论近代英国内阁制的形成

1688年光荣革命后，随着君主立宪制的确立，英国完成了从君主专制国家向贵族寡头制国家的转变。如果说在君主专制时代，君主掌握最高权力并依据个人旨意来治理国家；那么到贵族寡头制时期，国家权力逐渐完成从君主向议会的过渡，贵族寡头所控制的议会和政府在国家政治生活中作用越来越重要。斯图亚特王朝后期的1689—1714年间，英国政治权力结构发生急剧变化，此前已萌芽并处于幕后运作的内阁，逐渐取代枢密院而转变为一个公开的、合法的常设机构，并承担着中央政府的职能，由此标志着内阁制在英国的形成。英国是西方世界首创内阁制的国家，国内学界对英国内阁制问题有了一些初步的研究，但从时段上看主要集中于18世纪中后叶的责任内阁制，而对于早期英国内阁制的起源或形成则关注不够。为此，本文将在国内外已有研究成果基础上，依据相关材料，对斯图亚特王朝后期英国内阁制的形成及相关问题加以梳理、阐释，以引起学界对于这一问题的关注。

一、内阁的萌芽

英国是西方世界首创内阁制的国家，内阁的起源最早可以追溯到17世纪初的斯图亚特王朝詹姆士一世时代。不过，内阁并非英国统治阶层为适应新形势而设立的一个新机构，而是从枢密院中派生出来的，内阁的萌芽与枢密院的衰落有着前后相继的关系。

枢密院是16世纪上半叶都铎王朝所设立的政府机构，其职责在于为君主出谋划策并协助君主处理政务，其成员多由地位显赫的贵族、主教、王室官员、国王私人顾问等组成，都铎初期人数为20人左右，到后期则增加到30—50人。枢密院在每周相对固定的时间开会，以协助君主“处理国务，并就政府政策作出决断”。到都铎中后期，君主在枢密院的辅佐下处理政务、治理国家已成为惯例，枢密院也由此演变成为一个“常设机构”，关于内政、战争、宗教、殖民、贸易、海军等几乎所有的国务都在枢密院会议上讨论，“国家的行政大权越来越集中在枢密院手中”。

17世纪初斯图亚特王朝建立后，国务的增加使枢密院规模不断膨胀。为提高工作效率，从詹姆士一世时期起，在枢密院之下陆续成立许多临时性委员会和常设性委员会。前者往往为处理某项突发性或暂时性事务而设，一旦任务完成后即宣告解散；后者则为处理某方面的日常国务而设，一般不随意解散。两种类型委员会的成员均由君主从枢密院成员中遴选任命，成员交叉重叠的情况较为多见。如1660—1664年所设立的54个委员会中，两位国务大臣参加的委员会就达到了43个。起初，委员会的职权仅限于为枢密院会议做准备工作或提供决策建议；渐渐地，在国王的默许下，委员会越来越多地架空枢密院而获得了行政或决策权力。由此看来，枢密院委员会兴起后，分割了枢密院的原有职权，造成了枢密院本身的衰落，这为内阁的萌芽提供了条件。

在枢密院常设性委员会中，外交委员会特别引人注目，因为它最终演化成后来的内阁。由于外交事务的重要性和私密性，历任国王总是在两位国务大臣协助下来亲自处理外交事务，而作为一个公开机构的枢密院很少能染指。随着外交事务的增加，仅由君主与一两位大臣来处理这些事务已力不从心。这样，1617年，为了处理英国与西班牙王室联姻问题，在枢密院之下成立了“西班牙委员会”，负责处理与西班牙及其他欧洲国家的外交事务。1625年查理一世继位后，将原来的“西班牙委员会”更名为“外交委员会”。但由于外交事务的私密性，外交委员会并不是公开的、正式的机构，而是一个完全依附于君主、辅佐君主来处理外交事务及其他重要国务的秘密机构。外交委员会由位高权重的大臣或官吏组成，一般人数为5—10人，包括财政大臣、国务大臣、掌玺大臣、司库大臣、王室总管、枢密院长等。外交委员会每周通常集会一两次，会议由国王主持，主要商讨外交事务，但有时也商讨其他政务。到1640年内战爆发前夕，外交委员会已成为国王处理政务的主要机构，其职权不仅涉及外交事务，而且涉及几乎所有的重要国务。由于会议地点在王宫密室之中，而所议国务又颇为隐秘，故“外交委员会”又被时人称为“密室会议”、“内阁会议”或“内阁”。因此，外交委员会可看作是内阁的前身，或者是处于秘密的、萌芽状态的内阁。克拉伦敦勋爵于1640年这样写道：“国务大事的重担，主要落到（这些人的）肩膀上……他们组成国务委员会，在外界被人们谴责为‘小集团’，在宫廷则被人羡慕地称为‘内阁会议’。”在内战爆发及克伦威尔任护国公时期，政局的动荡使得枢密院及外交委员会的工作断断续续，甚至陷入停顿。

