第二章 高等教育入学机会公平的政策文本分析

第一节 教育公平的政策变迁

文本不仅是信息承载之地，更是意义敞现之所。作为教育资源的权威分配手段，“在形成教育政策文本的过程中，教育政策主体往往把教育政策所表达的实质性内容隐含在不同格式的合法化的文本之中”。^[1]正如福柯所言，话语不是一个透明的中性要素，它是某些力量得以膨胀的良好场所，话语即权力。在我国实行改革开放政策、解放社会生产力的30年，教育政策是否与社会发展同步，其对教育公平问题的关注状态如何？本章通过对具有代表性的国家教育政策进行“解码”，借助文献携带的信息，考察政策话语折射出的国家教育政策的注意力指向。

一 政策样本及文本分析方法

（一）样本性质与语言特点

在教育政策研究中，人们大多重视党和国家颁布的关于教育的法律法规或者针对某一特定教育问题的政府发文，教育部每年的《工作要点》却鲜有人关注。作为国务院组成部门，中华人民共和国教育部主管全国教育事业和语言文字工作，主要职责有17项，涵盖国家教育工作的方方面面。教育部（原国家教委^[2]）的《工作要点》以年为单位，每年年初出台，为将来一年国家教育发展制定方针、确定规划，对全年重要工作进行部署。这样一份《工作要点》不仅是全国教育工作主要状况的即时折射，更是国家教育主管部门在社会变迁和教育事业动态变化中及时发布的重要政策文件，它既是党和国家总的教育发展方针的一个执行性和操作性的文件，又传递了国家教育主管部门对地方教育发展和各项教育事务的意见与态度。无论是从对教育发展变迁的应对速度来看，还是其在教育政策系统所处的位置来看，选择教育部《工作要点》为代表性样本研究国家教育政策都是较合适的，以其为切入点研究整个教育政策系统关于高等教育入学机会公平议题的生产和发展变化情况也是较合适的。

作为国家一级职能部门的工作规划，《工作要点》语言和表现形式的自由度比法律法规要高，其结构并不固定，常表现出阶段性的变化调整；用词和表述也表现出有限的灵活性，如出现少量的隐喻等。但比起一般的工作规划和其他形式文本，其用词选择与表现形式仍具有相对的规范性。

本书收集1981年至2010年间前国家教委和教育部《工作要点》共计26份，^[3]作为研究素材（以下简称《工作要点》），运用文献计量学的方法解读文本。26份样本总共用字151653个（不包括非中文单词及字符数），字数最少的是1981年，1672字，最长的是2009年，8769字，26份文本用字平均数为5833字。通过词频统计，用词量最少和最多的同样也出现在1981年和2009年，分别是768和3712，词条数分别为371和1097。26份文本总共用词65219个，出现词条4366个。文本长短与使用的单字数、用词量和词条数呈正比关系。单个文本篇幅长，使用的单字数、用词量和词条数就会多些，文本也携带了更多的信息量，内容也就越丰富。

（二）变量、解码方法、衡量指标和分词标准

“文献文字的自然分布状态，携有语言的大量信息”。^[4]本章的研究方法是对以教育部《工作要点》进行文本分析。“文本分析可以涉及词汇、语法、话语衔接和文本结构四个维度”，^[5]词汇是构成政策内容的基本要素，也是本章教育政策分析的立足点。用词的丰富与否可以折射出特定要素在文本中的受关注程度。对不同的教育事务用词的丰富程度和总量多少反映了作为政策文件的《工作要点》对不同教育事务的话语关注度。

1.变量选择

效率与公平是人类生产生活中常常难以平衡的一对关系，近年来我国教育公平问题凸显，保障教育公平，正确处理公平与效率的矛盾是我国教育政策制定中必须面对的问题。文本以教育“公平”为考察变量，选择“效率”为参考变量，其中将我国不同维度的教育公平问题如区域问题、城乡问题、教育资助等设为二级变量。

2.解码方法

本章采用文献计量学的词频技术，对文本变量的关键词进行词频统计。关键词是图书馆学词汇，源于英文“keywords”，通常指能够体现检索信息核心特征的词汇和术语。确定并提取样本中每支变量的关键词，进行编码归类；再对每组变量中关键词的出现频率进行统计，计算出每年各组变量的用词量等各项指标。

