四 中国社会保障研究的理论热点

1.社会保障公平性

（1）学界论点

一般来说，社会保障制度是否公平，主要取决于各项制度设计是否公平、公民的基本权利能够得到保障、受益对象是否满意等。对于我国社会保障公平性问题，景天魁认为，社会保障的目标模式应该满足三个要求：适度性——成本较低，效益最大；适当性——覆盖面广，促进公平；适用性——机制灵活，持续性强。为此，应该依据底线公平原则，建立“底线公平的福利模式”，其主要特点是包容性强、覆盖面大、机制新、结构合理。与福利国家模式不同，它不以追求福利最大化为目标，而以经济发展与社会福利的均衡为目标，它是一个福利水平适当、机制灵活、责任共担、切实可行、持续性强的福利模式。[59]

韩克庆提出，如果以既有的阶级结构或社会地位、职业地位为基础设计我国社会保障制度，就会在既有的社会结构下带来福利资源的阶层化，不仅造成国家财政资源的浪费和制度功能的失效，更会加大社会不平等。[60]另外，我国社会保障的城乡不平等现象仍较突出。不管是社会养老保险制度、医疗保险制度，还是低保制度和社会福利服务，在缴费标准、待遇给付、救助水平、服务质量方面，城乡居民在受益水平上仍然存在明显差距。

郑秉文则认为，我国社会保障制度公平功能缺失，制度公平主要体现在纵向烫平和横向烫平这两个功能上。目前中国社保制度中横向烫平功能严重缺损，企业与机关事业单位之间的差异标志着制度改革远未到位。纵向烫平的作用虽然要好于横向烫平功能的发挥，但政府对纵向烫平的承诺常常受到质疑，制度公信力受到制度缺陷示范效应的极大抵消。[61]综观国内研究，目前学术界对于社会保障制度在促进社会公平、与社会阶层结构的契合方面的研究相对欠缺，对于中国与其他国家之间的国别比较研究也相对缺乏。

朱玲认为，为了增强现有社保体系的公平性和可持续性，需要着重采取以下政策措施：一是通过扩大社会保险覆盖面，强化社会救助和针对农村贫困群体的社会增益产品及服务供给，缩小城乡之间的社保差别，特别是提高低收入群体的社会保障程度；二是在承认城乡差别的基础上，以参保者就业方式的差异，即正规就业和非正规就业的区别，作为划分同类保险项目下不同板块覆盖对象的标准，分别对社会养老和医疗保险制度下相互分割的板块加以衔接、组合或连通，以提高养老保险待遇的携带性和扩大医疗保险的风险分散规模；三是降低社会养老保险费率，以便吸纳低收入群体参保；四是改革计划经济体制遗留的公费医疗和养老保障制度，缩小公共部门与非公共部门就业者的社保差别；五是调整公共扶贫资金使用结构，降低生产性支出比重，提高社会性支出份额；六是推进财政改革，加大中央政府的社会支出责任，保证地方政府的财政收入水平与支出责任相匹配。[62]

（2）基本判断

毫无疑问，受经济发展水平、户籍制度和历史形成的社会结构影响，我国社会保障制度带有明显的城乡二元化特征。养老保险通过三个不同层面的制度平台——机关事业单位养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度和城乡居民养老保险制度，搭建起不同身份群体的制度体系。其中，机关事业单位养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度，因强调雇员雇主的缴费责任和精算平衡原则，带有更多的选择性而非普遍性特征。城乡居民基本养老保险制度，因凸显了政府的财政责任，带有更多的普遍性而非选择性特征。医疗保险则通过机关事业单位公费医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度、城乡居民基本医疗保险制度，搭建起不同身份群体的制度体系。其中，公费医疗制度基本符合普遍性原则，城镇职工基本医疗保险制度因强调雇员雇主的缴费责任和精算平衡原则，带有更多的选择性而非普遍性特征。城乡居民基本医疗保险制度，因凸显了政府的财政责任，带有更多的普遍性而非选择性特征。社会保障的领取资格基本上是基于缴费和公民身份。一个无法回避的问题是：基于公民身份和缴费的项目设计，是否能够带来公平的社会保障待遇？事实上，社会保障制度的项目设置相对多样化，不可能带来绝对公平的社会保障待遇水平。例如，同样是养老保险制度，机关事业单位养老保险、城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险的受益水平明显不同。此外，还有一些贫困者没有参与到养老保险计划中。同样是医疗保险，机关事业单位公费医疗、城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险的受益水平也有显著差别，也有一些贫困者没有参与到医疗保险计划中。

2.农民工社会保障

（1）学界论点

21世纪以来，国内外学者对中国农民工问题倍加关注。李培林认为流动民工的流动具有三重含义：一是在地域上从农村向城市、从欠发达地区向较发达地区的流动；二是在职业上从农业向工商服务等非农产业的流动；三是在阶层上从低收入农业劳动者阶层向其他较高的职业阶层流动。[63]

王西玉等认为跨地区流动就业成为农村劳动力转移的重要形式，农民工跨地区流动就业经历了四个阶段：一是1978—1984年，农村主题是土地承包、发展农业，农民外出打工尚属个别零散状态，带有经历近30年计划经济后对历史上流动的恢复性质。二是1985—1988年，是地区差距逐步拉大，劳动力流动稳步上升和市场扩展期，全国出县就业的人口达到900万人左右。三是1989—1994年，迅猛扩张阶段。四是1995年至今，是城乡就业态势趋紧，农民较大规模流动就业持续进行的阶段。他们认为，市场机制下跨地区流动就业具有凭借传统社会资源推动形成市场化就业、利益驱动下的劳动力流动形成就业的市场竞争、在土地保障机制下的市场调节是农民工流动的三个明显特点。[64]

