二、相关理论问题

专家在决策中的作用研究，起步于政策科学的奠基人拉斯韦尔^注24，半个世纪以来该研究领域得到了长足发展。^注25近年来，国内外学者已经充分认识到专家在决策中的作用已经不再简单是“线性模型”——专家咨询，专家在决策中的作用呈现出越来越丰富的模式和形态。但是，以往的政策科学学者们在讨论专家与决策者之间的互动关系时的基本思想是，专家知识对政策变迁是有影响的，而专家选择什么样的行动策略取决于专家的个人偏好和专家知识的性质。在本节中，笔者对现有的有关专家参与的文献进行了研究，指出过去文献中存在的不足并在此基础上提出新的研究设想。

(一)知识运用理论

作为公共政策学的重要分支，知识运用理论关注的是在知识与政策之间如何架起桥梁的问题。知识运用学派的学者们最初的观点是，由于价值观的不同，专家知识很难被政策制定者用来制定政策。因此，卡普兰(Caplan)的两大群体理论(two communities theory)将使用或不使用知识或研究视为研究者和政策制定者之间文化和行为差异的标志。^注26与两大群体理论不同，桑德奎斯特(Sundquist)指出，知识的一些形式，如政策思想(idea)、意识形态(ideology)、范式(paradigm)和世界观(worldview)并不是与政策制定无关，也不是产生后立即就能转化为政策的产出，而是需要经过时间上的积累。^注27较为有代表性的理论有卫斯(Weiss)的“启迪模型”^注28(enlightenment model)。之后威特罗克(Wittrock)将知识运用拓展为“启迪模型”、“经典行政模型”(classical bureaucratic model)、“专家政治模型”(technocratic model)和“工程学模型”(engineering model)四种。^注29从知识成为政策的动力学来看，经过众多学者的努力，知识运用过程已经被拓展为科学推动型(science push model)、需求拉动型(demand pull model)、扩散型(dissemination model)和互动型(interaction model)等多个模型。^注30

从20世纪90年代中叶开始，后现代主义(post-modernism)知识运用理论开始发展。后现代主义知识运用理论所关心的是语言(language)或话语(discourse)如何表达为政策议案，以及问题和解决方案如何被受众理解。因此罗伊(Roe)在1994年开发了“政策叙事”(policy narratives)理论以处理政策专家如何以“讲故事”的形式在研究成果的交流过程中选择合理的策略。^注31政策叙事理论探讨了研究在影响政策时，能够产生正的或负的作用的言语技巧因素，它将复杂的问题开发简化为详细精确的故事的叙述。^注32同时，该理论也解释了即使在实证证据显示具有负面的后果时，知识开发却仍经常能产生正面的政策结果的原因。^注33

学者们研究知识运用于政策实现的目的是显而易见的。由于这些学者本身就是社会科学的研究者，他们希望自己的研究能够最终形成政策从而体现自己研究的价值，因此这些学者研究知识运用的目的就是为了发现架起知识和政策之间桥梁的内在规律，并指导其他社会科学的研究者如何进行专家知识的传播。因此，许多研究机构经常开发出一些可操作的步骤方案。如发展健康研究委员会^注34(Council on Health Research for Development)、瑞士发展中国家发展伙伴关系委员会^注35(Swiss Commission for Research Partnership with Developing Countries，KFPE)、国际环境与发展研究院^注36(International Institute for Environment and Development)，以及荷兰发展协助研究委员会^注37(Netherlands Development Assistance Research Council，RAWOO)等组织相继编写了一系列手册教材，指导学者将自己的研究成果向政策层输出。

知识运用理论对专家推动决策者在政策制定过程中运用研究成果具有重要的指导作用，但是该理论目前的研究进展还存在两点不足。(1)过去的研究过多地集中于探讨知识的性质对知识向政策转化的影响，但知识运用理论始终局限在微观层面，对决策者和其他政策参与者对知识运用的影响，以及决策系统的结构因素的考虑重视不足。(2)学者理论构建的目的性过于明显——指导研究者向决策者推销研究成果，因此他们过于关注回答“如何做”的问题，而不去探讨“为什么”的问题。因此，知识运用理论的大量研究成果流于操作层面，而最后并没有发展出更多解释性的理论。

