以开放促改革、以改革助开放

近40年的改革开放期间中国政府一直在积极推动中国金融业的开放，但其开放程度既滞后于实体经济也滞后于大多数国家的金融业；在过去这一滞后现象并没有明显影响中国在经济增长与金融稳定方面的表现，但现在已经成为进一步增长的掣肘；从保持经济增长、防控金融风险和参与国际金融治理的角度出发，中国金融业应该进一步开放；同时在政策的制定与实施过程中需要考虑一些与时俱进的政策理念。我们提出七个方面的政策建议。

一、国务院金融稳定发展委员会应统筹金融开放政策，尽量做到既积极稳健，又协同推进

“以开放促改革”十分重要，但“以改革助开放”同样必不可少，尽量避免形成金融开放政策“单兵突进”的现象。当然，这并不意味着改革政策不能同步推进，但一些领域改革政策的成功是需要以其他领域改革的完成为前提的。中国在外资银行的进入、债券市场的开放和人民币国际化的推进等方面也积累了一些经验教训。现在既然已经成立了高规格的委员会，就应该加强协调性。一是金融改革与非经济改革的协调，比如解决国有企业软预算约束问题，是利率市场化和资本项目开放的重要条件。二是对内与对外金融政策的协调，比如金融机构的对外开放，取决于外资金融机构能否真正享受准入前国民待遇，公平竞争。三是协同推进金融开放政策，比如金融机构和金融市场开放、完善汇率形成机制改革和减少资本管制之间存在较高的关联度，而目前的当务之急应该是加大汇率的灵活性。

二、增加汇率的灵活性，更多地让市场因素决定汇率水平

汇率不够灵活，只要市场一出现风吹草动，当局就要出手，这已经成为金融不稳定性的一个重要根源。不过自2016年年底以来，外汇市场的贬值预期已经基本消除，实体经济也相对稳定，这为我们一直期盼的增加汇率灵活性的改革提供了一个重要的时间窗口。从国内外实践看，如果让人民币汇率走向市场决定、清洁浮动是既定方向，那么，在形势好的时候改革风险较小，而形势差的时候改革风险较大。我们要把握住当前有利时机，果断推进改革，避免再次错失良机。当然，对于此后发生的各种情形，应该做好应对预案，从最坏处打算、争取最好的结果。如果能适时完成汇率市场化改革的惊险一跃，这将为我国扩大金融开放和完善金融调控提供重要的体制机制保障，也将向国际社会发出非常积极的改革开放信号，增强我国参与国际金融事务的代表性和话语权。

三、在宏观和微观两个层面建立跨境资本流动的管理框架，并稳健地加快人民币国际化的进程

“十三五”规划提出要“扩大金融业双向开放，有序实现人民币资本项目可兑换，提高可兑换、可自由使用程度”。从趋势看，跨境资本流动管理的宏观调控功能重要性将不断下降，跨境资本流动的微观监管职能将与宏观调控功能脱钩，分散化、多样化将是未来跨境资本流动管理的改革方向。我们建议构建“双支柱”的跨境资本流动管理框架，在微观层面，要去“宏观调控功能”，促进资本项目可兑换，服务贸易投资便利化；同时把监管的重点从事前转向事中、事后，强化真实性、合规性监管。在宏观层面，构建资本管制和宏观审慎两个维度的管理框架，同时尽快完善政策工具箱，要完善宏观审慎监测评估机制和压力测试，作为规则监管和现行管理工具；保留托宾税等资本管制手段，作为逆周期调控和事后管理工具。但跨境资本管制应该是临时性的措施，因为它们会带来市场扭曲，增加市场交易成本。应该利用跨境资本流动管理为其他改革和调整争取时间，如提高货币政策独立性，实现宏观经济较快发展；抓紧处置金融风险；支持民间部门资产负债有序调整，更好适应汇率弹性的增加。与此同时，应该稳健地推进人民币国际化的一些举措，包括增加离岸市场的人民币流动性、增加国际贸易与投资的人民币结算、扩大人民币在国际支付和储备中的比重甚至推动国际市场的人民币计价。