3.主要的考察指标

（1）词条数。指各变量出现的关键词的数量，该指标显示政策文本中各变量用词的丰富程度。

（2）词频。指给定语言材料中词的出现次数。该指标用以评估一个或一组词对于政策文件的重要程度。

（3）累积覆盖率。覆盖率指的是“被调查语料内指定调查对象占所有调查对象总量的百分比”，^[6]通俗地说就是指一个词的总出现次数在语料调查范围内所占的比重。^[7]对于一组变量来说，该组变量的用词总量占每年文本用词总量的百分比，即该组词所有词语的“频率之和在全部语料中所占的比重”^[8]为其在文本中的累积覆盖率。该指标用以消除文本长度对用词量的影响，显示文本对某一变量的话语关注度。累积覆盖率高，说明文献中对该项事务的内容分配较多，话语关注度较高；反之，累积覆盖率低，说明文献中对该项事务的内容分配较少，话语关注度较低。通过累积覆盖率的变化可以观察变量在政策样本中的受关注度和政策关注点的发展变化。

（4）平均频次。单年文本词条数与用词总量的比值称为文本用词的平均频次，反映文本篇幅长短与单个用词之间的关系。

（5）均频倍数。^[9]单个词的使用频率与文本用词的平均频次比值为均频倍数。因单个文本长度不同，受文本长度影响，较长的文本中某个词的使用频率很有可能比较短文本中该词的使用频率高，但这并不意味着该词在长度较长的文本中的显著度一定高于较短文本中的显著度。引入这个指标可以消除文本长度不同给分析结果带来的影响，从而客观地观察所使用的词在整个文本中的显著度。比值越大，该词在文本中的显著度越高。

4.分词情况

在进行词频统计之前，首先需要进行分词。汉语文本不像西文书写，以空格等标志显示词的边界，因此，汉语的自动分词问题是计算机处理汉语的首要难题。本书的文献分词以计算机处理为基础，辅以人工干预，以尽量减少误差。

5.关键词提取标准

汉语之中有大量由两个或以上的词组成的组合词和词组，表示的是一个语义概念。鉴于教育事务的具体特点，本书在提取关键词时，每一变量的代表性词语不仅选择简单词，还包括表达单一语义概念的由两个或以上的简单词组成的词组，如“学费减免”、“留守儿童”等，将其计算为一个用词，统计时如“学费”、“儿童”等在组合词或词组中出现过的不再重复计数。

6.信效度检验

（1）信度检验。提取的关键词能否反映变量特征关涉研究的可靠性。为保障研究质量，需对关键词的提取进行信度检测。由于研究的26份政策文本时跨30年，其间我国的教育事业发展迅速，不同时段教育政策涉及的问题可能会有所不同。为防止不同时间段政策内容的异质性较高，而取样又过于集中于某一时间段而带来的影响，在进行信度检验时，以改革开放后至《中国教育改革和发展纲要》颁布，《纲要》颁布后至20世纪末新世纪为时间节点，对研究对象进行20%的分层随机抽样。研究者邀请同行共同编码，两人根据提取标准分别独立提取各变量的关键词，检验Cohen's Kappa一致性系数。

经计算，“效率”变量的信度系数为0.801，“公平”变量的信度系数为0.869。通常来说，Kappa值达到0.80以上的信度较为可靠。两组变量的Kappa值均在0.80以上，且在0.01水平上具有显著性，表明两编码者间的一致性程度较高，编码具有研究所必需的信度，关键词提取较可靠。

（2）效度检验。效度是指测量结果在多大程度上反映所要考察内容的真实含义。本文假设教育领域的效率与公平问题是一对关系，且教育政策对它们存在一定程度地关注。在关键词提取的可靠性得到保障之后，还需检测两变量用词在教育政策文本中是否存在结构性相关。不同研究者对分类的标准和概念的界定的认可使研究具有较好的表面效度，内容分析者也常倚重表面效度，但这并不能使人释疑，^[10]更有说服力的假说效度、预测效度、建构效度、语义效度、内容效度和效标效度等效度检测手段在内容分析中被采用。^[11]其中建构效度考察测量工具是否反映了概念和命题的内部结构，^[12]其基础就是变量之间的逻辑关系。^[13]同一假设的多重指标彼此间聚合或呼应时，即存在建构效度。

