二　焦点评议，撬动治理乏力僵局

近三年来，海沧区用于教育、医疗、就业等民生项目的投入越来越大，占财政支出的七成以上。然而，譬如城乡低保评定等与人民群众切身利益相关的事项，在实际执行过程中一旦出现偏差，往往就会导致群众意见聚集、反映强烈，成为基层治理的难点。此外，社区公共环境和公共服务水平的提升也因部分群众思想意识的问题遇到一些阻碍。在共同缔造行动中，海沧区找准群众所需所盼，聚焦热点、难点问题，以激发共评共议撬动治理乏力僵局。

（一）建立民主票决制度

最低生活保障制度在我国构建和谐社会的过程中，一直是一个被各方广泛关注的热点问题。它给数以千万计的城乡低收入群体送去了温暖，为他们的生活提供最基本的保障，体现了党和国家心系民生的宏大情怀。现如今，城乡低保制度作为我国社会保障推进的一项重要突破点，在实施的过程中还存在着许多不规范的问题。在低保评定过程中，总是难以避免“人情保”、“关系保”的出现，该领取的人员没领到，不该领取的却领到了。虽然也要求对低保户实行动态管理，可是“纳保容易退保难”，海沧区一乡村干部曾抱怨说：“都是乡里乡亲的，让谁退保都是得罪人的差事”。在“美丽厦门·共同缔造”试点行动中，为确保低保工作更加公开、公平、公正，真正实现规范化和动态管理，海沧区在山边村率先创新开展了“低保民主评议票决”制度试点，并且把“民主票决制度”逐渐推广到其他民生问题的解决之中。

1.低保问题的票决发动

民主评议票决会议之前，需要认真做好各项准备工作。就低保而言，包括全面了解申请对象的真实情况、深入宣传低保政策和对基层工作人员进行票决培训等内容。总体来说，就是要切实做到宣传发动先行。

一是抓摸底。成立村（居）低保民主评议工作小组，采取入户调查和邻里走访等方式，对辖区内所有低保申请对象进行摸底排查，全面摸清申请对象的家庭情况，做到“四个基本清楚”：家庭人口、家庭经济情况、家庭是否有重病重灾重残、家庭是否有儿童患有严重疾病或品学兼优的困难学生等特殊情况、家庭的其他情况，以便分类施策。二是抓宣传。在摸清低保对象基本情况后，发动网格员逐户宣传，讲解低保资格条件、分类施保、动态管理及民主评议规则等，并充分利用广播、电视、网络等加大宣传，让城乡救助政策、流程家喻户晓，引导民众关注、参与、支持，在全社会营造良好的舆论氛围。三是抓培训。对驻村（居）干部、民政助理员等进行培训，集中学习低保政策法规等，详解低保民主评议票决工作流程，并做好会前准备，收集整理会议材料，各工作人员分工有序，为低保民主票决的后续工作打牢基础。

2.公正、公开的评议过程

从只看一个家庭的平均工资收入，到审核家庭财产状况，低保评定门槛越来越细化。如果说细化低保门槛，是通过信息保真来维护公平，那么在实践中，过程透明对于结果公平，同样不可或缺。在低保民主评议票决会过程中，海沧区严格执行“五步走”工作制度，切实做到“民主、公平、公正、公开”。

首先，是评议政策的宣讲。由群众组织民主评议会，到会的群众代表人数不少于参加评议总人数的三分之二。在票决会开始时，由镇（街）工作人员向参与评议人员宣讲低保资格条件、分类施保、动态管理等相关政策、规定，宣布评议规则，让参与评议人员“政策明”。其次，介绍申请情况。由村（居）民政干部代理所有申请家庭陈述各家庭基本情况和入户调查情况，让参评人员做到“情况清”。再次，现场评议。参会评议人员根据低保申请户的家庭经济情况，综合其他特殊情况，分析每户申请户是否符合申请标准，并以无记名投票表决方式，对申请家庭是否推荐纳保进行逐户现场评议，做到“评议实”。最后，公开宣布评议结果。实行“两个当场”，即当场唱票、计票，当场宣布民主评议结果，做到“结果明”。第五步，签字确认。详细记录民主评议票决会评议内容，要求所有参加评议人员签字确认评议票决结果，做到“责任明”。

值得强调的是，为了保证民主票决的草根性和公正性，海沧规定了“两个三分之二”，即评议小组中群众代表人数不得少于参加评议总人数的三分之二，得票数必须达到投票总数的三分之二以上。“两者缺一不可，票决才有效。”海沧区民政局局长颜忠进说，这一做法就是为了让群众在阳光下享受低保。

