一、四川省基本公共服务均等化现状评价

对基本公共服务的研究有两个基本视角：一是基本公共服务水平；二是基本公共服务均等化。按照木桶原理，基本公共服务水平代表组成木桶的各块板子的长短，而均等化则代表板与板之间的差距大小。一个木桶可以装多少水，是由桶的最短板决定。因此，增加基本公共服务水平和平衡基本公共服务同等重要。本研究从两个角度评价我省基本公共服务均等化的发展状况：一是我省基本公共服务发展水平及发展趋势，省内21市州基本公共服务发展水平及排序；二是我省基本公共服务的均等化程度。

（一）评价指标体系及数据处理

基本公共服务水平、基本公共服务均等化的测度方式不同，但可借助相同的指标体系。从量化过程看，需先掌握基本公共服务水平，继而分析基本公共服务均等化程度。换句话说，基本公共服务均等化的测度离不开对基本公共服务水平的评价。

1.建立评价指标体系

（1）评价指标体系。

当前，国内大部分学者是依据基本公共服务内容来确定评价指标体系的一级指标的。这样的选择有其道理：一方面可以对基本公共服务有整体的了解，另一方面也可对各项服务内容有所掌握。本研究在一级指标的选择上也采用此方法。

考虑到《四川省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》在基本公共服务内容的选择上与国家“十二五”规划具有较强的一致性，故而，在本研究中我们将国家“十二五”规划设定的基本公共服务内容作为指标体系的一级指标。“十二五”规划中我国基本公共服务的具体内容见表1。

表1 基本公共服务项目

资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

“十一五”是基本公共服务的倡导期，“十二五”是基本公共服务的推进期，不同时期的服务内容有所差异是正常的。但是，本评价对于将“十二五”提出的人口计生、住房保障类公共服务纳入“十一五”的评价有所顾忌。在中央将人口计生、住房保障明确纳入基本公共服务范畴之前，与这两个服务内容对应的统计指标较少。缺少了“十一五”时期的数据，就使得纵向比较不可行。

尽管如此，本研究在对全国、四川2010年（“十一五”时期末）的横向比较、对“十一五”时期的纵向分析中，仍然将人口计生、住房保障纳入。这不仅是为后续研究打下基础，也考虑到指标体系的完善与时效。但是这两个内容下面的二级指标选择不充分。

此外，不同的研究对象，在二级指标的选择上有所区别。分析四川省与全国基本公共服务发展差距时，我们使用的是“全国31省市基本公共服务评价指标体系”；分析四川省“十一五”时期基本公共服务发展趋势时，使用的是“四川省基本公共服务评价指标体系”；在对省内21市州基本公共服务进行评价时，使用的是“四川21市州基本公共服务评价指标体系”。由于地区年鉴（《四川统计年鉴》）中各市州的指标不全，该指标体系中的二级指标规模有所减小。四川省基本公共服务评价指标体系含有9个一级指标，42个二级指标。因篇幅有限，在此略去相关内容。

（2）一级指标权重。

本研究确定指标权重系数的重点在一级指标上，对二级指标的权重不加区别（即视为相同）。对一级指标权重的处理有两种方法：一是不考虑基本公共服务内容的差异，所有内容取相同权重。二是采用层次分析法获取一级指标权重系数。本文采用层次分析法。

层次分析法是美国运筹学家T.L.萨蒂在20世纪70年代开发出来的一种将定性与定量相结合的多准则决策方法。该方法的特点是对复杂决策问题建立一个层次结构模型，然后利用较少的定量信息，把决策的思维过程数学化，从而为求解多目标、多准则且无结构特性的复杂决策问题提供一种简便的决策方法。层次分析法运用在本研究中，更能体现公共服务梯次发展的重要性，即发展重点的实施效果。

根据层次结构图，对各层要素进行两两比较，构造出比较判断矩阵，请公共服务领域的专家根据判断矩阵标度表填写咨询表。判断矩阵标度及其定义可参见表2。

表2 判断矩阵标度及其定义

首先，请该研究领域内的专家对各要素进行比较，打出判断矩阵A~B。得到判断矩阵A为：

也可表示为：

其中，B1、B₂、…、B₉分别表示准则层中的9项基公共服务。求该层次上的权系数。按列将A规范化，规范化公式为：

因为C.I.＜0.1，判断矩阵A具有完全一致性，是满意的。

计算得到9个一级指标的权重如下：

从权重数据可以看出专家学者、政府官员对公共服务梯次发展的要求，即发展重点的排序。9项基本公共服务中，就业服务位居首位（系数高达0.3303），公共教育、医疗卫生、社会保障系数均超过了0.1。可见，这5项公共服务是目前我国基本公共服务的重心。