统计两组变量各年使用关键词的词条数，进行相关性检验。结果显示：两组变量在0.01水平正相关，Pearson系数为0.820，说明政策文本内两组变量用词存在显著的结构性相关，效率与公平是教育政策关切的一组内容。

信度效度检验结果表明，关键词的提取与变量选择具备研究所需的可靠性和有效性，可以以此为基础进行统计分析。

二 教育政策中公平要素的凸显

（一）我国教育政策的主旋律

词的使用频次与文本内容密切相关，透过使用频次较高的词可以观察到文献内容的重点。将收集到的《工作要点》汇总统计，计算词频后，使用频率最高的10个词条如下：

表2-1 教育部《工作要点》使用频率最高的前10个词

续表

普通名词是用来表示某类事物全体的名称，是对某类个体共同特征的抽象。考察名词可以观察文本关注了哪些事务。表2-1显示，在排名前10的词中，第一位和第二位的分别是结构助词“的”、“和”，“加强、推进”为动词性，“进一步”是程度副词，具有名词词性的有“教育、工作、改革、建设、发展”等词。考虑到汉语的使用习惯和教育部《工作要点》作为国家教育工作的整体规划性文件的性质，在文本中高居第三位和第四位的“教育”和“工作”两名词并没有提供太多的信息。将其过滤后，“改革、建设、发展”三个名词跃然纸上。1981年至今的教育部《工作要点》中，“改革、建设、发展”等高频词的出现绝非偶然。迄今为止，以党的十一届三中全会为开端的改革开放全过程中，改革、建设、发展社会主义强国的主导思想贯穿始终。这三个名词在所研究的政策样本中有如此之高的显著度，在一定程度上说明，作为国家最高教育行政部门，教育部的政策制定紧扣党和国家关于国家建设的主旋律，在政策层面始终以改革、发展为工作主线，规划与部署教育领域的事务，贯彻、推进党和国家对教育事业的路线、方针，促进教育事业的发展。

需要注意到，由于统计数据基于26份独立的文本，不排除某些词在其中一些文本中大量出现，而另外一些文本中未曾提及的现象。如果这样的情况存在，以上基于全部文本的词频统计进行的就有可能失真。为了验证之前假定，需要对每个独立的文本中这三个词的使用进行考察。由于这些文本长度不一，文本长度对用词会产生一定影响。需要引入“均频倍数”这一指标观察它们在文本中的显著度。

图2-1的纵轴表示指定词在当年文本用词中的均频倍数。图中显示，除1981年外，其余各年文本中，三词的使用均高于文本用词平均频次的2倍以上，大部分年份三个词的均频倍数均在5倍甚至10倍，最高达20倍以上，三词在各年文本中具有相当高的显著度，这也印证了之前的结论。

图2-1 “改革、建设、发展”三词在教育部《工作要点》中的显著度

从阶段上来看，不同时段三词的使用量有着显著变化。1986—2000年可看作一个大的时间段。在这些年中，“改革”一词的均频倍数均接近或超过10，“发展”一词的均频倍数均接近或超过5，“建设”一词在1996年以前的均频倍数在5上下徘徊，1996年以后该词的均频倍数均在5倍以上。世纪之交的《工作要点》是这三个用词的拐点。整体来看，“改革”一词2000年以前使用的显著度要明显高于“发展”和“建设”，2001年以后，“发展”、“改革”二词在文本中出现的频率趋于平衡，而“建设”一词的均频倍数开始远超过“发展”、“改革”二词，在文本中的显著度明显提高，使用频次均接近或超过文本用词平均频次的15倍。

三个词的使用出现如此规律性的变化颇耐人寻味。1978年党的十一届三中全会开始了中国从“以阶级斗争为纲”到以经济建设为中心、全面改革、对外开放的历史性转变。一系列体制改革随之展开：1982年确立家庭联产承包责任制；1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出改革的基本任务是：建立起具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制，促进社会生产力的发展；1986年启动全民所有制企业改革，1992年确立社会主义市场经济体制改革目标，之后又进行了建立现代企业制度、分税制改革、金融体制改革、医疗、住房市场化等一系列改革；到1997年党的十五大提出党在社会主义初级阶段的基本纲领，再到1999年明确非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。回顾改革开放初期到20世纪末的历程，中国的方方面面都在经历着激荡的大变革，“摸着石头过河”，其间不乏怀疑与波折，但是“坚持改革开放”的这个基本点始终没有改变。在政策层面，需要不断地宣传和强调改革开放，坚持推进各项事业的建设与发展。