李强从职业流动的角度考察了农民工的初次与再次职业流动情况，认为农民工的职业流动和工作变动较为频繁，农民工初次职业流动后职业地位普遍上升，农民工的再次职业流动地位变化微小。[65]王春光认为，社会关系网络成为农民工得以流动的主要社会机制，强关系有助于农民工获得信息、经济和精神的支持和帮助，但是却难以使他们实现更大的社会地位的“跃进”和提高，这也是农民工大多停留在水平流动上的一个主要原因。[66]

在国际发表有关中国社会流动问题的研究中，边燕杰从总体上考察了中国1980年以来社会分层和社会流动的状况，认为市场改革和劳动力市场的崛起，使过去以城乡分割、工作单位分界、干部—工人二分法以及政治分类这些制度化区分得以瓦解，社会流动几乎成为每个人的生活经验，几百万农民现在工作（在非正轨部门）和生活在城镇。[67]赵耀辉以中国农村劳动力流动为例，考察了移民网络（migrant networks）在劳动力流动过程中的角色，通过回归分析证明早期移民被排斥，有经验的移民对于后来的移民具有积极和重要的影响，而回乡的移民则没有。[68]

在社会流动的过程中，农民工权益受损的现象非常普遍。庞文认为，农民工在工作机会、同工不同酬、社会保障、日常生活和社会交往等方面的权益受到严重侵害，应从户籍制度、社会保障、劳动力市场等多个方面加以保护。[69]钱亚仙认为，目前农民工权益保障中普遍存在就业权利不平等、劳动合同签订率低且不规范、工资报酬得不到保证、生产条件差和劳动保护措施不力、基本社会保障普遍缺失、子女受义务教育权缺乏保障等问题。[70]

农民工社会保险问题是学者们关注的重点，学术界针对此问题有很多设计思路，比较流行的有三种：一是把农民工纳入城镇社会保险体制中来，享受与城镇职工完全一样的社会保险项目，称为“进城”方案；二是把农民工纳入农村社会保险体系，通过加快改革和完善农村社会保险制度，最终向城乡一体的社会保险体制过渡，称为“回乡”方案；三是参照现有的城镇职工社会保险制度，建立新的农民工社会保险，称为“中间”方案。无论是理论上还是实践中，“进城”和“回乡”方案都面临不可逾越的障碍。首先，“进城”方案没有考虑农民工的身份特征和城市间流动就业的工作特性，强制农民工参加城镇职工社会保险被很多人批评为对农民工的再次盘剥，很多地方也出现了农民工大量“退保”现象。其次，“回乡”方案过分注重了农民工的身份特点，对农村社会保险制度的建立和完善过程过分乐观，忽略了农民工作为一个职业群体应该享有的保险权益。[71]长远来看，应该把农民工社会保障问题纳入城乡统筹的框架中加以考虑。

（2）基本判断

在谈论农民工问题时，很多研究者都把农民工的社会流动看作中国社会发展进程中的一种进步，是推动城市化进程的力量。[72]透过农民工现象本身，凸显出来的是中国固有的传统农业社会结构和现代工业社会结构之间的体制矛盾。客观地看，农民工的社会流动渠道不畅、城市社会地位获得面临诸多障碍。解决农民工问题应当从以下几个方面入手：一是健全城乡统一的劳动力就业市场体系，通过职业培训、工作证书等制度设计，使其成为城市产业工人阶级。二是从宏观层面解决好农村和城市的统筹发展问题，完善农村社会保障制度与社会福利服务，鼓励农民工自由选择留在城市还是回到农村。三是进一步推进户籍制度改革，消除农民工城市融入的制度障碍。目前户籍制度的改革有两种方向：一种是给在城市稳定就业的农民工当地城市户口，享受当地城市户口的福利，放开落户限制的主要是中小城市和建制镇，对于农民工比较集中的大城市和特大城市，由于受到人口规模的限制基本上不会放开；另一种是彻底改变户籍制度的作用，消除户籍制度与福利的关联，仅仅把它当成人口登记的工具，而不是利用户籍制度将人区分为当地人口和外地人口，并给予不同的福利待遇。第二种方式应当成为未来改革的目标。四是逐步由九年制义务教育向十二年制义务教育过渡，提升农民工人力资本和整体国民素质。五是整合城乡社会保障制度，提高社会保险的统筹层级和管理水平。从整体社会发展的历史脉络来说，中国的现代化步伐远远落后于西方发达国家。中国社会保障制度建设，在很大程度上都是在学习和借鉴西方发达国家的经验和教训的基础上发展起来的。在现有法律法规和制度框架下，一是要提高社会保险统筹层次，让各项社会保险制度快速完善起来，逐步从体制分割走向板块融合，使目前包括农民工在内的不同体制下的企业职工、城乡居民、机关事业单位职工，走向一个融合的制度设计，构建一个更加稳定、更加公平的制度体系。二是理顺行政管理体制和基金管理运营机制，厘清政府和市场的边界，使社会保险制度能够长久地良性运行下去。三是提高受益水平和制度覆盖范围，增进制度效能。鉴于养老保险统筹层次高于医疗保险的现状，可以依托养老保险统筹平台实现与养老保险的同步统筹。在我国部分已经实现了区域经济一体化的地区，比如长三角、珠三角、京津冀等，首先探索区域间的跨省统筹，为全国统筹提供经验借鉴。

