第一章 养老保险的理论创新与制度发展

一 中国养老保险制度发展和理论研究概述

1.中国养老保险制度发展概述

中华人民共和国成立后，在计划经济体制下，中国的养老保险主要体现为由1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》所确立的针对企业职工的“退休养老制度”。该制度下养老金由企业全额出资。在改革开放前该条例虽然经过多次调整，但企业统筹、企业全额出资的核心制度框架未变。改革开放后，出现了私营企业和中外合资企业等新的企业形式。1984年，劳动人事部将中外合资企业的中方人员纳入到劳动保险制度的范围内。^[1]1988年，国务院规定“有条件的私营企业应该为职工办理社会保险”。^[2]但在新的经济形势下，“劳保”制度已经从根本上不再适用，成为国有企业改制和参与市场竞争的障碍。部分地区开始自主试点以县、市为统筹区的养老保险改革。1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），确定由国家、企业、个人三方共同负担费用，个人缴费不超过工资3%，并以省作为基本统筹区，彻底改变了“劳保”制度下的养老金筹资和运营模式。1993年通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了“社会统筹与个人账户相结合”的改革思路。1995年，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）给出了“社会统筹与个人账户相结合”的具体方案。1997年7月，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），中国正式建立起以社会统筹和个人账户相结合为基本形式，统筹到省的城镇职工养老保险制度（以下简称“城职保”）。在制度建立之初，个人缴费额为工资的4%，并要求逐步提高到8%，而个人账户按照缴费工资的11%建立。自2006年1月1日起，个人缴纳部分变为工资的8%，全部计入个人账户，企业缴费额员工工资的20%，全部计入社会统筹账户^[3]。这一规则确立后未再改变，目前被绝大部分地区所采用。个人账户的资金经过积累，退休后按照累积总额/139按月发放，社会统筹部分的基础养老金与缴费额、缴费年限和当地社会平均工资挂钩。退休后基础养老金发放额度每年度进行调整。

农村居民在中华人民共和国成立后相当长的一段时间内并无养老保险覆盖。1991年1月，国务院决定由民政部负责农村社会养老保险的试点工作。^[4]随后，民政部在山东牟平等几十个县开始了农村养老保险的试点，并于1992年10月印发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，开始实施“老农保”。^[5]老农保筹资方式为以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家也有一定程度的扶持。老农保的基本制度设计是累积制，依靠投资增值发放养老金。1993年，国务院正式授权民政部负责主管农村（含乡镇企业）社会养老保险工作。^[6]到1995年，全国30多个省，1400多个县按照《方案》开展了试点工作，将近5000万农村人口参加社会养老保险。民政部提出按照经济发达程度分类发展的设想，要求经济发达地区积极动员农村居民参保，基本建立起养老保险制度。^[7]但在实践过程中，老农保原定的投资计划由于利率波动等原因，无法兑付当初承诺的养老金收益率，很多地区一再下调标准，导致保障水平过低。从1999年开始，老农保不再受理新业务，民政部主导养老保险的历史告一段落。但老农保的历史遗留问题直到2017年尚未完全解决。^[8]从2003年起，各地在人社部主导下开始了农村居民养老保险的试点，这些试点在筹资和待遇给付上有了后来“新农保”的雏形。2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，正式开始了针对所有成年农村居民的新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）第一批试点，试点范围为全国10%左右的县级行政区。2010年和2011年，新农保开始第二批和第三批试点，试点范围先后扩大到全国25%和60%的县级行政区。^[9][10]2012年年底，新农保实现了对全国所有县市区的全覆盖，比原定计划提前8年完成。新农保也采取“统账结合”模式。缴费不与工作挂钩，设置100—500元/年五个档位（档位间隔为100元），参保人可以自选档位。地方政府对个人缴费进行补贴，缴费连同补贴全部进入个人账户。新农保参保者年满60岁开始领取养老金，除个人账户按照累积额/139每月发放外，还有中央和地方财政全额负担的基础养老金，基础养老金最初标准为每月最低55元。

为了解决城市中非城职保覆盖群体的养老问题，2011年国务院发布了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号），开始试点城镇居民社会养老保险（简称城居保），试点范围与新农保的第三批试点基本同步，并提出2012年年底全覆盖的政策目标。城居保的筹资和待遇发放都与新农保类似，但参保者可以选择的档位更多，设立100—1000元/年10个档位（档位间隔为100元）。

2014年，国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），将新农保和城居保合并为城乡居民基本养老保险。合并后的居民保险增设1500元/年和2000元/年两个缴费档位，并规定缴费期间个人账户可随户籍迁移。

