- 海沧跨越:在共同缔造中提升社会治理
- 邓大才 白雪娇等
- 5301字
- 2021-03-28 18:21:36
一 从“政核官定”到“众议民评”
在我国,计划经济下的“全能政府”的组织惯性尚未完全消失,政府对社会生活大包大揽的倾向依然存在。各级政府设置名目繁多的审批事项,牢牢抓住手中的权力,在社会管理中是既做“运动员”,又当“裁判员”,民众缺乏评议的渠道,久而久之,导致民众对参与公共事务缺乏热情,甚至会“敬而远之”。传统茶馆中悬挂的“莫谈国事”,便是普通民众政治参与状况的真实反映。在“美丽厦门·共同缔造”行动中,海沧区顺应社会发展要求,以群众参与为核心,赋予基层自主权,在社会治理中贯彻“议权在民”的精神,使政府得支持、群众得实惠。从“政核官定”到“众议民评”,体现了社会治理的角度之变、认识之变和导向之变。
(一)传统政府单方评议的问题
长期以来,我国基层政府的政绩评议,基本上都是采取“上级评定,自我评议”的模式,普通群众没有参与其中,这往往导致政府的建设行为有可能不是群众真实所需,进而出现了所谓的政府“花钱找骂”。过去海沧政府在社会治理中也存在单方评议的不足,难获群众满意,例如区里开展共同缔造的试点之初,准备在公园里跳舞人群较多的地方安装照明设备,改善活动环境,没想到却遭到了群众的反对。这件事让海沧的政务人员意识到,过去大包大揽、替民做主的“计划惯性”必须改变,要让群众参与缔造方案、项目的评议,“治理惠民”的目标才能真正实现。
1.政府评议的形式特征
随着市场经济的发展,人们的思维在经济领域中已经有了很大的改变。但是,在社会和政治领域中,传统的思维仍然具有广泛影响,一个主要表现就是政府对人们利益表达的包办代替,政府对社会生活单方面的评议依然占据重要地位。这一点,在已经进入“中等收入社会”的厦门市和海沧区表现明显。海沧区2013年公共财政总收入达到140亿元,是福建省84个县(市、区)中财政收入突破百亿元的三个之一。凭借雄厚的财政实力,政府基本上包办了城市设施建设、基层管理、民生保障等各个方面的工作,社会管理“全能主义政治”色彩浓厚。然而,政府大包大揽,职能庞杂,公共资源的配置效率并不高。而且,政府单方评议的存在不少弊端:一是评议的标准不具体,程序不规范,存在随意性;二是评议的环节过多、时限过长,存在低效性;三是评议的过程透明度低,暗箱操作阴影不散,缺乏公开性。海沧区一位基层干部以农村低保评定为例说,申请人提出申请后,要经村干部调查确认,再送往乡镇审核、县民政局审批,这个过程中就难免有“人情保”、“关系保”的存在。
政府习惯性的为民做主,往往会在关乎人民群众切身利益的重大问题上造成主体缺位的现象。这方面,厦门有过典型案例,即2007年的PX项目事件。这一事件涉及三方的利益主体,分别是项目业主台商、政府与市民。PX项目在通过政府环保评估和项目审批前,市民作为利益相关的一方始终未能参与评议决策过程,以致政府与民众及专家对项目环境影响评价意见相左,项目招致市民的普遍反对。当前,群众参与政府评议既面临制度不健全的难题,也存在渠道不畅通的困境。一方面,政府出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力,不愿公开有关政策的详细信息,公共信息资源封闭,造成民众不能准确理解某项决策的价值目标,从而不能对政府评议过程提出正确的意见和建议,使公民参与的热情和效力大大降低。另一方面,虽然我国为保障公民政治参与制定了一系列法律法规,但在实际生活中,作为个体的公民参与政府政策过程的机会和渠道还是比较少的。从实践效果来看,现有的群众参与渠道未能完全发挥作用,人民表达自己意见和愿望的要求仍然无法得到充分满足。
2.政核官定模式的不足
鉴于以上传统政府单方评议行为所具有的特征,这种“政核官定”模式在实践中存在较大的不足,制约着社会治理创新的全面推行。
第一,导致了政府效能受损。政府作为国家权威性的表现形式,必须提供良好的政治秩序和社会秩序,提供公共物品和公共服务,这是政府的基本职责。当前,行政事务日趋纷繁复杂,各种社会矛盾日渐凸显,政府应着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。[2]显然,传统政府单方评议、牢牢掌握核定权的做法亟须改善,因为政府干预过多往往正是政府失灵的诱因。海沧推行共同缔造行动,实行事权下放、惠民便民,采取直接授权和委托授权的形式[3],就是为了弥补传统“政核官定”模式的不足。