2.数据来源及处理

其一，数据来源。本研究使用国家公开发布的数据。具体来源为：（1）年鉴数据：《2011年中国统计年鉴》、《四川统计年鉴2011》；（2）政府部门网站数据：国家统计局、财政部、教育部、卫生部、科技部、劳动和社会保障部、环保总局、国家发展与改革委员会、民政部等政府网站，省级政府或市州政府门户网站；（3）地区国民经济和社会发展统计公报、政府工作报告、财政预算报告。

其二，数据处理。一般来说，在收集好的数据指标中各个指标值的单位和量纲是不相同的，各个指标之间存在着不可公度性。另外，存在一些指标是对局域绝对量的描述，数据无可比性。如学校数量、教师数量等。因此，在数据分析之前我们将一些绝对量的数据处理为具有可比性的相对值（如将参加各类保险的人数化为总人口所占比重），而对于不同单位和量纲的指标数据则进行标准化处理。

数据标准化处理公式：

式中，xi为指标实际值；max（x_i）为指标实际值的最大值；min（x_i）为指标实际值的最小值；y_i为经过处理后的数据值。

另外，在评价指标体系中，大多数指标为正指标，极个别指标为逆指标。如城镇登记失业率、生师比等。

逆指标正向化处理公式：

式中，xi为指标实际值；x′_i为指标实际值正向化处理后的值。

变异系数主要用于反映总体分布数列中变量值的差异程度。在近几年的公共服务均等化研究中，变异系数被学者广泛使用。

计算公式：

（二）四川省基本公共服务水平评价

1.四川省基本公共服务水平

以下的评价中我们给出两种评价结果。一种是考虑了九项基本公共服务实施轻重缓急，利用AHP权重值计算得到的“权重值”，另一种是不考虑公共服务实施差异，按照一级指标权重相同计算得到的“平均值”。计算得到四川省“十一五”期间基本公共服务水平发展状况（见表3），其中，第二列是“权重值”，第三列是“平均值”。

表3 四川省“十一五”期间基本公共服务水平发展状况

总体上，“十一五”期间四川省基本公共服务水平呈上升发展趋势，年均增长率达44.63%，比四川省“十一五”经济增长速度更快（见图1）。“十一五”初期我省基本公共服务的起点很低，在政府的大力推动下，2006年、2007年发展迅速。2008年我省遭遇特大地震灾害，基本公共服务整体增速放缓，但一部分与灾后重建相关的基本公共服务（如基础设施）发展迅猛。中央及全国经济发达地区对灾区的一对一对口援建快速拉动了我省交通基础设施建设，灾区居民住房条件也得到一定程度的改善。2009年、2010年我省基本公共服务水平发展进入正轨，增速较快。

图1 四川省基本公共服务总体水平与经济增长比较（2006—2010年）

从权重值与平均值的比较可以看出，我省基本公共服务在“十一五”期间的发展存在问题，需要重点发展的服务未得到理想的加速，在有序推进方面政府提升空间较大。

九项基本公共服务在“十一五”期间呈向上发展态势，2010年比2006年服务水平有较大幅度增加（见表4）。其中，增速最大的是人口计生，其他项目按增速从大到小依次为：医疗卫生、环境保护、社会保障、就业服务、基础设施、公共文化、公共教育和住房保障。

从增速来看，就业服务的速度虽没有排到九项服务之首，但发展速度仍是可喜的。公共教育的发展明显低于社会的期望，医疗卫生的发展则超过了预期，社会保障和环境保护基本符合发展所需。

表4 四川九项基本公共服务水平

2.四川与全国基本公共服务水平比较

本研究利用基准评估法，从基础教育、医疗卫生、社会保障、基础设施、公共安全、公共文化、环境保护、就业服务8个类别、共48个指标，计算得到我国基本公共服务近年的发展情况。

