择(alternative selection)、执行(implementation)、评估(evaluation)。^注94 公共政策学者们通常认为，专家在政策过程中的议程设定和方案选择两个阶段中的作用最为突出^注95，因此，我们采用这两个阶段的政策过程分析框架：议程设定和方案选择。其中，议程设定是指一个政策问题被决策者关注，并列入决策者需要通过政策变迁以处理和解决的问题优先顺序的清单之中。专家对政策执行情况的评估可以认为是新一轮政策变迁周期的议程开端。

在政策的议程设定阶段，一些引起政府官员注意的社会问题，如公路死亡率、发病率和消费价格等的变动、重大事故、事件等，可能会导致政府决策者启动政策议程。在此政策阶段中，专家通过对现实状况的分析或对前一个政策执行效果的评估，并将发现的现象界定为某个政策问题(problem definition)通过某种方式反映给政策决策者。^注96同时，当政治周期、公众情绪等因素都符合条件时，专家适时地报告其研究发现，使其推动政策变迁的机会达到最大化。^注97这个时候，政治流、政策流和问题流同时会聚到一起，启动政策变迁的“政策之窗”^注98(policy window)也就被打开了。

方案选择是指当多个备选的政策方案放在决策者面前时，决策者挑选某个方案作为最终政策。这一过程通常被认为是狭义的“决策”过程。而当决策者开始考虑解决问题时，专家的出现为他们提供了必要的知识和分析结果。在这个时候，专家的政策分析对决策至关重要。

在模型中，我们抽取关于政策变迁的两个关键属性：损失者嵌入性和知识复杂性。

1.损失者嵌入性

“嵌入性”的基本含义是指社会个体在多大程度上存在于一个网络(或结构)的内部。^注99在政策过程领域，嵌入性就是指某类特定政策参与者是否是某个网络的成员。^注100其作为一个网络结构概念已经被用来研究中国农村基层政府的公共物品提供问题。^注101利益相关者是那些在一项政策变迁中受益或受损的个人或组织。这里提出的政策变迁的损失者嵌入性指的就是那些与决策者纽带联系紧密的利益相关者，是否是该政策变迁潜在的利益受损者。损失者嵌入性不仅是一个网络结构概念，更是一种政策变迁的属性。因为任何一项政策变迁都有利益损失者，而我们关心的是在某个特定的政策变迁中，利益损失者是否和决策者存在密切联系。

表1—1解释了政策变迁过程中的损失者嵌入性的概念。为了便于理解，我们将政策变迁过程中的利益得失分解成“损失”、“受益”和“中立”三类；把政策参与者与决策者的网络联系——即决策者网络的嵌入性——分为“政策网络内”和“政策网络外”。因此，在任何一个政策变迁过程中，可能存在六类政策参与者。值得注意的是，我们在此一再提到的“政策变迁”是具有方向性的动态过程，它和静态的“政策领域”概念略有不同。在同一个政策领域中，当某类利益相关者可能是某个政策变迁方向上的潜在受损者时，他们在另一个方向上的政策变迁过程中则可能是潜在受益者。

表1—1政策变迁的损失者嵌入性

如果对上述情况逐一分析的话，我们可以了解他们对专家建议的不同反应。如果利益中立，那么专家对政策变迁某个方向上的建议对某些人而言是无利益相关的，所以他们没有动力去推动或阻止专家建议发挥作用。如果专家建议的政策变化对某些人而言是潜在受益者，那无论他们是否在决策者网络内或外，他们都支持专家建议。这种情况，专家建议会比较顺畅。如果专家建议的政策变迁对某些人而言是潜在受害者，那么需要分开讨论。如果是非嵌入的利益损失者(普通民众)，即便不满意，但他们仍然没有能力去调动决策者网络资源去阻止政策变迁的进一步发展。而如果是嵌入的利益损失者，若他们对专家建议不满，就有能力调动决策者网络资源去阻止政策变迁的进一步发展。我们最关心的就是某项政策变迁是否存在嵌入的利益损失者，即表1—1中的阴影部分。