教育部（国家教委）的《工作要点》作为全国教育工作规划，正是反映改革开放历程中我国教育事业的特点，在政策制定上一直宣传、强调改革，紧扣改革、发展的主旋律，同时推进教育领域建设与发展。这也正解释了“改革、发展、建设”在文本中同时具有较高的显著度，且2000年以前“改革”一词使用的显著度一直明显高于“发展”和“建设”。经过前20年的不断实践，改革发展已深入人心。进入新世纪，在社会主义建设顺利推进之时，国家发展也转向新的战略目标。全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会等重大决定相继提出。随着这些历史性的转变，《工作要点》中的“建设”一词显著度迅速攀升，开始明显高于另外两词，“改革、发展”在文本中的突出度依然相当高，但使用更加稳定。这意味着，随着新的战略目标的确立，教育政策制定也随着发生变化。除了一如既往地坚持改革开放，在以往改革奠定的基础上，教育事业的全面建设也成为教育政策的着重点。

（二）教育政策注意力的不均衡分配

在社会现代化的发展过程中，追求公平还是追求效率往往处于或大或小的冲突状态，我国改革开放至今尤为如此。在改革与发展、建设社会主义强国的主旋律中，对效率的关注是政策制定也是教育政策制定的焦点，与效率问题进行比照，考察教育公平的状况，更能丰富和深化对教育政策变迁的认识。对效率的重视并不意味着政策话语对公平问题的绝对忽视。在30年的历史变迁中，政策话语中对这一对关系的关注发生了巨大的变化。

图2-2 “效率”、“公平”两组变量累积覆盖率示意图

图2-2显示了政策文本中“效率”与“公平”两组变量用词累积覆盖率的发展变化趋势。两组变量几乎一直呈上升趋势，但对二者的注意力分配有较大差别。30年间，有关“效率”的用词在文本中的年累积覆盖率一直要远远高于教育“公平”用词，最高超出6个百分点，最低也要高出3个百分点（1981年除外）。在各年文本中其累积覆盖率只有两年低于4%，其余年份都在4%到9%之间；有关“公平”用词的累积覆盖率多数年份在2%以下，最高年份将近4%。这种比例分布表明我国教育政策对效率与公平的关注始终有所侧重。

心理学的研究指出，认知的特点决定了人类不可能把注意力同时分配给行为的所有领域，这在人类的政治决策中也同样适用。在政策科学领域，西蒙运用这点创建的有限理性模型撼动了全面理性决策模型的地位，后续的大量研究更是表明政治决策总体目标最优化的愿望虽然美好，却不太现实。上述两组变量在文本中累积覆盖率的较大差异在一定程度上说明了政策制定中注意力分配的不均衡性。

这种不均衡性不仅由人类认知局限引发，在对复杂教育事务进行决策的过程中，选择行为受到决策者认知能力和政策背景的双重制约。在改革开放的进程中，对解放社会生产力有益的因素在政治决策中是最受关注的。人们“通常未能跨越不同的行动领域整合效用，决定开始注意的决策一定会成为决策分析的重要组成部分”。^[14]作为国家建设的重要部门，这一时段教育部的工作规划中，提高效率效益是最相关的政策目标之一，也就成为政策制定中注意力分配的主要对象。于是，与突出性的政策目标密切相关的“效率”用词填充了政策设计的大量内容，占据了政策话语关注度的高位。

当然，除了与最重要的政策目标密切相关的一些事务外，还有一些事务也是特定系统的有机组成部分，但却与当下决策情境中突出性的评价维度关联不大，如教育中的公平问题，在以“效率”为主要衡量指标的时期，决策选择时就不可能将其作为最重要的事务来处理，政策话语中会体现对它的关注，但不会放在突出位置。（也许还有另外一些事务在政策制定过程中没有为决策者的注意力所及，没能进入决策视野，最终成为被忽视的方面，在政策文本中得不到体现。）决策过程中注意力分配方面表现出的人类认知的局限性和受环境制约的特性也许可以用来解释为什么同属教育事务，教育政策对效率与公平这一对关系的话语关注度却如此不同。