1660年查理二世复辟后，在恢复枢密院的同时，也重建了外交委员会。复辟王朝时期，外交委员会的活动趋于正常化，其职权范围也逐步扩大。除传统的外交事务，如结盟、停战、媾和、审议条约等以外，还包括议会召开、财政税收、军队征召、宗教事务、国内治安、殖民探险等内政事务。起初，各类国务往往先经君主主持的外交委员会商议后才提交枢密院决断，到后来，外交委员会则渐渐架空枢密院而直接就国务作出决策。如1662—1663年英格兰向法国出售敦刻尔克事宜，1668年英格兰、瑞典、荷兰三国条约的签订，以及1670年查理二世的议会致辞等，都是绕过枢密院而直接在内阁会议上商议并作出决断的。这充分表明，枢密院原有的决策职能已逐渐被外交委员会所取代。正如当时的大法官诺斯所说：“起初只是私下协商性质的内阁会议（即外交委员会），渐渐发展成为一种正式委员会。对大多数政府事务，无论是内政还是外交，它都起着指导作用。”

外交委员会一方面侵蚀着枢密院的决策权，另一方面却没有与议会下院建立起关联。委员会成员全凭国王依据个人意愿任命，而几乎与议会下院的政治力量构成无关，这就引起了议会内各政治势力的不满。迫于这种压力，查理二世于1679年解散了外交委员会，并改组枢密院。新枢密院由30人组成，政府大臣、王室官员、两院议员平分秋色，反对派首领沙夫茨伯里担任枢密院长之职。不过，查理二世的做法，并非真正意义上的宪政变革。不久，查理二世又设立了“情报委员会”，其人员构成及职权类似于原有的外交委员会。枢密院被架空的情况仍在延续，查理二世关于延期召开议会乃至后来解散议会的决定，都是背着枢密院而直接在“情报委员会”内部商讨并决策的。

1681年“排斥法案”危机结束后，反对派遭到重创，查理二世立即在“情报委员会”的基础上恢复了“外交委员会”。此后一直到1688年光荣革命前，议会的召开时断时续，枢密院也几乎成为摆设，君主在外交委员会的协助下以非公开的方式处理国务成为普遍现象。据记载，1681年关于是否解散牛津议会以及是否准许约克公爵回国，1685年詹姆士二世关于镇压蒙默斯叛乱，以及1688年如何抵抗威廉入侵等决策，都是直接由外交委员会决断的。这表明，光荣革命前夕，作为一个私密的半官方机构，“外交委员会”事实上已成为“英格兰中央政府决策的核心所在”。

综合而言，以1688年光荣革命为界线，在斯图亚特王朝前期，内阁在英国已开始萌芽了，依托于枢密院而设立的“外交委员会”，实际上就是处于萌芽状态的内阁，“内阁”一词也几乎成为“外交委员会”的同义语。不过，早期人们称“外交委员会”为“内阁”时，这一称谓具有明显的贬义，它蕴含着人们对国王架空枢密院而依赖亲信来密议政务的不满。但到17世纪末光荣革命前夕，随着内阁逐渐处于半公开化状态，人们对“内阁”的认可程度越来越高，其原先的贬义也越来越弱化了，而“内阁”一词也越来越多地取代“外交委员会”而被人们普遍使用。“不仅一些朝臣和小册子作者会谈起内阁，而且议会议员及普通民众也时常提及。”这表明，无论从称谓上还是从事实上，内阁已深深融入到英国的政治生活中。