2005—2010年，我国基本公共服务水平呈逐年增长趋势（见图2），各类基本公共服务的水平都有不同程度的增长。社会保障增长最快（年均增长率14.84%），其次为公共安全（年均增长率12.18%）、公共文化（年均增长率6.34%）、医疗卫生（年均增长率5.65%）和环境保护（年均增长率3.54%）；基础教育（年均增长率2.93%）和基础设施（年均增长率2.41%）发展平稳；就业服务发展缓慢（年均增长率0.18%）。

图2 基本公共服务与经济增长

尽管2005—2010年我国各地区基本公共服务都取得了一定程度的改善，但基本公共服务的发展速度（年均增长率5.47%）远低于全国人均GDP增速（年均增长率16.37%）和财政收入增速（年均增长率21.30%）。从具体内容来看，基础教育和医疗卫生起点高，发展速度较快，表现较好；就业服务起点低，发展缓慢，表现较差。可见，近年来我国对教育、卫生的大力扶持取得了卓越的成效。但不容乐观的是，每年庞大的新增劳动力与人力资源市场需求之间的矛盾不断增加，使就业服务愈显重要。

计算得到2010年全国31省市基本公共服务水平综合得分（见表5）。2010年四川省基本公共服务水平在全国31省市中列第20位。水平得分是排名第一地区（北京）的48%，是全国平均水平的97%。

表5 全国31省市基本公共服务水平综合评价（2010年）

从四川省基本公共服务水平与最好地区的差距来看，公共教育的差距最大，四川省仅是最好地区（北京）的28.93%；就业服务亦然，四川省是最好地区（北京）的29.46%；人口计生、公共文化、住房保障差距大，四川省分别是最好地区的52.85%、54.82%、58.58%，仅能达到最好地区的1/2；社会保障、医疗卫生的差距较大，四川省是最好地区水平的2/3。环境保护差距最小，四川省是最好地区的76.58%，即3/4有余。

3.21市州基本公共服务水平

2010年四川省21个市州基本公共服务水平综合得分见表6。

表6 四川省21个市州基本公共服务水平综合评价（2010年）

分析可知：

（1）考虑发展权重，2010年四川省21个市州基本公共服务水平超过四川省平均水平的有11个，分别为成都、自贡、攀枝花、绵阳、广元、乐山、宜宾、雅安、资阳、阿坝、甘孜。不考虑发展权重，基本公共服务水平超过四川平均水平的有8个地区，分别为成都、攀枝花、乐山、广安、雅安、资阳、阿坝和甘孜。不论是否考虑权重，表现皆较好的地区为成都、攀枝花、乐山、雅安、资阳、阿坝和甘孜。

（2）三个民族自治州中，阿坝和甘孜的基本公共服务水平较高，在全省排序靠前（分列第3位和第4位）。凉山的基本公共服务水平相对较弱，全省排名第17位（均值为第11位）。

（3）巴中是21个地区中表现最差的，无论权重值还是平均值都排序在倒数3名以内。

（三）四川省基本公共服务均等化程度

基本公共服务均等化的根本目标是，让全体公民能够大致均等地享受政府提供的基本公共产品与服务。本节将对四川省所辖市州间、城乡间基本公共服务均等化进行定性与定量的分析，对九项基本公共服务的发展进度进行讨论，以此把握四川省内基本公共服务均等化发展状况。

1.21个市州基本公共服务均等化状况

最大值最小值之比和变异系数是测度基本公共服务均等化程度的常用指标。其中，“最大最小值之比”是指21个市州中基本公共服务水平评价最高的得分与最低的得分的比较，衡量21个市州最好地区与最差地区的差距大小。“最大最小值之比”越大，区域发展的悬殊越大，均等化程度越低。反之，“最大最小值之比”越小，区域发展悬殊越小，均等化程度越高。

计算公式：最大最小值之比

式中，xi为21个市州的基本公共服务水平值。

“变异系数”主要用于反映总体分布数列中变量值的差异程度。从数理意义上看，其反映了21个市州基本公共服务发展水平在均值周围的分布情况。“变异系数”越大，分布越远离均值，均等化程度越低；“变异系数”越小，分布越靠近均值，均等化程度越高。

21个市州基本公共服务均等化程度见表7。21个市州基本公共服务变异系数为0.1494、最大最小值之比为1.8335，表明我省各市州之间基本公共服务总体水平的均等化程度较高。