（三）教育政策制定中的注意力变动：政策话语的公平要素凸显

以时间轴为线索观察这两组变量，《工作要点》对“效率”、“公平”两者的话语关注度前后走势变化也较大。从比例上来看，有关“效率”的用词在近30年中累积覆盖率一直呈增势且增长区间较大（4%—9%，1981年除外）；有关“公平”用词的累积覆盖率在80年代至90年代初大都在1%左右徘徊，1994年至2000年略高于1%，2002年至今从2%攀升至接近4%。以世纪之交为时间节点，政策话语对“效率”问题的关注增势减缓，对“公平”问题的关注走势迅速提升。这些表明：在近30年来的教育政策层面，不仅对效率的关注始终甚于公平，同时对“效率”的关注面也远比关注“公平”的丰富。不过近年来教育“公平”这组变量用词的年累积覆盖率的不断上升及其在新世纪的快速增长，说明我国教育政策对公平问题的关注正在持续增强。

为考察文本中教育“公平”和“效率”两组变量用词累积覆盖率的具体演变和发展趋势，需为其添加趋势线进行回归分析。给数据选择合适的趋势线非常重要，要做到这一点就需要看趋势线的R²。当R²为1或者接近1时，趋势线最为可靠。教育“公平”这组用词的年累积覆盖率的线性、指数、升幂趋势线的R²分别为0.8606、0.8623和0.8441，三条趋势线的R²非常接近。由于不同的趋势线代表数据增长（或减少）的速率以及走势不同，这样的结果只能够表明这组变量年用词的累积覆盖率持续增加，并不能很清晰地显示教育政策对公平问题关注的具体走向（在某种程度上只是显示教育政策对公平的关注在不断增加）。

图2-3 “公平”用词累积覆盖率5年移动平均散点图

以上的数据是以一年为周期。如果将数据进行周期为5年的移动平均，平滑处理数据中的微小波动，可更加清晰地显示数据的变化趋势。^[15] 经过平滑处理，此时教育“公平”这组数据的指数趋势线（见图2-3）R²最高，为0.9505；“效率”曲线（见图2-4）R²最高的是对数趋势线，为0.9799，表明趋势线与数据线拟合较好，基本能揭示数据变化的规律（图中散点也与该趋势线最为接近）。由此可以推导出我国教育政策话语中关注效率和公平问题的发展模型：

公平：y = 0.3817e^0.3515x

效率：y =4.3579Ln（x）+ 0.7357

图2-4“效率”用词累积覆盖率5年移动平均散点图

指数趋势线是一种适用于速度增减越来越快的数据集合的曲线，而“对数模型常常出现在下面所述的情形中：自变量X取值范围较大，而一旦到达一定数值后进一步增大则对应变量的影响越来越小，也即存在一个饱和的或递减收益的效应”。^[16]根据趋势线特点，结合文本中两组变量用词量的变化发现，前期《工作要点》对教育领域效率问题的关注提升速度较快，而该时段对教育公平的关注度一直较低；90年代中后期之后，政策话语对效率的关注呈现饱和效应，虽仍持续增长并保持高位，但增幅变缓；与此同时，教育公平曲线Y随X变动较快，数据曲线清楚地显示了该组变量加速度增长的趋势。政策话语中对效率与公平这对关系的处理发生了明显的变化。可以推断，新世纪前后我国教育政策在一些重要事务的处理上发生了较为明显的改变，表现出阶段性转移的特征，政策话语中的公平要素凸显。

三 教育公平政策话语的演变特点

（一）关注度及其走势

统计样本中有关教育公平的关键词在各年出现的词条数，汇总后计算出教育公平的用词总量，统计结果如图2-5所示。图中显示，近30年来，教育部《工作要点》中有关教育公平用词的词条数总体呈上升趋势，而用词量的增加趋势更为明显。尤其是近10年来，教育公平用词量远高于当年使用词条数，说明有些用词在当年文本中被反复提及。

图2-5“公平”用词的各年词条数与用词量

通常情况下，话语陈述总是侧重于人们所关注的内容。用词的丰富程度和总量多少反映了作为政策文件的《工作要点》对不同教育事务的话语关注。相关用词的丰富、使用频次的增加、用词累积覆盖率的变化，以及趋势线的走势等相结合，可以观察出近年来在政策层面，我国对教育公平关注度在不断提升，进入新世纪后关注力度增强，攀升速度迅速加快。从整体的政策走势看，政策话语对公平问题的关注呈低起点、快提升的特点。