长期以来，机关事业单位的工作人员享受“不缴费、高替代率”的退休金制度。2015年年初，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），确定了从2014年10月起机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，单位和职工的缴费责任划分以及待遇发放规则都与城职保基本相同。这一改革标志着养老金双轨制走向终结。

长期以来，中国养老保险制度的一大顽疾是统筹层次较低。由于统筹层次较低，养老保险携带转移困难，投资缺乏规模效应。2017年10月，党的十九大报告提出“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，要尽快实现养老保险全国统筹”。^[11]2018年6月，国务院决定建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，在不改变企业和职工个人缴费比例、不改变现行的养老金待遇发放制度的前提下，通过各省份上解的养老保险基金，实现跨省调配。上解基数为省份职工平均工资的90%×在职参保人数，上解比例初始为3%。^[12]中央调剂金的设立，是养老保险迈向全国统筹的第一步。

2.中国养老保险研究概述

图1-1 中国养老保险重要制度时间轴

中国养老保险制度中最主要的“城职保”诞生于1997年。无论是中外学界，在20世纪90年代前都对中国的养老保险鲜有探讨。我们收集了中文社会科学引文索引（CSSCI）1998—2018年的论文和社会科学引文索引期刊（SSCI）1990—2018年以中国养老保险为主题的论文（见图1-1和图1-2），分别为2227篇和154篇。通过对这些文献的统计分析，我们总结了以下几点规律。第一，中文期刊上对养老保险的关注从城职保建立起逐步增加，在2009年到新农保建立后达到顶峰，英文期刊上对中国养老保险的关注总体上呈现逐渐增加趋势。第二，中文学术界对养老保险的研究以经济学和社会学为主，篇数分别占68.1%和19.8%，而国际学术界对中国养老保险的研究在经济学、管理学和社会学中则相对比较平均，篇数分别占39.6%、22.1%和19.2%，但经济学在最近几年呈绝对上升趋势。第三，中文学术界对养老保险的研究以政策问题为核心，较为关注政策选择和政策实施效果，国际期刊则从养老保险的核心特征出发，注重中国养老保险制度与其他发展中国家的比较，并利用养老保险的政策规则，探讨养老保险对个体、家庭、社区和企业行为的影响。

图1-2 CSSCI期刊“养老保险”主题论文数量（1998—2018年）
注：（1）对中文养老保险主题论文的认定方式为：题目中包含“养老保险”或“养老金”；（2）中文社会科学引文索引（CSSCI）创立于1998年，因此从1998年开始统计；（3）2018年数据统计尚不完全；（4）论文的学科分类按照CSSCI对论文所属期刊的分类，经济学、社会学和管理学以外的学科期刊养老保险主题论文较少，统一归并为“其他”。

因为中文期刊在对中国养老保险的研究中无论从论文数量还是主题的丰富性上都远超过英文期刊，接下来仅以中文期刊分析养老保险研究主题的变化。我们提取了CSSCI期刊以养老保险为主题的论文的关键词。表1-1展示了每一年频次最高的前五个关键词，“养老保险”“养老金”“养老保险制度”等无法判断具体研究主题的词汇已经被略去。

图1-3 SSCI期刊“中国养老保险”主题论文数量（1990—2018年）
注：（1）对英文“中国养老保险”主题论文的认定方式为：题目中包含“pension”或“social security”并包含“China”或“Chinese”，再对搜索结果进行人工识别；（2）2018年数据统计尚不完全；（3）论文的学科分类按照Web of Science对论文所属期刊的分类，经济学、社会学和管理学以外刊登中国养老保险主题论文的学科包括area studies，environmental science等，统一归并为“其他”。

表1-1 CSSCI期刊养老保险研究主题的变迁（2002—2018年）

续表

从表1-1来看，养老保险研究与养老保险制度的变化紧密相关。在城职保建立初期，“现收现付制”“个人账户”等关键词吸引了大量研究者的注意。从2009年新农保开始试点，研究主题迅速转向对新农保政策效果的评估上，出现了一大批研究新农保对养老模式、劳动力供给和其他家庭经济行为的文章。2013年，中共十八届三中全会提出要研究渐进式延迟退休年龄政策，^[13]此后大量研究聚焦延迟退休的财政可持续性测算以及对劳动力市场的影响。2015年，国务院宣布机关事业单位养老制度改革，^[14]此后对机关事业单位养老保险替代率和改革路径迅速成为研究热点。