作为一个从枢密院中派生出来的新兴政治机构，萌芽状态的内阁表现出的特征如下：

其一，内阁篡夺枢密院对于国务的决策权，并在幕后的秘密状态下处理国务，这并不具备一种合法性，因此还难以得到议会和民众的认可。正因为内阁是一个非正式的机构，内阁会议的参与人员以及处理国务等情况，在官方文件中并没有明确记载。学界对于萌芽状态内阁运作情况的了解，基本来自于枢密院日志、议会档案中的只言片语，以及内阁大臣的书信、日记等。国王依靠内阁来密议政事，引起了议会及民众的不满。1642年，议会两院就指责国王“在私人密室会议上，依靠那些不为法律常识所信赖、不能增进王国公共利益的幕后者来应对和处理国家大事”。1678年，有人抱怨说：“内阁会议并非依法而设，外交委员会也得不到英国法律认可。内阁从枢密院手中夺走处理政务的权力，由此成为人们抱怨的对象。”这种来自各界的指责和抱怨，成为后来内阁走向公开化、合法化的重要推动力。

其二，内阁还只是一个服务于君主的御用咨询和决策机构，并没有与议会建立起任何关联。君主的意愿直接决定着内阁成员的构成，内阁成员之间缺乏必然的联系，各大臣单独对君主负责。在议会还未成为一个常设性机构、议会召开时断时续的情况下，内阁的构成完全独立于议会两院，与议会中各政治力量的构成没有关联。由此造成的结果是：议员们在议会高谈阔论，却不能参与最后决策；而幕后不为人所知的枢密大臣和王室宠信却能主宰国家政务。这种不合理的状况遭致各界批评，要求议员参与国务决策及政务公开的呼声持续高涨。1660年查理二世刚复辟，有人就公开提出，那些辅佐君主的大臣所提供的建议必须公开，议会有权对其实施监督。1679年，有人开始提出改革的建议，认为“君主不应该听从那些幕后大臣和宠信的建议，而应该与议会走得更近”。这些站在时代前列的批评或改革性建议，为后来内阁会议的公开化及内阁与议会建立关联提供了先导。

二、内阁制的形成

1688年光荣革命后，随着《权利法案》的颁布，英国开始从君主专制国家向贵族寡头制国家转变，君主的权力开始受到限制，而“必须依照议会通过的法律来统治国家”。政体的变化为内阁摆脱萌芽状态而走向公开化与合法化提供了良机。1689—1714年间，即斯图亚特王朝后期25年间，英国先后经历威廉三世以及安妮女王两任君主，此间内阁完成了从私密的御用机构向公开的、合法的政治机构的过渡，这标志着内阁制在英国的形成。

1688年，荷兰执政威廉入主英国登上王位。执政之初，威廉曾一度停召内阁会议而依靠一两位近臣来处理国务。1690年初，威廉才首度公开承认“召开内阁会议的必要性”。6月2日，即威廉首次离开英国前往欧洲大陆前夕，他召开了有9位大臣参加的内阁会议。为防止内阁自行其是，威廉一再强调：“在君主离开英国时，所有的政务无一例外地要在玛丽女王出席的内阁会议上讨论。”由于玛丽天性柔弱，事实上难以控制内阁会议，这就为内阁获取独立性赢得了一定空间。1694年夏季，威廉要长时间赴荷兰处理政务。大臣施鲁斯伯里伯爵建议说：玛丽女王可以听从一些负责任的大臣的建议来处理国务，但很有必要在这些大臣中确定一个为首者，这样才能更好地负起责任。显然，内阁希望由此获取一定的独立性。

1694年玛丽女王去世后，英国相继卷入欧洲大陆的多场战争。威廉常常长时间奔走于欧洲大陆，短则十天半月，长则两三个月，有时甚至长达半年。在此期间，威廉或者忙于荷兰国内事务，或者忙于欧洲大陆战争。为避免内阁独立化倾向的加剧，威廉曾要求“在其出国时不要召开内阁会议”。但显而易见的是，在威廉离开英国期间，日常国务不可能一直长期积压。于是，在缺乏君主召集的情况下，内阁会议自行召开并就日常国务作出决断逐渐习以为常了，内阁的独立性由此而逐渐增强。