第二,为权力寻租提供了空间。公共权力有其扩张延展性,趋于在其作用的既定范围和层级上,具有更多的利益含量,以强化自己的权力力量,同时,提高权力的效用。[4]孟德斯鸠曾断言:“任何拥有权力的人,都易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”以城乡低保评定来说,“该保之人难以参保”的现象之所以层出不穷,很大程度上就在于一些人可以暗箱操作、自行裁量。谁是谁不是、谁吃谁不吃,全凭一支笔、一句话、一个名单,有的甚至以低保指标搞寻租、乱收费,这是对社会公平的挑战。海沧把简政放权作为治理改革的先手棋,视其为激发市场活力、调动社会创造力的利器和减少权力寻租、铲除腐败的有力之策,响应中央精神,探索建立权力清单制度。传统政核官定的模式,已难以配套海沧共同缔造行动的深化。
第三,造成了政府公信力下降。政府的职权有明确的范围,其行为也必须保持在合理的界限内,做到有所为、有所不为。尽管如此,在其应发挥作用的范围内,政府总是单方评审核定,独断专行,完全不顾社会参与,必然难以服众,造成政府公信力的下降。特别是基层政府与广大群众的联系密切,是代表国家和执政党进行基层治理的主体,因而,基层政府行为的失范会使人们对国家的政治认同产生负面影响。基层政府公信力的下降消解的不仅仅是基层政府的权威,从全局和长远来看,基层政府行为失范消解的是整个国家政权体系的权威。一些地方基层政府的行为失范已经影响了社会的繁荣与稳定。在此方面,厦门PX项目事件所带来的教训是深刻的。
第四,压抑了基层自治活力。政府行政管理与基层群众自治都是在我国总体政治框架下运行的社会治理机制,两者具有统一的社会目标——社会善治。虽然两种治理模式有着内在的统一目标,但是由于不同的内在驱动、价值选择和运作机制,不可避免地会出现诸多的协调障碍,亦即政府行政管理与基层群众自治之间如何能降低合作损耗,真正在解决公共问题上形成合力[5]。从国家与社会关系的角度看,我们虽不主张两者是二元对立的关系,但政府包揽社会生活,处处“核定”,必然压抑基层的自治活力。有时候,政府出于好意为群众代办事情,结果却费力不讨好。“建立长效机制就是要处理好政府、社会和群众三者的关系,政府不能一直充当万能政府,要简政放权,通过社会组织,推动群众自治。”厦门市委书记王蒙徽如此说。
(二)众议民评的需求与价值
面对中等收入社会带来的种种压力,厦门市政府勇于摒弃不合时宜的行政理念,强调“社会参与国家、社会补充国家”,海沧区则主动调适政府行政评议模式,在社会治理的创新实践中,推行“众议民评”,弥补政府单方评议的缺陷和不足,形成政府与社会的“互动评议”。
1.群众参评的需求
在共同缔造的五大内涵中,“共评”有其深意,体现出厦门对地方治理探索的一种承载与超越。近年来广东省云浮市在新农村建设过程中形成了“共谋、共建、共管、共享”的“四共”机制,厦门市则在云浮经验的基础上,创新注入“共评”理念,实行“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”,使共同缔造的内涵得以提升和完善。“共评”的提出是对社会压力和群众诉求的积极有效回应。
首先,群众的多元需求成就评议行动。厦门市与海沧区已经进入中等收入社会阶段,现代化的转型改变了人们的需求结构,居民的需求不仅仅是停留在温饱与安全的“低层次”,而是上升受到尊重或自我实现的“高度”,其中参与公共事务是居民需求的重要方面。然而长期以来,公共权力的行使与公共事务的评议都由政府独揽,群众难以参与其中,尤其是难以通过评议的方式来表达自己的赞赏或不满。随着经济社会的发展,人们的需求层次与结构的变化,以及社会多元价值理念的产生,都激发起人们的多元需求,对于毗邻台湾的海沧而言,台商投资带来的经济跨越发展更加催化了群众的需求多元,人们愈发感觉到社会的评议权利不能只掌握在政府手中,居民也应该有评议政府、评议社会的权利。海沧区抓住共同缔造的契机,发动群众评议行动,满足群众参与需求。