(二)专家参与理论

与知识运用理论关注如何架起知识与政策间的桥梁不同，专家参与理论更加关注专家参与政策过程的行为策略及其解释因素。长期以来，学者们一直在探索专家在公共政策的参与模式以及政策过程的内在机理^注38，并将专家参与政策过程的策略称之为“专家意见的性质”(nature of expertise)或“建议的政治学”(politics of advice)，并以此分成几个主要解释流派。

1.微观因素：专家观点的属性

专家观点的属性是影响专家政策参与模式的决定因素之一。专家观点的属性，包括专家研究成果的不同性质，也包括专家对科学和政治间关系的个人认识。一方面，不同性质的研究成果决定了专家参与政策过程的行动策略，例如理论研究或应用研究^注39、定量研究或定性研究^注40以及研究的可靠性和可行性^注41等对专家作用的影响。上述研究成果最终形成了指导专家参与决策的技术路线图。^注42

另一方面，专家对科学和政治间关系的个人认识也决定着专家们的行为。美国著名环境问题专家罗杰·皮尔克(Roger Pielke)的《诚实的代理人：科学在政策与政治中的意义》(The Honest Broker: Making Sense of Science in Policy and Politics)一书在2007年出版了，他还在《自然》(Nature)杂志上发表了《谁有总统的耳朵？》(Who Has the Ear of the President?)一文，系统阐述了在美国政治体制下，总统科技顾问和科学家们在政策和政治中的不同参与模式和局限。皮尔克指出，科学家在决策中可能存在四种类型：(1)纯理论的科学家：不关心决策者的决定程序是什么样的，只是提供一些基本的关于决策的信息，至于怎样处理这些信息，认为那是决策者的责任；(2)科学的仲裁者：为决策者提供帮助，对决策者想到的相关问题随时给出确凿的答案，不会告诉决策者他应该怎样选择；(3)结果的倡导者：限定决策者的选择范围，努力说服决策者选择其建议；(4)制定政策选择的中介者：为决策者提供全面的信息，由决策者来确定选择的范围。^注43虽然皮尔克的分类模型也曾遭受到一定的批评^注44，但他的理论模型提供了将科学家的决策参与行为的重要的结构化理论基础。^注45

2.中观层面：政策领域与思想库组织

与关注专家观点的性质不同，另一派学者关注政策领域的属性维度并以此作为影响专家参与行为的另一个重要的解释因素。主要包括政策类型层面(分配、再分配或市场规制)，政策面向(国内、对外或国防)，时间层面(紧急、短期或长期)，以及资源可及性层面(政府权限内部或是外部参与者)等维度。^注46但是，这些政策领域的属性都将政策视为一个静态的因素加以考虑，而忽视了对政策变迁的方向性和选择性等方面的维度的考虑。弥补这些局限将成为本课题的研究发展方向。

政策研究组织也是专家参与政策过程的重要研究范畴。政策研究机构俗称为“思想库”，是以为政府决策者提供专业政策分析为职能的相对独立的政府外研究组织。在西方，思想库参与政策过程的研究已经在最近20年来成为越来越热门的研究话题。概括地说，关于思想库的研究遵循着如下几条路径：第一，从历史角度观察思想库的发展过程，分析思想库兴起的政治背景，诸如政府态度或社会思潮等^注47；第二，以专家知识的形成和输出过程分析思想库中专家的作用及他们为了向政府输送政策理念而进行的努力^注48；第三，选择某个政策领域(如外交政策)的决策过程为案例，梳理思想库与政府、媒体间的关系^注49；第四，思想库行为与影响力评价^注50；第五，国别思想库研究以及国际比较研究。^注51在国内，笔者的《中国思想库：政策过程中的影响力研究》一书于2009年出版了，该书系统介绍了思想库专家在中国体制内的行为模式与影响力机制。^注52

