三 基于有效治理的城市治理创新目标与路径

治理与善治理论滥觞于西方社会生活秩序经过数百年自生自发的演进，逐步形成政府、市场、社会各居其位又相互补充的治理结构的背景之下。与此形成鲜明对照的是，中国并没有经历过一个长期的社会分化过程，并没有发达的社会自治传统，政府与市场、政府与社会、公共领域与私人领域相对分离等实现多中心治理的现实条件在中国城市中并不具备。一方面，虽然经过30多年的调适，城市政府的角色定位和运行机制发生了深刻的演变，但全能主义国家的历史遗产和党政二元行政主体的体制格局，决定了政府依然在城市治理中发挥着决定性的作用。更重要的是，政府在城市治理中的角色定位、政府的组织架构和运行机制，还将长期处于动态的调整过程，短期内尚无法形成清晰的政府权力边界，以及由此决定的社会组织发展及功能发挥的自主性空间。另一方面，城市社会组织的发育严格地讲还处于起步阶段，社会组织的自主治理能力提升和市民的公民意识发育远未达到足以支撑政府大规模地退出社会治理的地步。因此，“城市善治”对于中国的城市治理创新来说，只是一种愿景目标，而不可能成为现实的实践。现阶段的城市治理创新的目标还只能定位于政府主导下的合作治理，定位于“城市的有效治理”。

正如没有普适的政府角色定位一样，世界上也不存在普适性的城市治理模式，不同的经济社会发展阶段，不同的文化历史背景，特别是不同的政府、市场、社会的互动格局，决定了不同的城市需要选择不同的城市治理框架，需要根据有利于经济持续健康发展，有利于城市和谐稳定，有利于城市居民生活品质提升的原则，来创造适宜的城市治理运行模式。毫无疑问，中国的城市管理创新需要广泛借鉴西方国家城市治理模式转型的历史经验及创新潮流，但更需要立足中国现实，探索有中国特色的现代城市治理体系。我们认为，着眼于城市的可持续发展，正视城市治理面临的现实挑战及其存在的突出问题，“城市有效治理”的具体目标应当是整合治理资源、协同治理主体、维护和谐秩序、激发创新活力、满足多元需求、创造品质生活、追求城市善治。

在社会资源日益分散化的背景下，要缓解政府公共治理资源匮乏，难以应对纷繁复杂的城市治理需要的局面，就必须通过创新城市治理结构，有效整合体制内与体制外资源，整合传统治理技术与现代治理技术，形成复合型的治理体制及其运行机制，将分散在社会多元主体中的治理资源有效地整合到城市公共治理过程中来。

创造政府主导的多中心治理或复合式治理格局的关键，是政府在大力培育城市多元治理主体的同时，积极探索城市协同治理的参与机制、协商机制、合作机制，将多元主体的参与诉求及其蕴含的治理潜力吸纳到政府主导下的城市治理框架之中，以提升城市治理的整体效能。

城市的有效治理，不可能建立在压制和牺牲公众的自由权利基础上，因此必须充分尊重市民的城市主人和城市治理主体地位，最大限度地激发城市发展的创造性活力，有效推动创新型城市以及创意城市、智慧城市的发展，以城市经济的转型升级为城市治理奠定坚实的物质基础。党的十八届三中全会提出的“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”，无疑应当成为有效的城市治理的基本目标。

实现城市生活秩序的和谐稳定，是实现城市有效治理最现实的任务。现代城市的和谐稳定，必然是一种动态的，能够形成良性循环机制的和谐稳定。它要求城市治理主体特别是政府在及时地缓解、化解现有的社会问题和矛盾的同时，通过创新治理体制，最大限度地减少社会问题和社会矛盾的产生，最大限度地提高城市治理框架容纳社会冲突的能力。为此，就必须充分保障并不断扩大城市居民的政治权利、社会权利和文化权利，牢固地确立“包容性城市”的发展理念，使城市真正成为进入城市的所有居民实现自己梦想的开放式平台。

城市是人的城市，满足市民的基本生活需求，提升市民的幸福感，是城市治理的基本任务。城市化的中后期，是市民公共服务需求和社会权利诉求迅速提升的时期。面对公共服务需求的日益多样化，城市治理不仅要保障市民的基本公共服务需求，而且需要通过创新公共服务供给方式，适度满足多元社会群体多样化甚至个性化的民生服务需求，来增强市民对城市共同体的认同感和归属感。