威廉统治时期，内阁会议每周召开一次，时间一般选择周日，除仅有的几次例外，如1697—1698年间有8次例外，1698—1699年间有2次，1699—1700年间有6次。内阁会议讨论的国务涵盖内政外交的各方面，如征召军队、建造商船、殖民探险、组织防务、消除民愤、控制收支、对外贸易、铸造钱币、食品供应，战时经济等。从人员构成来看，内阁规模控制在9—14人，名义上所有枢密院成员都是进入内阁的人选，但事实上，内阁大门仅对位高权重的大臣及王室宠信开放，财政大臣、国务大臣、掌玺大臣、大法官、枢密院长等是历届内阁的必然成员。

值得一提的是，议会的定期召开以及政党政治的兴起对内阁的形成也产生了重要影响。1694年议会通过的《三年法案》规定，“议会至少每三年召开一次”。议会定期召开后，其地位日益提高，议会参政的呼声日益高涨。在重大国务方面，由于君主及内阁的决策必须提交议会讨论通过才能施行，这使得君主及其内阁再也不能忽视议会的力量了，在内阁与议会之间建立关联成为必然，而这种关联的建立有赖于政党政治的兴起。当议会成为常设机构后，以议会为活动空间的政党政治活跃起来。此间“辉格党与托利党的分立构成政治史的基本史实之一”。两党议员成为下院的主体，为拉拢议会，威廉不得不将下院中的两党要员纳入内阁，以保证内阁议案在议会顺利通过，这为后来政党控制内阁提供了可能。

威廉统治末年，内阁成员的相对固定化以及内阁会议召开的惯常化，促使内阁完成了从私密状态向公开状态的转变，笼罩于其上的神秘面纱被慢慢揭去了。与此同时，内阁也逐渐完成了从君主御用咨询决策机构向国家最高决策和行政机构的过渡。内阁的公开化、正式化以及内阁与议会、政党的关联，使得内阁的合法性逐渐增强，人们对于内阁的认可程度越来越高。此时，一个与内阁有关的新术语，即“政府”开始出现。议会辩论中，“新政府”、上届政府”、“现任政府”等常被议员们提及。而这里所谓的“政府”，实际上就是“内阁”，二者之间几乎可以通用。由此表明，内阁已开始取代枢密院而转化为事实上的中央政府机构，在罗威尔看来这是过去200年间“文明世界所发生的行政机构的重大改革之一”。

18世纪初安妮女王统治时期，女性的生性犹豫及体弱多病，使得安妮女王对于内阁的操控远远比不上威廉，这使得内阁的独立性得到进一步发展。此间，内阁成员相对稳定，一般保持在10人左右；内阁会议的地点一般选择在圣詹姆士宫，召开时间在每个周日，往往延续数小时之久。当政之初，只要身体状况许可，作为召集者，安妮女王从不缺席内阁会议，并坚持与内阁大臣们共商国务。但女性的优柔寡断，遇事很难作出决断，使大臣们很难与她打交道。于是，内阁大臣们逐渐采取如此对策，即遇到需集体商讨并作出决策的重要国务之时，在未接受女王召集的情况下，主要的几个大臣私下聚集起来商讨国务。等形成初步统一的意见后，再在女王召集的内阁会议上提出来，这样便于女王作出决断。私下聚议政务的召集者往往是财政大臣，财政大臣由此渐渐在内阁中处于主导地位。执政末期，由于身体状况恶化，安妮女王很少参加内阁会议了。有史可查的是，从1711年起，安妮女王几乎不再参加内阁会议了。在女王无法召集并主持内阁会议时，势必需要一位大臣出面，成为内阁会议的召集者与主持者。于是，作为此前私下密议政务召集者的财政大臣，就很自然地充当起这样的角色。此后，财政大臣几乎成为君主在内阁中的代言人，他负责召集内阁会议，主持内阁会议的讨论，负责将内阁会议讨论国务的情况以及内阁作出的决定向君主汇报。由于其地位的特殊性，当时人们将财政大臣称为“首席大臣”或“首相”，但事实上在责任制内阁形成之前，财政大臣并非内阁之首，“只是其作用和影响稍高于其他阁员而已”。对于内阁会议集体作出的决定，安妮女王一般都表示认可。此后，由财政大臣取代国王主持召开内阁会议，讨论国务并作出决策，逐渐成为一种惯例了；而将决策结果呈报给君主，由君主来签署实施，也仅仅成为一种象征性的权力了。这表明，内阁在摆脱王权的控制、获取独立性方面，已取得飞跃性的进步。