3.结构层面：政策网络与委托—代理关系

专家与决策者之间的网络关系被认为是决定专家行为和影响力的另一个重要变量。这一分析路径可追溯到政策网络理论。根据罗兹(Rhodes)的定义，政策网络是政策过程中发挥作用的参与者稳定关系的结合。^注53巴泽尔(Barzel)将政策网络归纳为“治理学派”和“利益调解学派”两大范畴。^注54治理学派主张将政策网络视为一种不同社会阶层间不同参与者互动的特殊治理结构。治理学派的政策网络理论通常被用来运用统计分析方法解释专家的组织和个人网络对他们在政策过程中行为的影响。^注55利益调解学派假定政策网络是一种利益团体间互动的多元主义系统。该框架可以解释专家促进具有不同政策信仰的政策参与者之间的政策学习的机制。^注56但是，对利益调解学派的一个主要批评是，它难以构造出能够联系政策网络的结构与政策过程的性质的解释性理论。^注57本研究也希望通过创新性地提出政策网络的结构属性来弥补利益调解学派的缺憾，并用政策网络结构的属性来解释专家在政策过程中的参与行为。

研究者们还将决策者和专家间的结构关系看做是一种委托—代理关系。^注58决策者将复杂的决策问题委托给具有专业知识优势的专家进行分析，并从专家那里获得咨询建议。委托—代理关系存在的基本问题是知识不平衡或信息不对称，这是因为通常来讲，代理人在信息方面相对委托人来说具有优势。^注59因此，决策者经常无法判断专家提出的意见是否是实现决策目标最大化的方案，即所谓委托—代理中的“道德风险”(moral hazard)问题；同时决策者在相互竞争的专家观点中也很难做出最佳选择，即所谓委托—代理中的“逆向选择”(adverse selection)问题。但是，在决策者委托专家进行决策咨询的过程中，信息不对称可能是双向的。决策者作为委托方有时候也存在隐瞒决策信息的动机。因此，运用委托—代理模型解释专家参与行为，我们不仅要关注单向的信息不对称问题，而且要关注双向的信息不对称问题。双向信息不对称问题在过去的专家决策咨询研究中关注较少，本研究将以此为突破口，在发展和丰富委托—代理模型的基础上拓展专家参与理论。

综上所述，专家参与理论所关注的问题是专家在参与政策过程中与决策者、其他政策参与者的互动关系及专家行为模式的决定因素。经过几十年的发展，学术界对专家参与公共政策已有了多层次且较全面的认识。但是，目前的专家参与理论还存在以下几点不足。(1)过去的研究对静态的政策与专家研究成果的关注较多。未来的研究应加强对动态的政策变迁的特点的关注。(2)过去的研究对政策过程的网络的结构特征的分析不足，专家在政策网络中的行为的研究仅仅是描述性的，在可供检验的理论构建方面的进展缓慢。(3)过去的研究都将专家(或思想库组织)的个体作为分析单元，但这一分析策略无助于解释为什么在不同的政策变迁过程中，专家群体表现出不同的集体行动策略。因此，本项目的特点就是将“政策变迁”作为分析单元，将政策变迁过程中决策者、利益相关者和专家间的互动作为一个整体性样本进行比较案例分析。(4)过去的研究大多关注西方发达国家的政策过程中专家的行为，而缺乏对中国等发展中国家的专家参与行为的关注。

专家参与理论已被国内学界逐渐关注，但还没有形成系统的研究成果。可喜的是，上海交通大学出版社2011年初出版了一套“决策科学化译丛”，收录并组织翻译了《知识与外交：联合国系统中的科学咨询》、《诚实的代理人：科学在政策与政治中的意义》、《科学顾问：政策过程中的科学家》、《第五部门：当科学顾问成为政策制定者》、《专业知识的民主化：探求科学咨询的新模式》等十本国外关于专家参与理论研究的重要著作。我们相信这套丛书的出版有助于将国外专家参与理论研究前沿迅速介绍给国内学界，而专家参与理论研究也必将成为近期公共管理与公共政策学界的新热点。