3.社会保障费改税

（1）学界论点

很多学者主张社会保障（险）税取代社会保障（险）费。邓大松、刘昌平认为，社会保险税和社会保险费是社会保险基金的两种不同筹资模式，两者既有共性，又有各自的特点。从权威性来看，社会保险税是国家职能的体现，世界上多数国家都在法律文件中明确规定纳税是每一个公民的义务；社会保险费体现的是政府提供有偿服务的费用，各有关单位收取社会保险费的权利大都通过地方或部门立法或管理条例来规定。从征管效率来看，社会保险税在征收机关、征收标准和征收制度上都较为统一，征收机关拥有执法的解释权和强制性的实施权；社会保险费在征收机关、征收标准、征收制度上都难以统一，并且征收机关的征收权力受到各种因素制约。从财务持续性方面来说，统筹账户是财政兜底的部分，开征社会保障税有利于国家适时控制社会保障基金的财务风险。从保障的再分配原则来看，统筹账户实行现收现付和受益基准制度，统筹部分对于个人是没有非常激励性的，开征社会保障税正好适合其特点，有利于社会保障基金按时足额征缴。从保险的风险分散原则来看，保险的覆盖面越宽，制度的风险分散性越强，开征社会保障税有利于提高基本社会保障的统筹层次，实现全国统筹。[73]

贾康等认为，第一，开征社会保险税可以确保社会保险收入的稳定可靠。开征社会保险税建立起了一个比较规范稳定的收入来源渠道，以法律为依托的税收的强制性和规范性将增强社会保障资金筹集过程中的约束力，杜绝拖欠、不缴和少缴的现象，保证收入的稳定可靠。第二，开征社会保险税，有利于建立规范化的社会保险收、用、管制度和投资制度。开征社会保险税，由税务机关统一负责社会保障所需要资金的筹集，可以充分利用现有税务机关的人力和物力，降低社会保障筹资成本；在此基础上进一步设置专门的机构负责社会保险资金的管理和使用，形成收入、管理、使用各部门相对独立、相互制约、相互监督的机制。第三，有利于公平税负，促进劳动力跨地区、跨行业的流动。社会保险税通过税法规定的统一课征率，可以克服目前不同行业、不同所有制、不同地区之间企业职工缴费办法存在的筹资比例相差悬殊、负担不均、待遇有别的弊端，实现在同一比例下“多收入者多缴、少收入者少缴”的社会保障负担纵向平衡和“收入相同者负担一致”的横向公平，从而推进公平竞争和全国统一市场的形成，为人力资源的大范围合理流动提供保障。第四，有利于建立社会保障预算，确保基金的安全。开征社会保险税，为把社会保险金直接纳入预算奠定了良好的基础。建立社会保障预算，将通过税收形式筹集的社会保险金以及原来国家财政经常预算中的社会保障收支通过专门的预算反映出来，使社会保险的收支管理真正纳入预算管理的轨道，将显著地强化社会保障资金的规范化、法制化，强化国家对社会保障事业的管理，使财政对社会保障资金的管理监督更加直接、更加透明。[74]

也有学者提出了不同看法。郑秉文认为，“费改税”，一字之差，但改变的将是社保制度的根本属性。欧洲福利国家面临的财政困难足以使我们看到，国家兜底的普享型福利制度最终还是要进行改革的。作为发展中国家，我们还不具备建立一个普享型的、国家兜底的福利制度的条件，当前的制度目标还应是补救型的制度。对此，中央多次强调，要加强社保制度的“长效机制”，要加强供款与待遇之间的联系。强调国家、企业、个人三方责任共担，这应是我国社保制度长期坚持的一个基本原则。费改税则是走向一个与此完全相反方向的开始，是一个重大的制度转折的开始。[75]费改税将会加大社会保障制度的刚性，导致社会保障制度缺乏灵活性。中国社会保障制度目前还远没有定性，更没有定型，从源头供款到末端支付，从基金管理到投资运营，从机关事业单位到农民社保问题等，均处于改革探索中。都需要为制度改革留出一定余地，保留缴费制就等于为未来改革面临的不确定性保留了弹性空间。反之，费改税之后将极大地缩小未来制度调整的空间。[76]

朱青等认为，我国的养老社会保险实行的是社会统筹与个人账户相结合的模式，个人缴费要进入个人账户，把这部分计入个人账户的、具有明显返还性的缴费也称作“税”显然是不妥当的。事实上，目前实行个人账户式社会保险计划的国家（如新加坡、马来西亚、印度等）在管理上和学术上均不把雇主和雇员的社会保险缴费视为一种税收，而只是当作一种强制储蓄形式来看待。[77]

（2）基本判断

目前，学术界对社会保障费改税的讨论，不可避免地带来如下理论问题：如果实行费改税的话，可能涉及社会保险制度的基本走向，是坚持统账结合的制度模式，还是走向名义账户制？是坚持社会统筹账户的名义账户，做实个人账户？还是个人账户和社会统筹账户都名义账户化？长远来看，这也是否意味着社会保险模式的终结，从而走向另外的制度模式——社会民主主义的福利体制。事实上，在讨论费改税问题时，首先要搞清楚的基本问题是社会保障的征缴体制，所谓费改税的理论争论，必须明确社会保险费的征收主体是社会保险经办机构，还是国家税务部门。其次才是征收社会保险费还是征收社会保障税的问题。当下学术界所讨论的费改税，多指社会保险费的征收主体或者征缴体制的变更。刘军强认为，在经济发展程度不变、政府补贴不变和就业结构不变的情况下，地方税务机构征收社会保险费更有助于保险覆盖面的扩展和基金收入的增长。[78]中国人民大学课题组的调研也发现，国家社保费征收机构不统一，部门之间职责不清，严重影响了征收工作和制度发展。课题组建议，一是从国家层面，尽快统一社会保险征收机构，加强基金管理，完善社会保险制度；二是通过部门联席会议、信息平台建设等措施，加强财政、税务、人社、审计等部门的密切协作，构建无缝衔接的工作机制；三是统一缴费基数和费率，提高社会保险基金的统筹层次，尽快做实个人账户制度，建立更加便捷的社会保险转移接续办法。[79]