（二）关注点的分布特点

对于一个国情复杂的大国来说，教育公平涉及多方面的问题。从关注点的分布来看，《工作要点》对人们关心的教育公平现象和问题，如教育的区域差异、城乡差异、阶层差异、高校招考公正均已涉及。作为对全国教育工作进行规划和部署的政策文件，《工作要点》不仅注意到公众关注的公平问题，其视角还触及处境不利群体的教育权利，文本中大量有关资助的条款和用词体现国家教育政策清晰的弱势补偿取向。

图2-6 教育部《工作要点》中各公平关注点的用词量

文本中对教育的城乡差异、区域差异、弱势群体教育以及教育补偿的关注贯穿始终。城乡差异和区域差异的用词量始终高于其他公平领域的用词量，并且在这两项的教育补偿上用词量也高于其他教育公平领域，说明国家的教育政策试图缩小这些差异，在这两方面注意力分配较多。同时，随着社会经济和教育事业的发展，新的教育公平问题在政策文本中有相对及时的反映，如近年来对农民工子女就学和高等教育入学机会公平的关注，用词变化具有明显的时代性。综合来看，《工作要点》中对教育公平问题的关注点涵盖面较广，且后期较前期更为全面。

（三）关注点的拓展

对于单一文献来说，文本篇幅达到一定规模后，字词的积累已经可以基本满足用词需要，虽仍会有新增字词，但涨幅较小。然选取的《工作要点》样本总字数虽已达到15万字，却是由26份独立文本组成。单个文本篇幅长度不足以满足不断发展的政策内容在文本中的语言记载，所以样本中每年都有大量之前未曾使用过的新用词出现，还有大量用词均频倍数低于平均频次。这不仅意味着用词的丰富性，也意味着《工作要点》不断出现的新的政策内容。

不断增加的新增词和逐渐摒弃的用词构成了用词的块移动。用词的块移动是文献内容变更和社会发展引发的用词习惯变化的自然结果。有学者在对史记字频的研究中就注意到了这种现象：“从全局看，中频字有40%左右的字在变动；这种移动的比例分派在各个频次段，每个频次段内相应地有一部分字在变动。”^[17]《工作要点》中明显出现了用词的“块移动”。大致可以分为两种情况：一是随着时代变迁，在同一政策关注点中出现了新情况，或是事物发展到新阶段，大量新增用词的出现导致了文本中用词的块移动；二是由于出现新的政策关注点，大量新增用词出现。第二种情况引发的用词变动在《工作要点》中表现即新政策点出现时新增词的集体亮相。其基本特征是：与之前的政策内容基本没有联系，在某个时间拐点后反映同一事务的新增用词出现，并在之后的一个时间段密集使用。如2002年《工作要点》开始出现涉及流动人口子女教育的用词，2004年开始出现关注高校招考公正的用词。这种用词变化体现了社会发展的时代特征。

新增词的使用不仅显示了人们不断理解和应对社会发展引发的新问题的过程，也表明了这一时期国家教育行政部门对教育问题的敏感和较为及时的政策应对，典型地展现了用词的变动与政策内容变迁的联系。伴随着这两个新的政策关注点而大量出现的新增用词意味着我国教育政策对教育公平问题关注面的扩展。

（四）关注点的深化

一个值得注意的特点是：进入新世纪后，随着国家战略目标的调整和对民生的关注，政策样本中关于教育公平的用词逐渐丰富，各公平项目的词条数都明显增加（见表2-2）。以区域公平为例，2000年以后用词明显丰富且使用频率增加。这一时期的社会背景可以解释这一变化：紧接“九五”规划“促进区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的目标之后，2001 年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划》首次以一个章节的形式明确了“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”的战略目标。如果说之前“区域、西部、西部地区、农村”等用词对教育区域公平的关注还较为笼统的话，2008年后《工作要点》新增了“边疆地区、边远地区、边境地区、革命老区”等词条，关于区域问题的用词随时间推移发生的变化反映了我国教育政策对教育区域公平的关注日益具体和深入。

表2-2 各公平项目年词条数