安妮女王统治时期，政党政治影响力的增强促使内阁与议会之间的关联初步建立起来。从政治取向上看，安妮女王对推崇王室的托利党青睐有加，而认为辉格党是她“所决心捍卫的国教会和王室的敌人”。尽管安妮女王曾表示：“我所希望的是支持和任用所有同政府保持一致的人们的自由，无论他们是辉格党人还是托利党人。”但事实上，在其统治之初所建立的两党混合内阁中，托利党人占据主导地位。然而，从1705年起，在议会两院中，辉格党的势力不断增强，而内阁的主导权却被托利党人所控制。辉格党多次上书安妮女王，要求她根据议会政治力量的变化改组内阁，并在内阁中增加辉格党大臣的数目。安妮女王起初不愿意让步，但辉格党控制的下院则以拒绝通过内阁的战争拨款议案为威胁，由此造成内阁与议会的对立，宪政危机迫在眉睫。此时，财政大臣戈多尔芬也加入到劝说者的行列，他提醒安妮女王：“战争使得（内阁）与议会之间的合作变得非常必要，而只有得到辉格党的支持，这一点才能做到。”迫于压力，安妮女王审时度势，最终作出让步而改组内阁，辉格党几位要员，如纽卡斯尔公爵、沃顿等相继入阁。1708年后，辉格党逐渐实现了对内阁的控制，内阁中几名托利党大臣实际上陷入孤立状态。这一事件在内阁制形成过程中意义重大。如果说此前在决定内阁成员人选方面君主享有独断权力，那么到现在，这种权力开始遭遇挑战并受到限制了，因为“在内阁人选问题上，女王的决定不得不受到政党政治和议会多数这些因素的影响”。由于君主的让步，议会多数在内阁成员构成上得以反映，二者之间的关联初步建立起来，而内阁与议会的保持一致，确保了内阁的正常运转。

18世纪初英国内阁制形成过程中，另一重大的变化是枢密院的衰落及其权力的彻底丧失。斯图亚特王朝前期，内阁作出的决定往往还得经过枢密院批准才能生效，君主或内阁绕过枢密院而直接决策的情况并不普遍，这表明枢密院在处理政务方面依然保留着一定的权力。当内阁出现并逐渐篡夺枢密院处理政务的大权时，议会内外要求恢复枢密院权力并公开议政的呼声一度高涨。于是，1701年的《王位继承法》作出了相关规定，即“有关王国治理的任何事务，均须依据王国的法律和习惯在枢密院中讨论并作出决定”。不过，在内阁日益走向公开化、合法性日益增强的情势下，该规定根本无法实施。1705年，这一有名无实的规定被废除了。此后，枢密院依然讨论并处理国务，但重大国务的决策却并非在枢密院内、而是在内阁会议上作出。安妮女王统治末期，枢密院的决策权甚至完全丧失，且再也没有恢复。1713年，内阁会议通过了一份结束欧洲战争的条约，安妮女王将条约提交枢密院，要求予以通过。枢密院长克蒙德里勋爵告诉女王说，枢密院需要一段时间来讨论再决定。结果安妮女王大发雷霆，并警告克蒙德里说条约必须立即批准。克蒙德里则强调枢密院决策权的独立性，由此顶撞了女王。结果他为自己的轻率举动遭受惩罚，丢了官职。克蒙德里丢官事件表明，在国务的处理及决策方面，枢密院所拥有的传统权力丧失殆尽，枢密院会议认可内阁的决定已成为一种象征性的权力，而内阁实质上已取代枢密院而承担着中央政府的职能。

三、内阁制的特征

综上所述，如果说斯图亚特王朝前期内阁还处于萌芽状态，那么到斯图亚特王朝后期，即1689—1714年间的威廉三世与安妮女王统治时代，内阁已成为一个公开的、合法的政治机构，并事实上承担着中央政府的职能，这标志着内阁制在英国的形成。内阁制在形成过程中，有这样几个特征值得关注：