4.名义账户制

（1）学界论点

在社会保险制度中，所谓名义账户制，简单点说，就是只有账户之名，而无账户之实。按照爱德华·帕尔默的解释，名义账户制是一项“缴费确定型”（DC）现收现付的养老金计划。与“实账缴费确定性”（FDC）相反，参保者计入个人账户的缴费并未被“做实”。更为明确的表述是，个人账户中的资金并未投资于金融市场工具。与“实账缴费确定型”将个人账户的资金投资于金融市场资产相比，从定义上说，“现收现付制的个人账户缴费确定型计划”是“名义上”的缴费确定型计划。[80]

对于养老保险个人账户做实还是做空的问题，学术界一直存在不同声音。一种声音认为，个人账户在短期（比如10年）内还难以发挥作用，但从长远发展趋势分析，它能够分流政府的压力，减轻国家和企业的负担；另一种声音则认为，个人账户制的社会保障功能很薄弱，无助于解决人口老龄化危机，甚至扩大了老年贫富差距，也无助于降低企业和个人的缴费率，而且个人账户投资的失败将会导致社会不稳定，个人账户制不太符合中国国情，应当冻结。从总体上看，不赞成取消个人账户的居多，倾向于尽快把个人账户做实。[81]此后，随着东北三省做实个人账户试点的推进，有关做实做空的政策争论逐步平息，但对此问题的学术讨论却一直没有停止过。

在关于个人账户做实的讨论中，孟昭喜认为，所谓做实养老保险个人账户，是指在坚持实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式下，对计入职工养老保险个人账户的基金实行单独记账单独管理，不与养老保险统筹基金混账管理，统筹基金不得挤占个人账户基金；个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理和运营，实现基金保值增值，确保职工退休后个人账户养老金的支付。[82]

林毓铭认为，个人账户应属于个人所有，而个人账户的“空账”现象是现行养老保险制度的产物，就“空账化”而言，目前我们提到做实个人账户，实际上是一个概念误区，只有减缓社会统筹账户对个人账户的拆借，资产权益明晰、信用关系到位，这才是个人账户从“空账”向“实账”转化的真正本质。我国养老保险个人账户与统筹账户分开管理不可能立即到位，要沿着个人账户大部分“空账化”→个人账户部分“空账化”→个人账户“实账化”的技术路线运行。[83]

李珍等考察了瑞典名义账户制度改革的原因、内容及运行的结果，从1994年瑞典名义账户试运行以来积累的15年的经验数据看，瑞典名义账户制新制度再分配性质减弱、成本高收益低、财务的长期稳定性以高缴费率和低替代率为代价、个人账户的效率没有得到证明。他们发现，将宏观经济和人口条件内置于制度之中的名义账户，到目前和可以预见的未来，在解决财务可持续性问题和劳动力市场效率损失方面，并没有显示出该制度比改革前的公共年金制度更优越；相反，从个人退休收入保障的角度看，该制度显得更脆弱而不是更安全，这一发现，对中国城镇企业职工基本养老保险个人账户是否应该做实以及其他人群在建立社会养老保险时是否应该选择个人账户具有警示意义。因而，瑞典名义账户制度对于中国来说，有两点实践的意义：一是对于已经建立了个人账户制度的城镇企业职工养老保险，应该尽早做实个人账户并进行市场化运营管理；二是尽可能追求资金的保值增值。[84]

在主张个人账户做空或者引入瑞典的名义账户制的讨论中，郑秉文认为，名义账户制不但可以解决我国社会养老保障中遇到的转型成本的巨大困难，而且与10年前选择半积累制和后来明确“统账结合”模式时的初衷是相吻合的，兼顾到了“社会互济”和“自我保障”即公平与效率的问题，可以克服在养老金给付尤其是缴费“搭便车”问题和在信用体系严重缺失的经济体中导致的“行政性的逆向选择”问题，有利于提高缴费的比率和扩大保险的覆盖面。[85]在《中国养老金发展报告2014——向名义账户制转型》中，郑秉文再次提出，中国养老保险制度的账户设计存在天生缺陷：一是个人账户输不保赢，导致统账结合从诞生之日起就离不开财政补贴；二是社会统筹部分导致基金管理层次难以提高，基金不能横向调剂使用，落后地区收不抵支离不开财政补贴。因此，在做实个人账户未果的情况下，及时转向名义账户制，轻装上阵，把精力放在加强个人账户多缴多得的功能上，以期在制度结构上彻底解决制度的财务可持续性。[86]

（2）基本判断

在统账结合养老保险制度中，以现收现付的社会统筹账户和完全积累的个人账户为前提条件。如果以个人账户空账为理由，以名义账户制取代做实个人账户，不仅没有养老保险基金平衡的数量依据，而且还会背离改革初衷、混淆个人账户的产权性质、抑制个人参保动力、降低对企业缴费的监督制约，最终导致制度混乱，并带来政府信任危机。[87]中国养老保险制度改革的基本路径是强调政府、企业、个人的责任分担，基金积累的方式是统账结合、部分积累。其中，社会统筹账户体现了企业的缴费责任；而个人积累账户不但体现了个人的缴费责任，更是为了提高个人缴费的积极性。因此，做实个人账户，一直是养老保险制度改革的题中应有之义。为此，应该继续沿着做实个人账户的政策路径，破除做实个人账户的制度困境，强化政府的财政责任，通过划拨国有资产等方式偿还历史欠债，真正把个人账户的缴费激励和基金积累功能发挥出来。在具体的操作方案上，可以按照“记账积累、统一管理、功能拓展、名实结合”的原则，尽快全面做实个人账户。