四、落实准入前国民待遇和放松外资机构的持股比例，真正推动金融机构的开放

外资金融机构进入中国开展业务，就是中国的法人机构，接受中国监管部门的监管。这相当于是海外机构在中国金融业所做的直接投资，对金融稳定的含义与短期跨境资本流动不一样。所以当局应该按照内外资同等对待的原则，在持股比例、设立形式、股东资质、业务范围、牌照数量等方面对中外资机构一视同仁，为外资进入中国市场提供公平、公正的竞争环境。可以放开银行业、证券业和保险业的外资持股比例限制，允许设立外商独资证券公司和独资寿险公司；取消对外资银行股东总资产的要求，取消对外资银行开办人民币业务的最低开业年限要求，取消对合资证券公司中方股东必须有一家是证券公司的限制；不再通过牌照数量限制合资寿险公司发展，考虑给予独资寿险公司新的区域经营牌照；同时，为鼓励金融机构“走出去”，应进一步放松对商业银行海外布局设点的限制，对新设二级机构只保留报备程序，无须审批，允许在母国和东道国的机构设立申请同时进行，避免相互等待、拖延时间。

五、尊重国际市场规则和惯例，实现金融市场更高层次的开放

金融市场开放是我国提高国际竞争力、实现人民币国际化的必然要求。首先要有序开放信用评级市场，建立健全涵盖国际评级机构在内的统一注册管理制度，结合国际评级机构情况明确市场管理具体要求，明确境外评级机构可选择在境内设立商业存在或以境外法人实体两种方式开展评级业务。另外，可以从熊猫债市场开始试点，分步骤对国际评级机构放开国内债券评级业务；给予境外发行人在审计和会计方面更大的灵活性。对于面向机构投资者非公开发行的债券，建议不要求境外会计事务所所在国与中国签订监管合作协议，或者只要求发行人聘请境外会计事务所向财政部提交监管确认函。对于我国香港地区和欧盟国家的会计事务所可豁免其在中国内地备案；尽快就境外机构在债券市场发行人民币债券发布统一的管理办法，明确外国政府、国际开发机构以及境外商业机构在银行间市场发债的有关要求，包括相关的会计、审计政策，增加透明度和规范性；最后，应尽快明确境外投资者进入我国债券市场所涉及税收问题，同时，金融市场基础设施建设要兼顾中国国情和国际惯例。

六、利用国内产业结构转型升级和“一带一路”倡议的契机，积极构建全方位的对外投融资框架

基本原则是通过合理的融资安排、适当的风险分担机制和合适的金融工具，降低我国海外投资的不确定性，提高项目的经济效益。首先要大力发展开发性金融。开发性金融不以利润最大化为目的，但重视项目的商业可行性和财务可持续性，更加注重支持基础设施投资等长期投资项目，我国在这个领域已走在世界前列。其次要继续完善政策性金融的出口信贷机制。我国的出口信贷更多地属于“南南合作”的范畴，而非传统意义上的“援助性贷款”。因此，我国应推动改革和完善出口信贷相关的国际规则。最后应建立全方位的商业性金融服务体系。监管部门可以顺势而为，引导中资金融机构在海外合理布局；可以鼓励金融机构提高跨境金融业务的广度和深度，比如尝试银企成本分担机制、完善与长期投资相匹配的汇率风险对冲工具，并适当放宽对东道国项目融资主权担保的要求；还可以借助银行代理业务、利用银团贷款，发挥东道国、多边开发银行、发达经济体的资本市场和国际金融中心的作用，同时利用多种投融资方式包括股权类投资的作用，改善海外投融资服务。

七、完善与开放金融体系相匹配的宏观审慎监管框架，有效地预防并化解在金融开放过程中可能遭遇的各种风险

金融开放政策既可以带来效率的改善，也会增加金融市场的不稳定性，因此金融开放政策的一个关键是平衡效益与稳定之间的关系，而建立宏观审慎监管框架就是其中的一条途径。央行已经提出了涵盖7个方面的“宏观审慎评估体系”（MPA），其中第六方面“跨境融资风险”，考核的是跨境融资风险加权平均余额。金融开放的宏观审慎监管可以由此出发，但应该包括更加丰富的考核内容，其中包括：金融开放政策的整体协调推进，避免单兵突进；坚持循序渐进的原则，制定好金融开放的路线图、时间表，平衡好开放、发展与稳定的关系；在不同阶段，主动调整开放策略，注意规避开放所带来的潜在风险，特别是跨境资本流动风险；最后还要合理控制外债规模，优化外债结构。