第二节　区域经济发展政策综述

一、国外区域经济政策实践

在市场经济国家，地区政策的主要任务是纠正区域经济发展上的“市场失灵”，抑制地区差距的扩大，维持必要的区际公平。早期的区域均衡发展理论建立在新古典假说基础上，认为只要存在完全竞争的市场，资本和劳动的双向运动最终将导致区域差距缩小。[3]

1.建立健全区域开发法律制度和管理机构

为了解决严重的地区困难并为西部落后地区的经济发展作出规划指导，美国政府在20世纪60年代至80年代先后颁布了《地区再开发法》《公共工程与经济发展法》和《阿巴拉契亚区域发展法》等多个法案。政府还成立了地区再开发署来实施这些法案，落实对困难地区的援助。法案的颁布和实施以及专门管理机构的建立，对落后地区的发展起到了较大的促进作用。在日本，为缩小地区差距而实行的各项区域经济政策，都以法律形式颁布实施。法律的严肃性、规范性和稳定性，保证了落后地区开发的顺利进行。[4]

2.开发人力资本

英国政府在1928年成立了“工业迁移委员会”，旨在通过劳工的流动来消除当时因出口需求减少而在传统工业集中地区出现的事业“黑点”。同样，在西部开发中，美国政府通过各种优惠政策吸引大批移民迁入，并通过教育、引进、职业培训等多种方式对不发达地区的人力资源进行开发，着重提高劳动者的素质。此外，政府实施诸如失业人口的再就业培训等大量的职业培训计划，并通过发放迁移费用补贴、住房补贴以及提供培训劳动力的条件来吸引异地优秀人才。人口的合理流动以及劳动力素质的提高，不仅满足了西部、南部经济发展的人力资源需求，而且扩大了消费市场，极大地推动了这一区域的经济发展。

3.基础设施建设为先导

日本为促进区域经济的均衡发展，先后制定了四个全国综合开发计划。其中，在取得明显效果的第二个计划中，政府把重点放在通过改善交通、通信等基础设施并辅之以大规模的开发项目来促进区域差距的缩小。同样，美国在协调区域发展的过程中高度重视基础设施建设，并重点投资于水电工程、全国公路网、全国信息网、环境保护和基础教育领域。这些基础设施的相继建设极大地促进了不发达地区的发展和全国统一市场的形成，推动了区域之间的协调发展。

4.实行区域开发政策的法制化

为保证有关政策的落实，保持区域经济政策的稳定性和连续性，许多国家都把解决区域经济发展差距的区域政策上升为法律法规，通过法律法规的形式体现出来。在这方面，德国、美国等国家较为典型。如德国《联邦基本法》规定，联邦各地的发展和居民生活水平应该趋于一致；《联邦空间布局法》规定，联邦领土在空间上应该得到普遍的发展；《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州各出一半资金对落后区域的开发给予补贴。《区域经济政策的基本原则》《联邦区域规划纲要》等都发挥了它们应有的调控作用。20世纪60年代以来，美国政府也通过制定一系列法案来解决区域经济发展差距问题，促使区域经济均衡发展，如1961年制定了《地区再开发法》，1962年制定了《人力发展和训练法》以及《加速公共工程法》，1964年制定了《经济机会法》。美国的区域经济发展宏观调控政策措施，包括区域经济政策、区域资助的重点等，都是根据这些法律法规提出的。此外，法国制定了《国土整治与开发指导法》；从1965年起，日本先后制定了《山村振兴法》《过疏地区振兴特别措施法》等126种调控区域经济发展的法律法规，其促进不发达区域经济发展的措施是立法先行、计划与立法相结合；加拿大1965年通过的《加拿大区域发展法》也大同小异。

政府不以直接投资人的身份参与区域经济活动，而是重视发挥政策和法律的引导、规范作用去对企业和个人的行为进行调控，从而达到调控区域经济发展的目的。以上案例中，政府基本上都是通过间接的方式去实施的，特别强调通过立法来使政府对区域经济发展的调控更为规范、更加有效。所以，西方国家的政府往往会针对不同的区域、不同的区域经济发展问题，制定专门政策，颁布专门法规。这些政策和法规基本上都收到了比较好的预期效果。这是它们的一条重要的成功经验。[5]

二、各国区域经济发展政策

1.德国区域经济发展政策

德国是发达国家中地区发展最为均衡的国家，其现行的区域政策是二战后形成的。二战后，德国在区域政策上极其重视均衡发展，形成了独特的以财政平衡政策为中心的区域政策体系。德国《联邦基本法》第72条规定，国家必须保持各地区人民生活条件的一致性。从这一点可以看出，促进落后地区的发展，缩小地区差距，在德国的政策目标中占有相当重要的位置。