一是记账积累。这是个人账户的一项基本功能。目前，做实个人账户的试点省份，都具有记账积累的一般功能。通常来说，参保人可以通过信息网络平台，或者通过电话查询、到经办机构当面查询等方式，获取个人账户的资金信息，包括累计缴存额、月缴存额、利息、投资收益等。个人账户资金就像银行储蓄账户一样方便查询，使参保人的缴费信息和养老预期有据可查。

二是统一管理。在互联网时代，网络信息技术为个人账户管理提供了便捷、快速的手段。目前，各省市普遍建立了社会保险经办管理网络信息平台，参保人可以通过身份信息、社会保障号码等登录信息管理系统，对个人账户的记账信息一目了然。不仅如此，随着基本养老保险个人账户信息管理系统的完善，其他社会保险信息也更加公开、透明，比如医疗保险的个人账户信息。在未来可能的情况下，对个人参保信息进行整合，从而实现个人账户的统一管理，也是个人账户制度发展的趋势。

三是功能拓展。目前基本养老保险个人账户除了用于养老外，尚不能用于其他途径。反观美国的个人退休账户和新加坡的中央公积金制度，除了用作养老储备外，还可以在购买住房、支付房租、医疗保健、教育、股票投资等诸多方面发挥作用。在个人账户功能发挥方面，应赋予参保人更多的选择自由。

四是名实结合。与名义账户制不同的是，个人账户不像名义账户那样徒有基金积累之名，而无资金使用之实。个人账户是一种名实结合的制度设计。所谓名实结合，是指个人账户既有资金积累之名，又有资金使用之实。当参保人不使用个人账户资金时，它只有资金积累之名；当参保人使用个人账户资金时，便有了资金积累之实。当然，个人账户资金也是一种可以共济使用的基金，只不过是一种被赋予了更多个体自主性的共济基金。

可以想见的是，随着个人账户的全面做实和功能完善，一个独立于社会统筹养老金之外的第二支柱会逐步凸显出来，这个第二支柱就是强制性、全积累的个人账户。这与个人账户养老金属于第一支柱的制度设计不尽相同。全面做实个人账户，个人账户养老金和社会统筹养老金分账管理，三支柱或者多支柱的养老保险体系才能真正从理论模型走向政策实践，并在实践中发挥出各自应有的作用。

5.养老保险全国统筹

（1）学界论点

对于养老保险全国统筹，很多学者从理论上探讨了其必要性。邓大松、仙蜜花认为，首先，统筹层次的提高意味着可以充分发挥大数法则效能，坚持精算平衡原则，在更大范围内分散风险，有助于激发人们参保和缴费的积极性，增加基金收入以及扩大养老保险覆盖面等；其次，政府能够将分散在各统筹单位的结余基金集中起来，扩大基金规模，节约管理成本，拓宽基金投资渠道，增强基金的抗风险能力，有利于缓解基金支付压力，增强制度的可持续性；再次，政府能够在更大范围内调剂基金余缺，平滑各地的养老负担，有效缓解养老金收不抵支问题，最大限度地分散养老风险，发挥基金统筹共济、促进公平的功能；最后，提高统筹层次为劳动者自由转接养老权益创造条件，对于保障劳动者利益、促进劳动力自由流动以及优化人力资源配置有着重要的推动作用。[88]

在政策实践中，很多学者也谈及其必要性。郑秉文等从解决养老保险财务可持续性出发，指出提高养老保险制度的统筹层次是根本途径。当今中国养老保险制度面临的诸多问题根源之一在于低统筹层次。[89]对于养老保险全国统筹面临的困难，学者们从多个维度进行了剖析。林毓铭认为，改革难点有三点：一是地方利益作祟，统筹层次无法提高的阻力在于政府本身；二是无法统一养老保险制度的致命伤是碎片化的管理制度；三是统筹基金部分用于做实个人账户，地市参与省级统筹积极性降低。[90]卢建平认为，短期内实现养老保险全国统筹有重大的阻力与困难，主要是由于我国养老保险制度起步较晚，保障措施尚未完善，全国各地养老保险的覆盖率、缴费比例和缴费基数、计发办法和计发基数、待遇水平均存在一定差异，板块分割的养老保险体制使全国统筹步履维艰。[91]褚福灵认为，全国统筹面临困难包括地区发展极不平衡及财政分灶吃饭体制。一些落后地区、中央财政转移支付力度大的地区，在推进统筹层次提高方面的进展要快一些；一些发达地区、中央财政没有转移支付的地区，在推进统筹层次提高方面的进展要慢一些。在省级统筹没有完全到位的情况下，推进全国统筹工作，会遇到较大困难，应当不断巩固省级统筹成果，稳步推进全国统筹。[92]