判断损失者嵌入性强度的标准之一是政策变迁的利益损失者与决策者纽带关系的强度。在一个利益损失者与决策者纽带关系强的政策变迁过程中，受损的利益相关者就有能力向政策决策者表达反对意见并更有可能阻止政策变迁的进一步发展。而判断损失者嵌入性强度的另一个标准是嵌入于决策者网络的利益相关者受到政策变迁的潜在损失的大小。当潜在损失大时，利益损失者更有动员其嵌入网络的资源去阻止政策变迁进一步发展的动机。当政策网络中的政策参与者都不是该政策变迁的潜在受损者时，这项政策变迁将在政策网络内比较顺利地形成共识。而当政策变迁影响到的利益相关者，无论是受益者或受损者的决策者网络嵌入性都不强时，那么有影响力的政策网络成员既不会消耗资源去推动，也不会试图阻止该项政策变迁过程的发展。

在政策变迁中，不同政策参与者的损失者嵌入性是不同的。在一些政策领域，政策变迁的潜在利益受损者可能是中央某些部门或地方政府等官僚机构，或者是那些与政府保持紧密联系的大型国有企业、银行，甚至也包括那些政府活动能力强的跨国公司。当它们发现政策变迁对自己造成的潜在利益损失足够大时，它们就会利用与决策者的联系努力阻止政策变迁的进一步发展。特别是，对于需要政府投入大量财政资金的社会政策而言，财政部门的支持或反对往往是一项政策能否顺利出台并有效执行的重要条件。相反，还有一些政策变迁过程可能会使部分普通公众，如农民、城市居民、学生或普通消费者的利益受损。但这些利益受损者与政府决策者的关系较远，他们一般无力改变政策变迁的进程。

专家行动策略会受到政策变迁的损失者嵌入性的影响。当专家支持的政策变迁的损失者嵌入性强时，政策网络内的相关利益受损者就会试图阻止专家建议发挥作用。在此情况下，专家将不得不选择间接途径去发起并推动政策变迁。当专家支持的政策变迁的损失者嵌入性弱时，专家的政策建议并不会受到很多来自政策网络成员的阻力，甚至会获得个别政策网络成员的支持。因此，在此情况下，专家向决策者表达意见的直接渠道是顺畅的。

2.知识复杂性

“复杂性”是指一个新思想被理解和运用的困难程度^注102，可以具体表现为决策者对理解相关政策思想的智力的局限性。^注103我们所说的政策变迁的“知识复杂性”是指决策者在多大程度上对这项政策变迁所需的专业知识的相对缺乏，以至于难以自行理解和决策。由于政策问题的复杂性，决策者需要专家提供专业知识和分析，专家也就找到了自己的市场。^注104在不考虑其他因素的情况下，当专家相对决策者具有专业知识方面的优势时，决策者就可以通过邀请专家来帮助自己加强对复杂政策问题的理解和决断能力。^注105一般来说，政策变迁的知识复杂性越高，也就意味着决策者对这项政策变迁所需的专业知识越缺乏，决策者在进行政策方案选择时就越需要专家的咨询建议。相反，当政策变迁的知识复杂性低时，决策者拥有足够的能力进行决策，专家在这时就是不必要的了的。

知识复杂性是一个相对的概念，是该政策领域中政府内决策者和政府外专家掌握专业知识程度的比较。对于决策者个人来说，知识复杂性可以表现为决策者理解相关政策问题在智力和经验上的局限性。^注106由于不同决策者对政策领域的专业知识和经验的掌握程度是不同的，其看待专家或非专家意见的态度也就不同。^注107例如，有实证研究表明，如果决策者在同一职位上任职时间越长(以任现职年限来测量)，他们对该政策领域的了解就越多，决策者就越倾向于不愿意接受专家的意见；如果决策者本身专业知识背景比较强(如在中国拥有专业技术职称的技术官员或专家型官员)，在遇到专业性不是很强的决策问题时，他们就越不愿接受来自非专业人士的意见。^注108