(三)公民参与理论

与专家参与理论相关的是公民参与理论。在西方国家逐渐兴起的公民参与理论是在批判传统的“政治—行政二分法”的经典公共行政模型的基础上建立起来的。根据公共行政学早期代表人物伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)和弗兰克·古德诺(Frank Goodnow)对传统行政体系的理解，政治行使的是政策决策的职能和表达国家意志，而行政则是负责执行政策，因此公民参与会妨碍政府的日常行政工作。公民参与的主要作用是通过选举过程中的投票和院外压力对“国家意志”进行公共选择。此时，政府的行政工作是技术性的事务，应由职业化的行政官员来掌握。基于这种对政治和行政关系的基本理解，行政官员是中立的、专业的政策执行者，公民参与仅被限制在民主政治过程之中，而与行政事务相隔绝。

但是，到了20世纪60年代，传统的公民参与模式遭到理论家们的质疑。其原因是，行政官员通常自认为是精英，他们经常恶劣地屏蔽弱势公众的需求。^注60然而，名义上只负责政策执行的行政官员对政治并不是漠不关心的，相反，政治家经常要求行政官员向自己提供相关领域的建议，于是行政官员不仅经常介入公共政策制定的政治过程之中，而且对政策决策的影响力也不断增加。同时，随着公共决策问题变得越来越复杂，决策者们遇到了来自公众的前所未有的争议。这一系列的挑战使政府不得不重新定义公民参与在公共政策和公共管理中的地位。新公共行政理论也就应运而生。新公共行政理论由公共行政学大师德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)所倡导。他于1968年在美国雪城(Syracuse)大学召开了一场后来被称为“密诺布鲁克会议”(Minnowbrook Conference)的学术会议。会议主张将道德价值观念注入行政过程，并强调社会公平。^注61新公共行政理论提倡政治和行政间的连续性，强调公民参与、政策制定、分权授权、组织发展等对社会公平、正义的价值。^注62

基于新公共行政理论的基本主张，实践者逐渐发展出一系列公共治理技术，以吸引在公共决策中积极的公民参与，如“关键公民接触法”、“公民调查”、“公民会议”、“咨询委员会”等机制。^注63可以看出，理论界和实践者倡导的公民参与的概念大多聚焦于被构建和设计出来的以吸引公民介入公共决策之中的那些机制。^注64不仅在西方国家，在中国的公民参与实践中，“信访”、“听证会”、“政策草案公开征求意见”、“民主恳谈会”、“市长信箱”、“公民打分评议官员”等也被认为是中国特色的公民参与机制。公民参与的支持者普遍相信，在政策制定中，公民参与具有优化治理过程的作用。^注65公民参与可以使公共政策具有更符合公民偏好的基础，它可以降低公众对政府的不信任感，也可以使政府获得更高的民众支持和满意度，以减少分歧和冲突。^注66

但是，公民参与机制是否能真正推动政府的实质性变化也值得商榷。一方面，对公民参与的最主要批评来自于它会带来诸如浪费时间、高成本、可能受到反对政策的利益集团的强烈干扰等问题。^注67同时，公民参与可能会存在代表性方面的系统性偏差。如在美国的大范围实证研究表明，只有在与自己的经济利益和需求相关的事件中，公民才会大规模地积极参与到公共事务之中。^注68另一方面，公民和决策者都已经发现，通过操纵公民参与的程序，如参与者挑选、议程设置、信息提供等，可以使公民参与几乎对政府政治没有实质性的影响，这也导致公民对公民参与机制失去信心。^注69反过来，政府能否真正信任那些公民是有效公民参与的前提，即政府管理者缺乏对公民的信任往往使公民参与失去了真正意义。^注70