对于如何实现养老保险全国统筹，学者们也都见仁见智。白维军、童星认为，从我国行政体制、财政体制、立法体制以及干部体制的特点来看，养老保险的统筹层次与模式定位为“稳定省级统筹，促进全国调剂”是较为现实的战略选择。[93]林毓铭认为，理顺体制、完善机制、调整利益分配格局、各项综合配套改革多管齐下，是养老保险省级统筹走向基础养老金全国统筹成功的关键。短期内实现养老保险全国统筹有重大的阻力与意想不到的困难，需要进行以下改革：全国养老保险统筹制度模式改革、养老保险基金预算改革、明晰中央和地方政府责任，准确界定责权与事权关系、经办管理改革与养老保险信息系统大数据改革、基础养老金划为中央事权改革、养老保险基金征管改革。[94]褚福灵认为，在省级统筹没有完全到位的情况下，推进全国统筹工作，会遇到较大困难，应当不断巩固省级统筹成果，稳步推进全国统筹。他提出了两个实现路径：一是统筹基金全国统筹路径。第一步，规范制度，实现制度统筹；第二步，统筹基金全国统筹，个人账户省级管理。二是全部基金全国统筹路径。第一步，规范制度，实现制度统筹，路径同一；第二步，全额预算管理，实现全部基金的全国统筹。[95]穆怀中、闫琳琳、张文晓从社会统筹养老保险的收入再分配功能入手，提出选择10%替代率的中央统筹分比例统筹类型作为养老保险全国统筹起步方案，实现了适度的收入再分配，可以稳妥地衔接地区之间的利益关系，实现省级统筹向全国统筹的合理对接。[96]何文炯、杨一心认为，应当明确“全国统筹”的含义，以推进全国统筹为契机，深化职工基本养老保险制度改革。他们认为，以调剂地区基金余缺为主要目标的全国统筹难以解决现行制度不公平和不可持续等问题，建议采用统收统支式全国统筹，并以此为统领，实施综合性改革，具体措施包括尽快实行基金统收统支、实施统筹基金与个人账户基金分账管理、按照“保基本”原则完善养老金计发及调整办法、研究试行弹性退休办法、建立财政投入的科学长效机制等。[97]

综合学者们的观点可以看出，理论界对于实行养老保险全国统筹并无异议，主要分歧在于通过何种方式实现统筹。为此，需要对养老保险全国统筹的核心问题及主要障碍因素精准把握，以期提出有针对性的解决方案，并对影响养老保险甚至其他社会保险制度的可能后果，做出分析预判。

（2）基本判断

市场化改革以来，国家进行养老保险社会化改革，开始在有些省份进行社会化统筹试点，逐步形成了地方统筹和行业统筹并存的状况。随着统账结合养老保险制度的逐步定型，被现行各级社会保险经办机构统筹管理的模式所取代。我国基本养老保险制度实行的是统账结合，即社会统筹和个人账户。社会统筹部分采用现收现付，而个人账户部分采用完全积累。党的十九大报告中明确提出：“完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。”因此，养老保险全国统筹已经不是统不统的问题，而是怎么统、用什么样方案来进行统的问题。从全国的总体数据来看，经济发达省市的基金结余充足，收不抵支的或者出现养老金支付危机的省份只是极少数，其他大多数省份则能较好地维持基金自我平衡。理论上，社会保险制度应遵循大数原则，强调制度的自我平衡、自我运转。但是，由于地区经济发展存在较大差异性，各个省市的人口结构也存在一定差异性，导致养老保险基金很难在省级统筹范围内实现调剂使用。究其原因，主要有三个：一是制度惯性；二是地方保护；三是部门利益。[98]

实现养老保险全国统筹有三种可供选择的政策路径：一是采取渐进方案，逐步做实地市级统筹，实现中央提出的省级统筹目标，最后过渡到中央级或者全国统筹的目标；二是过渡型方案，亦即根据一定比例从全国各省市提取社会统筹基金，形成一定规模的中央调剂金（比如，10%或20%），用于维持全国的基金平衡；三是激进方案，直接过渡到全国统收统支，真正实现全国统筹的“四个统一”，即统一制度、统一费率、统一机构、统一支付办法。

事实上，实现养老保险全国统筹还面临着很多重点难点问题：第一个问题是存量动不动。存量不动，就没法实现统筹。关键是怎么动、动多少的问题。第二个问题是缺口补不补。答案很简单：肯定要补。因为制度形成的缺口，或者基于历史原因造成的缺口，国家有责任担负起来，关键是怎么补。第三个问题是个人账户走向名义账户还是做实。目前的做法是倾向于做实个人账户，走向名义账户制，这其实是养老保险制度改革的倒退。最后一个问题是基金征收采用缴费还是缴税，目前的做法是倾向于缴税，不倾向于缴费。但是，这里既有部门衔接问题，还有整个制度顶层设计的问题，极有可能带来一些颠覆性影响。

6.延迟退休年龄

（1）学界论点

在养老保险制度改革发展进程中，男60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁，一直是国家规定的法定退休年龄。达到上述法定退休年龄，就可以按月领取养老金。延迟退休年龄的学术讨论正是基于上述法定退休年龄的规定而来的。有关延迟退休年龄的讨论，既涉及男女是否同龄退休的问题，又涉及在现有法定退休年龄的基础上，分别延长男女退休年龄的问题。然而，学术界对于延迟退休年龄的争论并没有达成共识。