其次,社会治理的完善需要群众参评。一是系统治理需要群众参评。居民自治的深化要求“议权在民”,以顺应居民新期待,丰富居民参加社区治理的内容和形式。群众参评使居民在基层社会治理中的主体作用得到发挥,实现了政府治理与居民自治的良性互动。二是综合治理需要群众参评。对于所在村(居)与百姓生活密切相关的一切事项,群众都有表达意见的权利和义务,这是公民意识所赋,使得群众参评的内容十分广泛。一方面,对于基层治理中的焦点、难点,需要群众评议的导向;另一方面,对基层事务运作过程的监督、评判,需要群众共评的约束;还有,共同缔造中具有带动作用的先进人物和典型事例,需要群众共同评选,这样既强化了道德约束,又营造了正面效应。三是综合治理需要群众参评。社区自治存在不少的矛盾,政府单方面的力量是难以解决的,需要群众的评议渠道,反映基层诉求,相互协商、规劝疏导,化解不同利益主体之间的利益冲突,实现社会治理的纵向到底。因此,开展群众评议是坚持系统治理、综合治理和源头治理的要求,“众议民评”的推行是海沧深化共同缔造的有利形势。
再次,基层民主协商的培育需要群众共评。党的十八届三中全会提出,“开展形式多样的基层民主协商,推进基层协商制度化,建立健全居民、村民监督机制,促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”[6]。我国基层治理从1980年之后就已经产生出许多具有中国特色的协商制度形式,如民情恳谈会、民主恳谈会、居民论坛、乡村论坛和民主听(议)证会等,为协商民主在基层治理中的运用做出了积极有益的探索。但是,如何运用协商民主的方法来化解基层治理中存在的矛盾,如何创新协商民主的有效形式,依然是基层治理中的着力点。开展基层协商民主,需要保证协商主体构成的基层性、议题提出的狭隘性和过程实施的区域性[7]。海沧区社会评议的主体是百姓居民,评议的内容是与居民切实相关的民生问题,范围一般都在本村(居)内,符合基层协商民主的要求。群众参评包含了公开、平等、包容、理性等协商民主的基本理念和原则,体现了一种民主治理的导向。
2.群众共评的价值
政府对群众参与评议的推动,以及群众参与评议的热情展现出了“共评”具有十分重要的意义和价值。现代国家,维护和增进社会公共利益是政府的最高义务属性,政府必须以公共利益为政策制定的出发点和决策依据。但是,在实际的政策制定过程中,总是存在着背离公共利益的情况。在传统的“政核官定”模式下,如若缺乏有效监督,官员手中的权力为他们谋取私利提供了机会,他们会以公共政策背离公共利益的代价换取个人私利的满足。而推动群众共评有助于使政策制定过程透明化,群众获得了更多的知情权,对政策制定权力运用的监督更为有效,政府的寻租现象也会大为减少。群众以合法的途径参与公共事务评议,有益于形成强大的“民声力量”,促使政府在政策制定过程中兼顾各方面的利益诉求,形成代表公共利益的决策。也就是说,群众共评有利于保证政府行政以社会公共利益为重的价值取向。海沧基层社会治理改革的推行,需要公共项目的缔造开展,某种程度上也存在“寻利空间”,若缺乏群众评议的监督,可能会导致公共利益维护的失败,缔造惠民也就难以实现。
此外,推动群众共评也有助于提高决策方案的科学性。群众参与评议,从不同角度、不同层次提供了关于决策问题的丰富信息,民众的创造力在共评过程中得以发挥,有助于方案的优化。群众评议也使得方案的可行性增加,因为群众亲自参与选择的行动方案容易得到大众的广泛认同和支持,使方案在执行过程中不会遭遇到普遍的抵制。例如,东孚镇寨后村西山社围绕池塘周围栈道如何修建问题产生了分歧,政府认为应该用木栈道,这样看起来美观,而居民则认为应该用石栈道,这样结实耐用,且不容易发生安全事故。经过几次沟通协商后,最终采纳了居民评议意见。海沧区关于海滨大道设计方案也征求民意,原本是拟在一处人群聚集区附近设计一个大花坛,民众建议修建成公厕。经过民众投票,最终决定修建公厕。后来当地领导来此散步,也觉得修建公厕为民众提供了方便。
总体来看,群众共评是现代民主的必然要求。它真实地反映了群众与政府的关系,能够使群众的利益得到更好的维护和发展。厦门市和海沧区将“共评”作为共同缔造“五共”的内容之一,践行了“议权在民”,实现了基层治理的内涵的提升。有了群众的共同评议,政府行动所需的信息就更为充分和真实;有了群众的过程评判,政府管理过程存在的失范行为就有望得到重视与解决;有了群众对典型人物、事迹的评选弘扬,有助于教育民众、营造和谐氛围,也减轻了越来越复杂的社会事务给政治治理带来的压力。大力提倡和施行群众共评,对于落实以人为本的治理理念、推进社会治理深化具有重要意义。