本研究之所以在这里介绍公民参与的相关文献，是因为专家参与和公民参与有一定的相似性，同时在某些情况下也有一些联系。学术界对公民参与的局限性的早期理解是，普通公民对复杂公共决策事务(如食品药品监管)无能为力。^注71因此，实践者逐渐开发了一些公民参与技术。如邀请行业代表和专家进入咨询委员会或通过教育和培训使公民具有某些专业知识。^注72在中国，价格听证会制度中也特意安排了专家出席。然而，本研究提出了与上述情况相反的公民参与机制的思考。当面对一些不那么复杂的公共决策事务时，如果专家在决策过程中是不必要的，那他们还在其中有所作为吗？我们发现了一种专家的特殊参与模式，专家在面对不那么复杂的公共决策事务时，可能放弃自己的专业背景和职业身份，在政府提供的制度框架内以普通公民的身份发起或参与公民社会运动，以实现专家希望推动政策变迁的追求。这一发现是本研究对公民参与理论的一个重要的理论贡献。

(四)中国政策过程研究

在中国进入改革开放时期以后，西方学者掀起了关注中国政策过程的热潮。一大批西方学者着手从政策过程理论的角度来解释中国诸如经济和社会制度等方面的变迁历程。如20世纪80年代末90年代初，以兰普顿、李侃如和谢淑丽为代表的一批西方学者主张将中国的政策决策演进抽象为分离的官僚组织模型，他们认为中国分离集权的官僚组织间的竞争推动了中国的政策变迁。^注73进入90年代中期以后，随着社会精英在政策决策过程中作用的凸显，以傅士卓、沈大伟等为代表的一些西方学者对于讨论精英政治与政策参与的兴趣越来越强。^注74

从理论发展本身而言，中国学者研究中国的政策过程问题的学术发展才刚刚起步。正如徐湘林所言，政策过程作为一种分析中国政治改革的中层理论，其政治环境和体制、基本变量、决策标准和条件都是有待研究的课题。^注75目前，部分中国学者已开始就基本的政策过程的理论问题进行思考。如已经有中国学者阐述了不少中国特色的政策过程模型，如“摸着石头过河”^注76、“一体化民主决策模型”^注77、“上下互动”^注78、“上下来去”模型^注79、“学习与适应模型”^注80、“共识框架”^注81等。

西方学者的理论并不能很精确地描述中国政策过程的真实情况，并存在以下两大缺陷。(1)西方学者怀有强烈的意识形态偏见和思维定式。例如，最新中国政策过程的英文文献即便已经承认了社会参与者已有充分的力量影响决策，但外国观察者仍将这一变化概括为“分离集权的2.0版”^注82，意识形态偏见可谓根深蒂固。(2)由于专业偏好的关系，中国政策过程问题研究始终被归为“中国学”范畴，而中国政策过程理论与当代主流的政策过程理论相脱节的现象严重，成为了“理论孤岛”。

相比较而言，在中国的政策过程实证资料的获取方面，中国学者显然比西方学者更具有优势。但总的来说，中国学者的研究更偏重于“程序”(procedure)研究，严格地说都不是讨论因果逻辑的“过程”(process)机制研究。这就意味着，中国学者倾向于运用概念框架和分析模型去描述政策过程案例本身，而能从理论、变量和因果关系上探索抽象政策过程的一般规律，并运用当代社会科学方法开展较严格地对中国政策过程进行实证研究的研究还为数不多。这样，即便有些相当深入的实证研究已经以英文形式发表［如王绍光的两篇文章^注83曾在《现代中国》(Modern China)杂志上发表，但这本杂志仍然属于“中国学”杂志］，但从他们在理论脉络的延承上看，仍然无法构成和当代公共政策过程理论的学术对话。

总体来说，国内外学者对中国政策过程的研究长期以来形成了一种和当代公共政策过程理论相脱节的局面。如何使中国公共政策过程研究与当代公共政策过程理论进行对话是摆在我们面前的一个问题。我们必须承认，目前所谓的“当代公共政策过程理论”事实上是“西方的”公共政策过程理论。在很多情况下，西方理论并不能充分解释中国问题。但是，在这里所谓的“对话”，并不是追求在研究中国政策过程问题时，简单套用西方理论。我们希望看到的是学者们通过中国政策过程研究，对当代公共政策过程理论产生影响和有所贡献，使中国理论成为当代理论的组成部分，进而将公共政策过程理论真正发展成能够包容西方、中国以及其他非西方国家在内的、全新的当代理论。因此，使中国政策过程研究与当代政策科学理论展开对话是摆在我国公共政策学研究者面前的重要任务，也是未来5~10年内本领域全体工作者追求的共同目标。