德国的区域经济政策从解决地区间经济发展不平衡的政策着眼点来说与其他发达国家类似，但就整个政策体系而言又具有明显的特色。主要表现在区域经济政策是国土整治政策的一个组成部分，而国土整治政策是包括区域经济结构、人口、土地利用、基础设施（包括能源、交通、教育等）、地区景观等在内的一个综合政策体系。从区域经济政策本身的侧重点来看，较少有为国民经济总体增长服务的色彩，而更多地重视地区劳动力市场中的就业结构及其空间分布的改善，重视区域经济的均衡发展和稳定，带有较强的区域结构政策色彩。

制定于1969年、成为那时以来的区域经济政策的法律依据的《关于共同任务——区域经济结构改善的法律》规定，各地区在实施“共同任务”时，必须制定“基本计划”，内容包括区域范围、计划目标、分年度资金计划、各种援助政策的前提、种类以及补贴率、各地区的行动计划等。基本计划的制定是由包括联邦政府在内和各州政府在内的经济部长构成的计划委员会负责的。这种严密的规划和实施体系提高了政策的实效性。

2.加拿大区域经济发展政策

加拿大联邦政府财政支出中有20%以上是拨付给省政府使用的，这对于平衡各省的财政能力、保证各地方政府都能为居民提供一定水平的公共服务起到了很大的作用。联邦政府对省政府的财政拨付是通过三种途径进行的：第一，最大的财政拨付是按人口为各省提供对保健和高中以上教育的支持，这部分支出约占拨付总额的50%；第二部分基本上也是按人口规模，支持各省的社会服务和社会保障，支付规模约占拨付总额的20%；第三部分是财政均衡化支出，即狭义的财政转移支付，联邦政府通过按照一定的公式计算各省的财政收入能力来确定给各省的转移支付额度，穷省多得，富省不得或少得，支付规模约占拨付总额的30%。加拿大地区政策实施中的一个突出特点是强调联邦、省、社区、私人企业等不同主体之间的合作伙伴关系。这种合作伙伴关系主要是通过政策制定过程中的公众参与、各级政府部门之间的及时沟通、建立对各部门的政策进行协调的机构、把私人企业作为地区经济发展的主体等方面来实现的。

3.日本区域经济发展政策

日本的地区政策体系是以地区发展的法律体系为核心的。早在1950年，日本就制定了《国土综合开发法》，作为地区发展的根本法。该法对有关国土和地区开发的审议会制度、全国和各地方以及特定区域的综合开发规划的制定和实施作出了明确的规定。根本法与后来陆续制定的一系列关于地区发展的法律（如《孤岛振兴法》《过疏地区振兴特别措施法》《新产业城市建设促进法》《水资源地区对策特别措施法》《北海道开发法》等）一起，构成了一个完整的地区发展法律体系。

日本知名财政学者神野直彦教授在描述日本财政体制特征时，称之为“集权分散型体制”。所谓集权，指的是中央政府在提供公共产品和服务方面具有压倒性的发言权；所谓分散，指的是在实际担负公共产品和服务的支出上地方政府占有较大的比例。集中大部分税收用于中央财政的税制结构和中央财政向地方财政的大规模的转移支付，是这种体制重要的两个实质性内容。日本的财政转移支付的根本原则，是保证全国任何一个地区的地方政府都能够向其居民提供一定水准的公共产品和服务。财政转移支付的主要项目之一——普通交付税的分配方法就明确地体现了这一原则。此外，国库补助金的拨付大部分也是按照地区政策的目标，主要用于欠发达地区的各项基础设施建设。可以说，地区政策的大部分政策手段都是通过国库补助金形式的财政转移支付来落实的。从这个意义上讲，财政转移支付是地区政策最基础和最重要的政策手段。

地区开发金融是政策性金融的重要组成部分，它在贷款的发放上以促进特定地区的产业发展为直接目的，贷款对象限定于特定地区的企业或法人。日本的地区开发金融以1956年北海道开发金融公库的设立为开端，1957年，东北地区成为公库的业务范围地区；此后，其他一些地区也纷纷提出要求，要求政府设立针对该地区的类似的地区开发金融机构。政府认为不宜在各地单独设立独立的机构，因此决定在日本开发银行中设置“地方开发局”，统一承担面向这些地区的地区开发金融职能。[6]