3.群众认可的效果归宿

低保票因决评议范围广、参评代表多、过程和结果公开透明，因而社会影响大，干部和群众都十分满意，实施效果得到了各方的认可。一方面，民主票决制度提升了低保申请的思想认识。低保民主评议票决制度提高了村（居）两委、民众代表及申请对象对低保政策的认识，使其更加关注、参与和支持低保工作，实现了低保全民共管的新局面。在率先开展民主评议票决制度试点的东孚镇山边村，试点之初，全村共有28户提出低保申请。经过镇村干部走访入户、宣传政策，有7户村民在了解情况后，主动提出放弃申请。山边村村主任李明说，这主动放弃的7户村民原先都是低保户，之所以放弃申请，有的是子女读书毕业，家庭情况好转，负担减轻了，其中有一户人家说道，“还是把机会让给更需要的人吧”；有的是因为被拆迁获得安置补偿，收入增加了，生活条件改善。一位农民说道，“知道自己超过低保条件，也不好意思再申请了，你总不能开着小车来领取低保吧”[8]。

另一方面，加强了低保的动态管理力度。民主评议票决有效地解决了“纳保容易退保难”问题，切实做到应保尽保、应退尽退，极大地杜绝了“人情保”、“关系保”的出现。如山边村原属低保户的丁容先，已领了七八年的低保，在民主评议票决会上，她家未通过票决，但她表示这次被退保“很公平，很公正，我们心服口服”，“既然是由村民代表来选的，很多关系户什么的就无法选上了，我们没选上也不感到冤枉”。摘“低保户”帽子，此前在村里几乎没有发生过，而这次，包括上文提到的自动放弃申请的7户在内，山边村一下子就摘去原28户中的16“顶”。

截至2013年底，海沧区已完成8个村（居）123户低保申请对象的民主评议票决，共票决出100名低保对象，受到了群众的一致好评。下一步，海沧区将在已有低保民主评议票决试点工作的基础上，认真总结经验，并于2014年第一季度在全区重要民生问题中全面铺开民主票决工作，让群众更好地参与民生事务的共评。

（二）评议基层难点问题

所谓“民生无小事”、“基层有难事”，引起社会民众共评之处，往往是人们日常生活的民生问题，或者基层治理的难题，例如社会保障、环境整治、基础设施建设等，评议的焦点一般都是与居民生活息息相关的事件。海沧区把基层治理中的难点问题摆出来，把民众关心的热点亮出来，邀请群众参与评议，实现了治理方式的转变。

1.群众评议贯穿治理过程

党的十八届三中全会提出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力”[9]。农村和城市社区由于处在最基层，各种矛盾繁多，对公平正义有着强烈的渴求，人民群众的广泛、深入参与对基层事务的解决具有重大作用。同时，基层群众的社会关系相对简单淳朴，其利益结构并不复杂，因而蕴藏着极大的活力和热情。通过在项目缔造过程中加入群众评议，基层社会被完全调动起来，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评和成果共享，社会治理水平进一步提升。海沧的实践探索表明，推动群众评议是基层社会治理方式的改进，体现了民众自治的落实，从而从基层自治发展推进国家治理体系和治理能力的现代化。

2.以民生关怀为切入共评

着力保障和改善民生，努力让人民过上好日子，这是党和政府工作的出发点和落脚点。民生连着民心，民心关系国运。解决民生问题是最大的政治，改善民生是最大的政绩。习近平总书记强调，“保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不断的新起点”。民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，人民群众对它的关注最多、意见最多。因此，海沧区瞄准城乡低保评定、房前屋后环境整治、社区公共服务提升等民生事项，引领居民开展共同评议，从而赢得了民心，以共评促进社会民生关怀。正如海沧区委书记郑云峰所言：“我们在办理民生项目时，变过去的政府‘为民做主’为‘让民做主’，让‘群众点菜，政府配餐’，广聚民智、广借民力，变单向指导为共同缔造。”海沧区以民生事项的共评为切入点，深入了解群众意见需求，提升了民生建设的水平。

3.推动群众组织开展评议

群众参与评议需要充分的信息支撑，单个社会成员在这方面的能力显然处于劣势。如果借助某一固定组织的力量，并以此作为参与的平台和纽带，那么群众评议的推动作用能得到更大程度的发挥。社区居委会和农村村委会虽然是群众性自治组织，但在当前行政事务不断增多、日益复杂的环境下，其自治功能趋于弱化，扮演着上级政府“传声筒”的角色，行政色彩不断强化，并且村（居）委会对外来人口的吸纳能力较低，联系并不紧密。为此，海沧区以共同缔造行动为契机，大力培育和支持群众自组织发展，由群众自组织推动开展评议活动。

目前，全区各村（居）成立了20余个居民议事会，乡贤理事会、道德评议会等13个居民自治组织，“广场舞之家”等30余个社会组织，形成了“四民家园”、“台胞义工志愿行”等活动品牌，这些组织都成为群众评议的重要载体。西山社是海沧区东孚镇寨后村的一个自然村，刚被确定为试点时，村民“各人自扫门前雪”的观念依然根深蒂固，但是由于乡贤理事会的成立，加强了村民的凝聚力。正如东孚镇驻村干部张骏所说：“由于自然村是宗亲和熟人社会，便于发动达成共同体，我们就通过培育乡贤理事会，构建了与社区党支部、村委会的互动平台，让村民参与村庄自治。”乡贤理事会也带动村民开展村庄公共事务、惠民项目等的评议，如对房前屋后美化的评议、池塘栈道修建的评议、纳凉亭取名评议等。村庄公共事务的共评，融洽了邻里关系，也凝聚了村民自治的力量。