对于政策变迁过程中的决策者整体而言，知识复杂性便成为了政策变迁的一个属性。知识复杂性可以表现为多个方面。首先，知识复杂性可表现为该政策问题和备选工具选择所需知识的专业性，比如可区分为高技术性问题或低技术性问题。^注109一般来讲，专家对自然科学、工程技术以及理论性强的经济、管理、法律问题更有发言权，特别是在一项政策涉及跨学科的专业知识的时候。在实践方面，中国官方文件也规定“对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估”^注110。其次，知识复杂性也可以表现为政策工具的“模糊性”^注111(ambiguity)。当政策变迁同时存在着为数众多的或是不明确的政策工具的备选方案时，决策者在计算不同方案选择的成本和效益时遇到的困难程度就会大增。此时，专家将以政府“外脑”的身份出现以帮助决策者对模糊的政策工具进行更加精确的分析和计算。再次，知识复杂性还可以表现为政策工具的“新颖性”^注112(originality)。一个全新的政策备选方案即便是明确的，它能否成功也会存在着巨大的“不确定性”^注113(uncertainty)。决策者无法从过去的经验中作出判断。因此，专家在此时的出现将有助于决策者运用专家的知识与分析对未知情景进行预测。另外，当这种决策者不了解的新情况曾在国外发生过时，专家也可以通过向决策者介绍国外经验以帮助决策者对新政策工具实施后的效果有较为清晰的认识。^注114最后，政策变迁过程中的信息不对称也是知识复杂性的一个重要表现。这里的信息不对称是指决策者相对于专家掌握决策所需的关键技术信息程度的不对称。信息不对称的概念通常被用来解释委托—代理关系中代理人所拥有的信息优势。例如，作为代理人的行政官僚比作为委托人的政治家掌握更多的信息。^注115但是，在委托—代理关系中，代理人并不是永远拥有信息优势的一方。^注116特别是，在决策者与专家之间的委托—代理关系中，决策者和专家都可能是掌握更多信息的一方。一方面，专家的专业知识和实地调研有助于让决策者了解更多决策所需的关键技术信息。因此，当决策者不了解现实状况时，决策者希望从专家那里获得必要的知识与信息。另一方面，政府决策信息不公开的制度安排也会导致政府外的专家很难了解政策的深层问题。这也是为什么决策者经常抱怨专家的研究“不切实际”，而专家反过来抱怨政府没有提供有效信息和数据的原因。因此，政策变迁中的信息不对称状态也是决定决策者对专家咨询需求的另一个因素。

由于政策问题的知识复杂性和信息的约束，决策者需要专家所提供的专业知识和分析，以帮助决策者更加精确地计算政策的成本和收益。^注117知识复杂性对政策变迁过程中决策者对专家咨询的需求的作用并不是线性的。我们可以将政策变迁的知识复杂性的概念根据“复杂性”和“信息不对称”两个维度分成四种情况(见表1—2)。

当政策变迁的复杂性弱时，即政策问题的专业性程度较低，备选方案的数量较少且相对明确，而且政策工具的新颖性也较低，决策者可以较容易地自行选择政策方案而不需要专家的帮助。但是，信息不对称在此时的决策者对专家决策咨询需求也是有影响的。当决策者掌握更多关键技术信息时，决策者既了解具体情况又能够自己决策，他们完全有理由将专家排除在决策过程之外。而当专家掌握更多关键信息时，虽然决策者已经有足够的自信做出独立判断时，为了对公众有个交代，他们可能邀请专家参与论证决策的科学性，以提高决策者独立决策过程的合法性。

表1—2政策变迁的“知识复杂性”

当政策的复杂性强时，决策者难以自行对不同方案进行选择。如果决策者比专家掌握更多信息时，即便决策者难以做出决策，专家由于更加不了解情况，也没有能力帮助决策者直接做出对方案选择更好的判断。此时，决策过程可能出现三种情况：要么决策由于太复杂而被搁置；要么决策者武断决策；要么决策者决定开放信息，邀请专家们介入咨询过程以帮助决策者进行方案选择。只有当一个政策变迁的模糊性程度高，而且专家掌握更多关键信息时，决策者才认为专家咨询是有必要的(见表1—2中阴影部分)。因此，政策变迁的“知识复杂性”只有这种状态才是真正的强，从而能够促使决策者启动专家咨询程序。