第一，种种主客观因素促使内阁独立性逐渐增强，内阁演变成为一个“公认的常设机构”,这为日后摆脱王权控制并走向完全独立提供了条件。内阁本是一个君主御用处理政务的机构，君主作为内阁会议的召集者和主持人而实现对内阁的牢牢控制。但到斯图亚特王朝后期，种种主、客观因素导致君主对内阁控制力开始减弱。威廉成为英国君主后，每年都有几个月的时间需要离开英国，一则回到荷兰处理国务，二则领导英国军队参加欧洲的霸权争夺战。尽管权力欲很强，但无分身之术的威廉，只好在其离开英国期间，听任内阁会议自行召开并处理国务了，内阁由此获得一定的独立性。安妮女王在统治前期曾坚持召集内阁会议并力图控制内阁，但后期年迈多病之后，身体状况的恶化迫使她不得不放弃参与内阁会议，内阁会议自行召开并就国务作出决策越来越普遍化了。可见，威廉忙于欧洲事务以及安妮女王的体弱多病，这些因素促使内阁的独立性逐渐增强。也就在这一过程中，萌芽状态的内阁开始向制度化的内阁迈进，内阁成员相对稳定下来，召开的时间、地点也相对固定，政务的讨论也逐渐公开化。这种转变推动了内阁合法性的成长，作为一个常设性政治机构，内阁地位已得到社会各界认可。内阁独立性与合法性的增强，为日后摆脱王权的束缚提供了条件。

第二，内阁与议会之间开始建立起初步的联系，这为日后内阁从对君主负责转向对议会负责奠定了基础。光荣革命由于“没有解决行政权与立法权的关系问题”,导致君主与议会之间的权力斗争一直在持续，这种斗争在内阁控制权上也有所表现。根据《权利法案》，议会在立法权上占据优势，在财政拨款、征税、征兵等方面拥有决定权。君主作为国家元首及政府首脑，几乎垄断了行政权。尤其是，君主拥有内阁大臣的任命权以及决定内阁的去留权，内阁的组成更多地体现君主的旨意，而与议会多数不发生关联。君主和议会之间通常相安无事，但当君主控制的内阁与议会多数的意见出现分歧时，行政权与立法权就陷入对立，造成国事混乱，容易引发政治危机。如前文所述，1705—1710年间，安妮女王由于拒绝辉格党人改组内阁的要求而差点引发政治危机。为了避免危机，安妮女王最终顺应议会多数的要求，延揽辉格党要员入阁，逐渐建立起与议会多数保持一致的辉格党内阁，这使得内阁与议会之间开始建立起初步的联系。安妮女王的让步，为后来者树立了榜样。此后的君主任命内阁方面有了转变，即君主抛弃个人喜好而依据议会各派政治力量的对比来调整内阁的组成，成为明智的选择，这为后来责任内阁制重要原则——内阁成员由对君主负责转而对议会负责——的形成奠定了基础。

第三，在特殊情况下进行的一党制内阁的初步实践，为18世纪中叶后议会多数党单独组阁执政提供了先导。1689—1714年间也正是政党政治在英国的兴起时期，辉格党与托利党都以控制议会、进入内阁为斗争目标。但在组阁问题上，此间的两任君主均采取平衡政策，在其统治的大多数时段里所建立的都是两党混合内阁。不过，此间的对外战争对君主任命组阁产生了重大影响，由此出现短暂的一党制内阁。为更好地推行战争政策，1694—1697年间，威廉罢免了内阁中反战的托利党人，建立起由辉格党“小集团”所组成的一党制内阁。同样的情况也出现在安妮女王统治末期，1710—1714年间，为尽快结束长期的战争，安妮女王先后罢免内阁中不愿停战的辉格党人，建立起托利党的一党制内阁，英国由此迎来了难得的和平局面。由于成员来自同一党派，内阁在讨论并处理国务时，更容易避免分歧、取得一致，政府工作效率也更高；与此同时，内阁的团结一致也强化了其自身的力量，并削弱了君主对于内阁的控制力。一党制内阁的出现，是政党直接参与国家统治的开端，它“冲击了多年来残留在人们心目中的传统观念，使统治阶级中的许多人逐渐认识到一党内阁比混合内阁有着更高的工作效率，并尽量把它改造为得心应手的政府核心机构”。尽管一党制内阁在斯图亚特王朝后期还未成为普遍现象，但其初步实践的成功，为汉诺威王朝初期议会多数党单独上台组阁执政提供了借鉴。