（三）焦点评议汇聚治理动力

伴随着“共评”理念的落实与提升，海沧区共同缔造实践探索的全面开展表现为以群众参与评议来激发社区自治精神的培育和发展。不仅如此，聚焦基层治理及民生问题的群众评议，带动了社会组织、企业和政府等多元主体的共评，使焦点共评化作力量，聚合成社会治理提升的动力。

1.群众参评激发自治精神

政府是代表国家依法服务适合的机构，政府服务质量如何，一般情况下都是上级评定，传统意义上有时虽然也明确民众有监督评议政府工作的权利，但是往往流于形式，没有什么实际效果，同时也缺乏一个有效的具有较强操作性的方式方法，影响了民众参与民主管理国家的积极性[10]。为了改变这一状况，海沧区以共同缔造行动为契机，坚持“核心在共同，基础在社区”的指导理念，推动居民群众参与社会评议政府工作，特别是在执行惠民项目的缔造推动上，并且衍生出居民参与社区治理评议，激发社区自治精神。

海沧区是通过推动群众评议身边事项，激发群众的参与热情，使广大群众积极投入到改善社区居住环境、提升公共服务水平、缔造社区“共同体”的自治行动中来。例如名仕阁小区是个无物业管理的小区，曾经这里的环境“脏、乱、差”在兴旺社区是出了名的。“共同缔造”试点工作启动以后，居民一起自发推选成立了7人自治管理小组，并在管理基础上成立了业主委员会，针对小区业主民生事务、管理难题进行评议决策，形成了居民对小区进行的自治管理。小区内的共同缔造项目，都是在业主委员会与居民委员会的评议下，也就是在居民参与社区自治的评议之下得以落实的。

2.焦点评议带动社会共评

当前，我国政府绩效评估具有明显的中国特色，主要有目标责任制、社会服务承诺制、效能监察与民众评议政府四种类型[11]。在基层治理探索的过程中，海沧区转变了传统政府“政核官定”绩效评估模式，发展起“众议民评”，是对民众评议政府的方式的拓展和落实。民众评议的聚焦之处，往往就是社会发展中重要的民生和治理问题，也会引起社会其他主体，如企业、社会组织的关注，其实这是群众评议焦点问题的力量带动。海沧区是在政府引领的保障下，以群众评议作为带动力量，聚焦社会民生与基层治理难题，带动社会其他主体“共评”海沧治理改革的难点建设。

作为迅速崛起的工业新城，海沧区拥有大量的外来人口众多。如何让这个庞大的群体参与社区治理，参与公共事务，保障其享受“同城化”的公共服务，是海沧政府、企业、社会组织与居民的共同关注的问题。一个在海沧务工的外来人员提出建议，他称自己为“新厦门人”，想要一个能帮助他们融入厦门人生活的平台。他的想法得到了居住在新阳街道兴旺社区海阳公寓很多外来人员支持，并引起了“居民理事会”与“社企理事会”的重视。针对外来居民融入社区的问题，小区居民你一言、我一语，在社区“四民家园”纷纷参与评议，提出了“新厦门人服务综合体”的建设意见，后来引起了社区居委会、辖区企业与海沧区政府重视，出台了建设方案，并得到政府、企业、社会组织、本地居民与“新厦门人”共同参评关注，使“新厦门人服务综合体”最终变为现实。“我们一起设计出来的服务中心，让我们特别有成就感。”一位外来居民说道，看到社会共评的“大效应”，他对“新厦门人服务综合体”充满了憧憬。

3.焦点共评聚合治理动力

对于社会民生与基层治理难题的“焦点共评”，如“融合剂”一样，汇聚了社会评议的声音，尤其是民众评议的声音，化作治理力量，注入到海沧的共同缔造之中，成为提升社会治理的动力。主要是“焦点共评”一方面推动着社会基层治理重要问题的解决；另一方面则激活了民众参与社会公共事务的积极性，成为社会自治的动力。海沧区共同缔造行动的开展，深层次的目的是推动基层社会治理能力提升，最为主要的是推动群众参与，打破群众在公共事务上“靠边站”的困境，其中焦点事务的共评，有助于强化普通民众的主体意识，让人们明确到自己的声音对于社会治理的改革、缔造项目的落地的重要性。海沧公共自行车系统一期建成投用后，不少居民慕名“尝鲜”，放飞心情的同时，也对这一关怀民生建设的“绿道骑行”系统加以评议，推动二期建设的完善便民。据了解，城建集团通过网络征集、问卷调查、进社区巡回介绍和组织骑行体验等方式，开展社会共评，尤其重视民众的评议开展。通过缔造项目的聚焦评议，海沧区深化了共同参与理念，使评议成为监督力量，化为社会声音，转为治理动力。