(五)中国的利益相关者

利益相关者(stakeholder)是那些在一项政策变迁中受益或受损的个人或组织。在同一个政治体系下，即便是在不同的政策变迁过程中，各类利益相关者也具有一定的共同特征。

在中国，政策变迁的利益相关者包括国家利益相关者(state stakeholders)和社会利益相关者(social stakeholders)。国家利益相关者是除了最终决策者以外的所有参与决策的中央和地方官僚机构。社会利益相关者包括受政策影响的企业界、银行、跨国公司或普通民众等各类社会群体。分析中国的利益相关者的行为，我们可以他们行为的一般性假定和中国具体的制度安排作为讨论的起点，同时考察不同类型利益相关者拥有的行动偏好和资源约束。不同利益相关者能够调动的资源是非常不同的，而资源约束也就决定了利益相关者试图影响政策的能力和行动策略。总的来说，利益相关者试图利用自己的资源去影响最终决策者以实现自身利益的最大化。利益相关者一旦和决策者建立起直接联系和利益纽带，他们即使不利用这样的资源去推动某项可能对他们有利的政策，也会利用这样的资源去阻止可能对他们有害的政策变迁。利益相关者的这些共同特征可能是跨国界的，也可能是具有本国特色的。而这些共同特征可以作为进行比较政策案例研究的理论基础。

就国家利益相关者而言，一系列经典的中国政策过程研究表明，中央部委和地方政府处于官僚权威结构之中，官僚机构的负责人利用嵌入于正式组织的个人网络和行政联系，推动或阻碍着政策变迁。^注84当一项政策涉及多个部门时，机构将利益分配之争的本质表述得更客观、更技术化是常用的策略之一。如1994年在中央打破基础电信产业垄断市场格局的决策过程中，主张打破垄断从而获得电信业市场份额的电子部、电力部和铁道部向国务院提交报告，称中国电信业的独家垄断局面导致服务效率低下；而支持垄断格局的邮电部也向国务院提交报告，称打破垄断会造成通信网络的重复建设，造成巨大社会成本的浪费。^注85因此，我们在分析官僚机构在向上级最终决策者表达对某项政策的意见时，可以分析其背后的利益动力。

部分社会利益相关者已经成功进入中国的政策决策过程。如一些企业已经成功建立了与政府机构的利益纽带或意见输送渠道，这些资源帮助企业去影响政府决策。对于国有企业来说，虽然在中国的私有化进程中，国有企业的数量大量减少，但那些关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域仍然以国有企业为主。^注86这些国有企业的利益直接关系到相关行业主管政府部门的利益。而且，国有企业的负责人有很多本身就是被主管政府机构任命的前高级官员，他们过去建立起的与政府官员的私人联系是他们影响政府决策的重要资源。一些私营企业和外商投资企业是当地政府财政收入的重要来源，当地政府有义务保护地方企业的利益^注87，而这些企业对地方政府反过来具有相当大的影响力。^注88另一些企业家入了党，或当选为人大代表或政协委员，有的还组成了产业协会，他们已建立起定期向政府决策者表达意见(或称“游说”)的渠道。^注89

普通老百姓(populace)作为另一类社会利益相关者，能够调动的影响政策的资源就少了许多。对于不同的政策领域，利益相关的老百姓具有不同的身份。当城市户口政策调整时，他们就是流动人口；当城市公共事业价格调整时，他们就是城市居民；当教育政策调整时，他们就变成了学生；当某行业商品政策调整时，他们就是商品的普通消费者。但他们的一个共同特征就是，他们没有充分的渠道去影响政策，而是政策的被动接受者。虽然中国存在一些机制去保障他们在政策决策时发表意见，如行政诉讼、信访和听证会等，但这些制度并没有赋予老百姓足够的力量去影响最终决策。^注90