城市治理的目标将随着经济社会的发展而逐步提升。对于发达地区的城市特别是其主城区来说，在小康生活的基础上追求品质生活，将是城市生活变迁的主题。品质化的生活不仅需要品质化的公共服务，而且意味着一种品质化的生活方式。公共生活空间、公共生活传统的塑造，将成为城市治理创新的重要内容，它将在广泛的参与实践中不断增强市民对城市作为其生活家园的认同感。

实现城市的有效治理，政府角色的现代转型是关键。城市政府要真正发挥好在合作治理中的主导作用，首先必须通过转变政府职能、规范政府行为、优化政府运行机制，切实推进政府治理体系和治理能力的现代化。治理理论从某种意义上说是一种“后现代话语”^[23]，表现出了对传统的以官僚制为组织形式的单中心治理模式的合法性和有效性的强烈质疑。但我们必须清醒地看到，治理理论对官僚制的批评和质疑，并没有构成对官僚制组织结构和运作逻辑根本性的挑战，它没有也无法确立一种具有足够的经验支持的替代理性官僚制的行政范式。^[24]更重要的是，治理理论是基于后现代的立场来质疑官僚制为代表的单中心治理体制的弊端的，而中国现行政府管理体制所存在的问题与其说是官僚制本身的问题，毋宁说是现代理性官僚制的不成熟造成的。在行政作为与不作为，以及如何作为都存在极大的自由伸缩空间，并没有建立严格的责任机制与监督制约机制，以致行政行为往往缺乏起码的可预期性的情况下，中国城市政府首先需要明晰政府的职责定位，规范政府的行为过程。在这方面，美国学者盖伊·彼得斯的提醒是很有针对性的：“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大化经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。”^[25]为此，就必须根据城市治理面临的现实挑战，进一步明确城市政府不同于广域型政府的职能定位；就必须加快大部门体制改革，建立与城市治理相适应的政府组织架构；就必须充分利用网络技术建立跨部门协同治理机制以及跨界合作机制。

要推进城市治理体系的创新，城市政府就必须彻底摆脱传统的全能主义政府的思维定式，以积极主动的姿态加快社会组织的培育，为体制外治理主体的成长创造宽松的环境。市场秩序的扩展，特别是利益驱动机制和交易规则在社会生活各领域的扩展，打破了传统社会关系和思想观念对个体行为的羁绊，极大地扩大了个体生存的自由空间。但也正因如此，摆脱了各种人的依赖关系的社会个体往往演变成了“孤立化”的原子式个体。社会成员的原子化既使国家面临社会治理组织载体缺失，管控手段无法落实的棘手问题，又使社会个体因为失却组织关怀而普遍地陷入了深切的生存焦虑，无法有效地抗拒野蛮的资本力量和放纵的行政力量的侵害。正如德鲁克指出的：“只有当社会能够给予其个体成员以社会身份和社会功能，并且社会的决定性权力具有合法性时，社会才能够成为社会。前者建立社会生活的基本骨架——社会的宗旨和意义；而后者则为这一骨架丰满血肉——给社会赋形并创造社会制度。如果个人都被剥夺了社会身份和社会功能，那就不会有社会，有的只是一堆杂乱无章的社会原子，在社会空间中毫无目标地飘游浮荡。”^[26]要改变国家与个体共同面临的这一困境，根本出路只能是大力扶持和培育社会组织，实现原子式个体的再组织化，充分发挥社会组织在凝聚利益诉求、保障个体权益等方面的积极作用，推进治理结构的开放化，通过健全民主参与机制，建立社会各群体组织化、制度化的利益表达机制和协商谈判机制，构建社会协同治理的格局，以此来凝聚社会的基本共识和社会各阶层的相互认同，奠定社会和谐的坚实基础。

城市政府要发挥在城市合作治理体系中的主导作用，就必须主动致力于探索和建构与其他多元治理主体合作治理的渠道、载体以及相应的规则体系。社会资源的分散化，以及社会成员和社会组织自主行为能力的提升，使传统的过度依赖资源垄断和强制性权力运用的治理方式陷入了难以为继的困境。市场化进程中社会个体权利意识的历史性觉醒，使国家这个超级“共同体”泯灭个体独立价值的制度建构逐步丧失了其“天经地义”的合法性。而社会利益结构的日益分化，则直接导致各级政府越来越难以以全民利益或公共利益的天然代表身份进行公共决策和利益整合。现代公共事务的复杂化，以及转型期社会矛盾的尖锐化，决定了公共事务的有效治理必须建立在政府与社会成员的信任合作关系基础上。