从赞成者一方看，上海市社会科学院研究员左学金指出，从2010年开始，由于20世纪五六十年代生育高峰出生的庞大人群将逐步进入老年，中国城市人口将相应地逐步进入老龄化高峰。为了应对这一高峰的到来，中国养老保险面临的一个关键问题是如何尽早填补养老基金的亏空，并有效地增加养老基金的积累。在所有改善养老保险基金收支平衡的可行措施中，推迟法定退休年龄是最简单、最有效的方法。[99]中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员郑秉文在分析了欧债危机下世界上其他国家改革养老金的趋势后认为，中国养老金制度中存在参数不合理状况：一是中国基本养老保险的法定退休年龄是目前世界主要国家中最低的，尤其是女性退休年龄与其寿命预期严重背离；二是制度参数严重不匹配，替代率（RR）、缴费率（CR）和赡养率（DR）三个参数之间存在的误差较大，显示出养老金制度存在重大的潜在财务风险。因此，提高法定退休年龄“首当其冲”。[100]清华大学公共管理学院教授杨燕绥等认为，我国自1978年以来一直实行的刚性退休制度的弊端日趋明显：一是早退休会导致养老金支付压力；二是早退休会造成人力资源浪费；三是早退休违背人口统计趋势。因此，应当采用弹性退休的制度安排，即允许职工在一定年龄范围内、符合一定条件时，自由选择退休时点并取得相应养老金。[101]

从反对者一方或者主张暂缓者一方看，中国人民大学劳动人事学院教授潘锦棠指出，男女法定退休年龄，国际上没有统一的标准，完全由各个国家根据自己的国情与理念来规定。这里的国情主要是指人口性别结构、男女初始劳动年龄、男女劳动力供求状况、男女预期寿命、社会保险基金状况和历史传统等；理念主要是指政府与民众、社会公平与经济发展的价值倾向、劳动与休闲的生活态度等。[102]他认为，所谓养老金“缺口”是“制度缺口”而不是“实际缺口”。提高退休年龄不能成为弥补“缺口”的主要手段，提高退休年龄似乎还不是时候。[103]中国社会科学院社会学研究所研究员唐钧则认为，面对是否需要“延迟退休”，我们应该采取十分谨慎的态度。因为我国与欧美国家的国情不同，延迟退休年龄的结果也可能不是“双赢”，而是在就业和养老之间进退维谷、左右为难。更何况30年后，一个已经无法改变的事实是，中国劳动力人口的年龄偏大，这对经济发展似乎是一个不利因素。但延迟退休年龄，却很可能使这个问题进一步加剧。[104]中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员蔡昉认为，由于与发达国家的情况有显著的不同，提高退休年龄的做法不应成为中国近期的选择。这是因为：首先，劳动者的不同群体在退休后的预期寿命不同。在同样的退休年龄下，不同群体退休后的余寿是不同的，从而导致能够享受养老金的时间长短各异。一项公共政策，只有在设计的起点上就包含公平的理念，才具有操作上的可行性。其次，我们当前处于“未富先老”阶段上的老龄化，人均GDP、社会发展水平都还不够高，人力资本有它自己的特色。如果想让他们晚点领退休金，那么最后可能出现的情况就是要为他支付失业保险金或低保。[105]综合学者们的观点可以看出，在支持延迟退休年龄的学理依据上，似乎还找不到权威解释。

（2）基本判断

国际社会中，各个国家的退休年龄不尽相同，欧洲、亚洲、非洲各个国家的经济发展水平和退休年龄都大相径庭。从养老保险基金平衡的视角看，虽然延迟退休年龄能缓解养老金缺口，但有没有养老金缺口以及在多大程度上缓解缺口，答案则众说纷纭。而且，提高退休年龄并非解决养老金缺口的唯一途径。从就业和劳动力市场的角度看，延迟退休年龄无疑会加大中国的就业压力，对劳动力市场的影响更为复杂。同时，因为人口寿命延长而提高退休年龄的观点看似成立，实则不然。因为从人口寿命的角度看，似乎20年前养老保险制度改革之初的人均寿命与20年后的今天差别并不大，至少没有5年甚至10年的差距。尤为重要的是，一个国家的法定退休年龄往往又与社会制度、文化传统、价值观念等因素紧密相连。在现有制度框架下，延迟退休年龄需慎重推进。

2013年11月15日中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，研究制定渐进式延迟退休年龄政策。然而，如何“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”依然是一项任重道远的工作。所谓“研究”，就是目前还处于论证分析阶段。具体来说，就是对延迟退休可能带来的影响要从理论和实践上进行详细分析，对延迟退休的积极效果和负面效应有充分准备和应对策略。所谓“制定”，就是目前还没有延迟退休的实施方案或者正式文本，但应作为今后养老保险制度的改革方向。具体来说，就是在理论研究的基础上，确定政策目标，并在政策目标的基础上进行试点，以期出台具有可行性和持续性的操作办法。所谓“渐进式”，就是有一个政策逐步实施的过程。具体来说，就是不用快速推进的方式强制实施，在时间上也不是在最近一两年推行，而应有较长的政策缓冲期。至于缓冲期的长度，则应取决于科学预测和各项社会因素的综合考虑，也可以通过自愿选择弹性退休的方式进行政策设计。

7.最低生活保障标准

（1）学界论点

在社会保障研究中，低保制度是个持续热点，尤其是关于低保标准的讨论，是影响理论研究和制度实践的重要议题。徐月宾、张秀兰指出，科学地制定保障标准是实施最低生活保障制度的一个非常重要的环节，因为它直接关系到受助人群是否能够获得充足的帮助，这也是低保制度实现其反贫困目标的一个基本条件。[106]

关信平认为，我国低保标准偏低。理由有三个：第一，我国城市和农村的低保标准总体上达到和基本达到了发展中国家的最低标准，但仍有部分省区农村低保标准还没有达到国际最低标准。第二，我国的低保标准与发达国家的贫困线水平还有很大的差距。第三，我国的低保标准虽然完全能够满足维持温饱的需要，但无法满足贫困者共享经济与社会发展成果和提高生活质量的需要。[107]