我们也可以从两个维度上去判断政策变迁的知识复杂性的高低。我们可以定义，某政策变迁的专业性、模糊性和新颖性越强，那么该政策变迁的知识复杂性就越高；某政策变迁过程中，决策者掌握越少的关键信息，那么该政策变迁的知识复杂性就越高。这样有助于我们简化知识复杂性这个复杂的概念。因此，政策变迁的知识复杂性越高，也就意味着决策者对这项政策变迁所需的专业知识越缺乏、决策者对决策所需的关键技术信息的掌握程度越低、计算政策变迁过程中成本和收益时遇到的困难越大。政策变迁的知识复杂性越高，决策者在进行政策方案选择时就越需要专家的咨询建议。相反，政策变迁的知识复杂性越低，决策者自己就能做决定，专家在这时将被决策者认为并不是必要的。

但是，并不是说只有在决策者认为专家咨询有必要的时候，专家才会被动地出现在政策过程中。专家在政策变迁的“知识复杂性”不强的时候，即决策者不需要专家帮助自己做政策决定的时候，专家也可能采用间接策略主动参与政策过程。因此，通过判断政策变迁的“知识复杂性”的程度，专家将选择合理的参与模式去实现影响政策的目的。

(三)理论假设

综合上述两个政策变迁的属性和相关假设，我们可以将所有政策变迁分为四种类型，在每一种政策变迁类型中，专家为了影响政策所采用的行动模式也会有所不同。表1—3中的两个维度分别代表损失者嵌入性的强弱和知识复杂性的高低。它们垂直交叉所形成的四个象限分别代表了四种类型的专家行动策略。

表1—3中国政策变迁中的专家参与模式

1.迂回启迪模式(outside-in enlightenment)

议程设定：专家如果仅仅通过直接渠道向决策者递交建议，将会面临来自政策网络内部的强大阻力。他们只能采取间接策略。又由于这类政策很复杂，他们的策略将是以专家身份向公众公开研究成果，以启迪公众对复杂政策问题的理解，通过公众舆论对政府施加压力以打开“政策之窗”，最后可能启动政策议程。

方案选择：议程一旦启动，由于政策的知识复杂性，决策者仍然需要专家帮助他们作决策。但又由于不同政策方案往往造成对各利益相关者的不同影响，此时会形成许多支持不同政策方案的专家意见同时进入决策层的局面。专家此时的行动模式是“迂回启迪”^注118，但决策者的最终决定可能是一个相对平衡的方案。

2.直接咨询模式(direct consultation)

议程设定：专家可以比较顺利地通过直接渠道向决策者提供专业分析，揭露问题，打开“政策之窗”，从而启动议程。

方案选择：议程启动后，决策者需要专家帮助他们作决策，因此决策者往往通过邀请专家或组建专家咨询团队，以获得直接来自专家的咨询意见。

该专家参与模式是经典的专家影响政策的线性模型。

3.外锁模式(locked-out )

议程设定：政策相对简单，决策者知道怎么作决定。同时由于受损失的政策利益相关者影响力强大，阻碍了专家的建议发挥作用，专家事实上被锁在门外。专家虽然可以在各种场合发表意见，但决策者不会采纳他们的建议。

方案选择：决策者在方案选择过程中最关注的是如何平衡利益相关者之间的利益。一旦利益关系得到妥善处理，决策就是简单的，专家的技术性支持并不是必要的。

由于专家既不能影响政府也不能影响公众，为寻求自己的生存空间，专家在这种情境下最有可能被强势的利益相关者俘获。此时的“专家”已经不是我们所讨论的“专家”了，而成为了利益集团的一分子。他们的言论也最容易被公众识破而广受公众的批评。^注119

4.专家社会运动模式(social movement)

议程设定：政策相对简单，同时政策变迁又和政策网络中的利益相关者没什么联系，因此决策者对专家建议漠不关心。如果专家想影响议程，他们就需要采用更加激进的行动策略。有时候专家可能成为社会运动的动员者和参与者，此时专家的“专家身份”无关紧要，重要的是专家的行动模式是否引起足够多的媒体关注。

方案选择：一旦议程被启动，决策者能轻松制定方案，专家咨询在此过程中并不是必要的。