多元主体基于自主意志的跨界合作，必然会打破政府在公共事务治理上的垄断地位，形成一种多中心的网络治理秩序。迈克尔·麦金尼斯指出，公共治理中的“多中心”，实质是一种民主合作管理，它是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。^[27]需要指出的是，治理与善治的提出并未降低政府的作用和责任，而是对政府的角色功能进行了新的定位。杰索普将政府在多元治理主体网络中的角色定位为“同辈中的长者”和“元治理者”^[28]。这意味着政府既要放下身段，以平等的姿态寻求与其他多元治理主体的合作治理之道，又要在关键领域、关键时候切实发挥其无可替代的统筹领导作用。登哈特夫妇就此进行了具体的阐释：“第一，政府将在确立各种网络运作的法律规则和政治规则方面继续扮演一种综合角色。第二，政府很可能会帮助解决各种网络内部，特别是那些网络之间的资源分配和依赖问题。第三，政府应该对网络之间的相互作用进行监控以确保民主和社会公民的原则在具体的网络内部以及不同网络之间得以维护。”^[29]当然，政府的“元治理者”角色，在不同的国家将会有非常不同的表现形式。对于当下中国的城市治理来说，政府的“元治理者”角色必然是一种主导者角色，政府还需要在培育多元治理主体、构建合作治理的规则系统、营造合作治理的有效载体，以及防范和化解合作治理失灵等方面发挥决定性的作用。

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[1] 陆学艺、李培林、陈光金：《2013年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2012年版，第6页。

[2] [德]乌尔里希·贝克等：《自反性现代化》，赵文书译，商务印书馆2001年版，第8—9页。

[3] [英]安东尼·吉登斯：《超越左与右——激进政治的未来》，李惠斌、杨雪冬译，社会科学文献出版社2000年版。

[4] 《中国统计年鉴2012》，表3-1：“人口数及构成”，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2012/。

[5] 洪大用、张斐男：《快速城市化与城市社会风险的应对》，《学习与探索》2013年第2期。

[6] 薛晓源、刘国良：《全球风险社会：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录》，《马克思主义与现实》2005年第1期。

[7] [德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第37页。

[8] 王锡锌：《利益组织化、公众参与和个体权利保障》，《东方法学》2008年第4期。

[9] [英]安东尼·吉登斯：《现代性与自我认同》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第44页。

[10] 杨雪冬：《风险社会理论反思：以中国为参考背景》，《绿叶》2009年第8期。

[11] 参见何显明《市场秩序扩展进程中的地方治理模式变迁——基于浙江的个案研究》，载何显明主编《浙江现象：优化地方治理的探索》，中央党校出版社2006年版。

[12] 孔繁斌：《治理与善治制度移植：中国选择的逻辑》，《马克思主义与现实》2003年第3期。

[13] 顾朝林：《发展中国家的城市治理研究及其对我国的启发》，《城市规划》2001年第9期。

[14] [英]F.A.哈耶克：《法律、立法与自由》（第二卷），邓正来、张守东等译，中国大百科全书出版社2000年版，第483—484页。

[15] [美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第30页。

[16] 谢媛：《当代西方国家城市治理研究》，《上海经济研究》2010年第4期。

[17] [瑞典]英厄马尔·埃兰德：《伙伴制与城市治理》，《国际社会科学杂志》（中文版）2003年第2期。

[18] 陶希东：《公私合作伙伴：城市治理的新模式》，《城市发展研究》2005年第5期。

[19] [英]巴纳德·朱维：《城市治理：通向一种新型的政策工具？》，《国际社会科学杂志》（中文版）2009年第4期。

[20] [美]卡尔·博格斯：《政治的终结》，陈家刚译，社会科学文献出版社2001年版，第10页。

[21] Richard C.Box，Citizen Governance：Leading American Communities into 21st Centuries，California：SAGE Publications，Inc.，1998；Hindy Lauer Schachter，Reinventing Government or Reinventing Ourselves，Albany，NY：State University of New York Press，1997；Cheryl Simrell King，Camilla Stivers，Government Is Us：Public Administration in an Anti-Government Era，California：Sage Publications Inc.，1998.

[22] 申剑、白庆华：《城市治理理论在我国的适用》，《现代城市研究》2006年第9期。

[23] 郁建兴、刘大志：《治理理论的现代性与后现代性》，《浙江大学学报》2003年第2期。

[24] 参见何显明《现代理性官僚制的理性省视》，《中国社会科学文摘》2004年第1期。

[25] [美]盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2001年版，第8页。

[26] [美]彼得·德鲁克：《工业人的未来》，余向华、张珺译，机械工业出版社2006年版，第20页。

[27] [美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙、李梅译，上海三联书店2000年版，第69页。

[28] [英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》（中文版）1999年第2期。

[29] [美]珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2010年版，第64页。