表7 四川省21个市州基本公共服务均等化程度（2010年）

尽管我省21个市州基本公共服务总水平均等化程度较高，但具体到各项基本公共服务指标，则各地区基本公共服务差异仍然很大。以下列举九项评价指标：

（1）小学生师比指标，最好地区（广元）是13.03，最差地区（泸州）是25.64，最好地区是最差地区的近两倍。

（2）就业人口占总人口比重指标，最好地区（宜宾）是69.49%，最差地区（南充）是39.68%，相差近30%。

（3）城镇登记失业率指标，最好地区（成都）是2.53%，最差地区（遂宁）是4.47%。

（4）城市最低生活保障人均低保资金指标，最好地区（南充）是4244.7元，最差地区（巴中）是1633.3元，最好地区是最差地区的近2.6倍。

（5）每万人拥有卫生机构床位数指标，最好地区（攀枝花）是60.3张，最差地区（甘孜）仅26.64张。

（6）住房保障财政支出占总财政预算支出的比重指标，最好地区（甘孜）是8.67%，最差地区（广元）是0.85%。

（7）每万人配备社会体育指导员人数指标，最好地区（绵阳）是14人，最差地区（巴中）是0.05人。

（8）每万人公共图书馆藏书量，最好地区（成都）是8633册，最差地区（眉山）是762册。

（9）每万人拥有公路里程，最好地区（甘孜）是177公里，最差地区（成都）是12.76公里，最好地区是最差地区的近13.9倍。[1]

2.四川省与全国基本公共服务均等化程度比较

将四川省均等化系数与全国均等化系数进行比较。2010年，四川省21个市州基本公共服务“变异系数”为0.1494，全国为0.1741；四川省21个市州基本公共服务“最大最小值之比”为1.8335，全国为2.431。四川省21个市州基本公共服务的差距小于全国平均值，即四川省基本公共服务均等化程度高于全国平均水平。

四川省九项基本公共服务均等化程度排序从差到好依次为：社会保障、人口计生、基础设施、就业服务、住房保障、公共教育、医疗卫生、环境保护、公共文化（见表8）。同期，全国九项基本公共服务均等化程度排序从差到好依次为：就业服务、人口计生、公共教育、公共文化、住房保障、社会保障、基础设施、环境保护、医疗卫生。在社会保障、基础设施、人口计生和医疗卫生四个方面，四川省均等化程度低于全国水平，其他五个方面高于全国水平。四川省就业服务、公共文化的均等化程度超过全国水平很多，在公共教育、住房保障方面的表现也很不错。

表8 四川省与全国基本公共服务均等化程度系数比较（2010年）

在公共服务均等化发展策略的选择上，四川省与全国既有一致性也有差异性。在发展的重点上，四川省与全国都需要将就业服务、人口计生和住房保障放在加快提升的位置。在均等化推进的次序上，四川省最需要加快推进的是社会保障、人口计生、基础设施、就业服务和住房保障的均等化；全国最需要加快推进的是就业服务、人口计生、公共教育、公共文化和住房保障的均等化。

对我省而言，九项基本公共服务均等化推进顺序可以划分为三个层次：第一，将社会保障、人口计生、基础设施、就业服务放在均等化推进的首位，加快发展、重点扶持；第二，将住房保障、公共教育和医疗卫生放在积极突破、强化发展的位置；第三，将环境保护、公共文化作为巩固发展、持续推进的重点。

人口计生、住房保障是我国“十二五”时期新纳入的基本公共服务项目。从数据上看，两项服务在四川和全国范围的均衡性较为一致，四川省的推进应与全国政策保持一致。但考虑到四川省少数民族住房保障是政府工作的难点所在，因此，除去全国普遍实行的政策，四川省应制定适应自身发展的住房保障策略。四川省与全国在环境保护上的均等程度基本相同，因此，保持现有水平并加以巩固十分必要。当前，四川省经济发展速度超过经济发达地区，处于跨越式发展中的四川省在环境保护方面的压力更大。因此，如何改善人民生产、生活环境，建设良好生态环境，实现可持续发展，需要创新思维与有效路径。

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注释

[1]基本设施区域均等化程度较低与四川省所处区位有关，山区基础设施、特别是道路交通方面与城市相差较大。