唐钧认为，中国的现行低保标准与人均收入的距离太大。很多国际上的反贫困专家，主张贫困标准应该是社会人均收入或社会中位收入的50%。在实施中可以考虑先让老年人、未成年人和重病重残人士达到这个标准，而有劳动能力者则在这个标准的基础上相应减少10%—20%。[108]

洪大用认为，需要规范城市居民最低生活保障标准测算的原因在于：第一，部分地区对于最低生活保障的理解存在偏差，保障标准偏低，不能有效保障城市贫困人口的基本生活；第二，多数地区在确定最低生活保障标准时，没有经过科学的抽样调查，或者在最终确定低保标准时不重视抽样调查的结果，存在部门协商、量入为出以致忽视贫困人口基本生活需求的现象；第三，除东部沿海发达地区的一些城市，如上海、福州、厦门、杭州等地外，多数地区没有针对不同家庭的具体情况确定弹性保障标准，而是简单地实施统一固定标准；第四，各地在低保标准的动态调整方面不太规范。[109]

李迎生、肖一凡提出，应当适当提高低保补助标准，扩大低保制度覆盖面。在具体的分类救助措施中强化“发展型”救助理念，在资金允许的情况下将救助金划分为最低生活救助金、特别需要救助金和个人发展基金，为受助人群渡过难关、回归社会提供强有力的制度支撑。[110]

朱梦冰、李实认为，低保和扶贫是我国农村反贫困政策中最核心的两项制度，二者相互配合发挥着减贫的作用。低保标准和扶贫标准的差异，决定了主体及操作方式的不同。由于地区经济发展水平的差距，各地低保标准又存在一定差别。而扶贫标准由国家统一制定，基本上不存在地区差距。具体到地区层面上，有的地区的低保标准高于扶贫标准，有的地区的情况正好相反。从扶贫的角度出发，以贫困线确定低保线或者用贫困线取代低保线，将具有更大的合理性。他们建议提高地方低保标准，扩大低保人群的覆盖面，增加低保资金的财政投入，尤其在贫困地区需要精准扶贫重在精准识别贫困人口扩大低保人群的规模。[111]

（2）基本判断

目前，全国各地低保标准的制定和调整方法不尽统一，尤其是在当前“打赢脱贫攻坚战”的政策背景下，低保的目标走向出现偏离。因此，统一与规范低保标准的制定和调整方法至关重要。相比较以支出占比作为低保标准的确定方法，收入比例法更加具有可操作性。摒弃支出比例法有两个简单的理由：首先，无论是市场菜篮法为代表的消费支出比例法，还是其他形式的支出比例法，支出本身就是一个非常模糊和难以计量的概念。其次，随着个人所得税等税收体制以及家庭经济状况信息比对系统的完善，以家庭收入占居民平均收入水平的一定比例，来确定低保标准更加简便易行，这也是国际上通行的做法。为了体现差异性、操作性的原则，收入比例不应该是一个单一值，而应该是一个区间值。此外，除了北京、上海两地外，我国其他地方还未实现低保标准的城乡统一，因此低保标准的制定和调整方法依然以目前的制度框架为基础，采用城乡不同的比例区间。单就贫困地区而言，低保制度仍是兜底性救助，而非平均化福利。因此，只有低保标准低于扶贫标准，才可以体现低保制度的“兜底”定位，发挥其“最后一层安全网”的作用。

毋庸置疑的是，在我国经济快速发展和社会急剧转型的过程中，最低生活保障制度的创新发展，无论对国家还是民众，都具有重要意义。尤其是城市低保制度的建立和实施，不仅直接发挥了对城市下岗失业工人等贫困群体的生活救助和心灵慰藉功能，而且弥补了市场经济改革初期社会政策的缺位和社会保险制度的某些不足，因而成为中国改革以来最为重要的基础性制度。[112]

长远来看，低保制度的健康运行，离不开以下几个重要方面：一是目标定位。低保制度的目标定位依然是制度运行的首要问题，应当防止在制度运行过程中，出现政策目标偏移甚至背离。首先，低保制度的目标群体是贫困人口，因此，应当逐步聚焦于生活无依的贫困老人和丧失劳动能力的贫困者。其次，低保制度的目标群体不是单一的个体，而应兼顾家庭规模，使单一的个体救助向家庭政策过渡。最后，适当考虑生活救助与工作福利的结合，在减负的同时，考虑低保与就业救助、临时救助的结合，提高制度弹性。二是救助标准。低保救助标准应充分考虑与最低工资标准、居民收入的关系，最终确定一个低保标准调整的参数值。同时，应当尽量简化低保标准的制定和调整方法，用简单有效的计算方法，确定和调整低保标准，比如按照居民收入的一定比例区间来确定低保标准。三是救助方式。目前的救助方式是现金救助。未来可以考虑根据救助对象特征，通过政府购买社会救助服务，逐步探索从单一的现金救助向多元化的救助方式的可能路径。四是财政投入。低保资金的财政投入至关重要。财政投入既包含总量的多少，也包含中央级、省级和地市级财政投入在低保资金中的占比。与国际社会比较，低保财政投入的比重还应提高。同时，应当增加各级政府间的财政投入的透明度，使低保制度更加公开透明运行。五是工作人员。低保制度的工作人员，尤其是基层工作人员，对于制度执行至关重要。民政部门、街道居委会和乡镇、城市社区和农村村民委员会干部，是低保制度“临门一脚”能否“应声入网”、实现制度目标的重要保证。在保证低保工作人员合理配比的同时，应当提升其工作素质，增进他们的业务能力，以便更好地发挥出制度效能。

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