客观来说，斯图亚特王朝后期内阁制的形成，在很大程度上是王权走向衰落、议会主权提升以及政党政治兴起的结果。此间，制度化内阁的特征已基本显现出来，与萌芽状态的内阁相比，这是重大的进步。但也要注意到，此时的内阁还无法与18世纪中后叶的责任内阁制同日而语，这尤其体现在：作为国家元首及内阁首脑，君主依然掌握着内阁的控制权。杰尼弗・ 卡特认为：“威廉时期的内阁，既没有完全沦为国王的私物，也没有获得完全的独立性。”这一观点同样适用于安妮女王统治时代。作为国家元首的君主拥有任命内阁大臣的权力，因此君主将内阁大臣看成自己的仆从，内阁大臣直接受君主领导，彼此不存在横向联系，也无须协商一致。在“首相”职位出现之前，君主是当然的内阁首脑，享有完全的行政大权。当内阁就国务讨论陷入分歧或处于僵持状态时，君主的立场就显得至关重要。只有到汉诺威王朝初期，君主不再出席内阁会议、王权急剧衰落之后，内阁才摆脱君主控制而走向独立，责任内阁制形成的步伐大大加快了。

此外，要求内阁负起责任的呼声在议会中不断高涨，但内阁责任制还远未形成。关于内阁的责任问题，大体可分为两个方面：其一，作为中央政府机构的内阁到底对谁负责。就当时而言，由于内阁大臣的任免权掌握在君主手中，而内阁与议会之间并不存在必然的关联，也不反映议会多数，由此一来，“内阁大臣并不认为他们作为一个集体应向议会负责，而认为他们应单独对君主负责”。这一点引起了议会的激烈批评。其二，在内阁集体责任制还未确立时，内阁大臣是否应该因为自己提供的建议而对君主负责。斯图亚特王朝末期，内阁会议的公开化以及内阁记录的日常化，使得人们关注起内阁的责任问题。根据英国的宪政惯例，“国王不可能犯错误”,也不会承担责任。这样一来，一旦内阁决策出现失误，责任的追究必然落到内阁大臣身上，这就造成“王权的每一次行使皆有某位大臣为之负责”。内阁大臣负责任的思想此时开始萌芽了，议会下院要求内阁大臣承担责任的呼声不断高涨。托利党贵族詹姆斯・ 德雷克明确指出：如果内阁大臣“提出建议，就应该为此负责……而如果他们不提供建议，则应该为此辞职”。内阁大臣的责任制思想逐渐传播后，开始影响到一些内阁大臣的行为，如1701年财政大臣戈多尔芬因威廉拒绝其解散议会的提议而辞职，1702年大贵族内森・ 怀特因担心承担责任而拒绝加入内阁。不过，这些个案只是凤毛麟角，并不具有普遍意义。因此，在17、18世纪之交，内阁的责任制依然只是一种呼声和愿望，并没有真正落到实处。

总体而言，斯图亚特王朝后期的1689—1714年间，是近代英国内阁制形成时期。与斯图亚特王朝前期处于萌芽状态的内阁相比，此时内阁已经浮出水面，成为一个公开的、合法的机构，并具备了一些制度化特征；但相较于汉诺威王朝中期的责任内阁制而言，此时的内阁还存在诸多不完善之处。为此，1689—1714年间的内阁制，可以看作是处于萌芽状态的内阁向后来的责任制内阁的一个过渡阶段，这就决定了此时的内阁制既残留着专制君主时代御用内阁的一些痕迹，同时也初步呈现出后来责任制内阁的一些特性。需要强调的是，国王与议会之间的权力斗争对于内阁制的演进起到积极的推动作用。随着王权的衰落以及议会成为国家权力中心，内阁责任制原则才确立起来，近代早期内阁制才完成了向责任内阁制的转变。

（原载《史学集刊》2011年第2期）