二、公共外交的内涵与特征

公共外交（public diplomacy）最早是美国学者和外交官使用的说法，在英国称为文化外交（culture diplomacy），主要用来指一国政府所从事的对外文化关系。根据美国国会图书馆就美国国际文化项目为国会参议院外交委员会所做的一项研究表明，“公共外交”由1965年塔夫斯大学（Tufts University）弗莱彻法律与外交学院院长埃德蒙·格利恩（Edmund Gullion）首次使用，后来在其教科书中将公共外交界定为：“超越传统外交范围以外国际关系的一个层面，它包括一个政府在其他国家境内培植舆论、该国国内的利益团体与另一国内的利益团体在政府体制以外的相互影响、以通讯报道为职业的人如外交官和记者之间的沟通联系，以及通过这种过程对政策制定以及涉外事务处理造成影响。”格利恩的界定对公共外交采取了宽泛的理解，泛指一国政府对另一国公众的外交。显然，公共外交的概念晚于公共外交的实践，各国公共外交的实践均可追溯到20世纪之前，但接受公共外交的概念却要晚得多。随着公共外交概念在美国的流行，世界上的其他国家包括英国、加拿大、德国、日本、俄罗斯等都开始接受这一概念。新中国成立以来，长期一直使用对外宣传的概念来表达中国从事的各种对外传播和文化交流活动。由于意识到“宣传”的传统英译“propaganda”在国外具有贬义性质，1991年1月，中国政府成立了国务院新闻办公室，其职能是向外国介绍和说明中国，不再提对外宣传中国。到了1997年，中共中央宣传部发出通知，将“宣传”一词的英译由“propaganda”改为“publicity”。这两大变化标志着中国的公共外交实践日渐摆脱传统的“宣传”观念的影响，愈来愈认同、接近现代公共外交理念。进入21世纪，随着一些中国学者将公共外交（或公众外交）的概念和理论不断引入，以2004年外交部新闻司成立公众外交处为标志（2009年，公共外交处升格为公共外交办公室），公共外交的概念也为官方所接纳。

然而，各国对公共外交概念的界定却不尽相同。比如美国人更多地把公共外交看做是一种政治公关战略，是一国政府增进不同文化实体之间的相互理解和认知的社会责任，是一种开展国家行销、塑造一个良好国家形象的战略策划。加拿大、挪威等中小国家更多把公共外交看做是授权或委托非政府组织开展的社会外交。还有的则直接把公共外交看做是一种国际传播活动。中国一开始把公共外交看做是对公众开放，扩大公众在外交中的参与，尤其是让国内公众更加了解外交。实际上，公共外交绝非一个国家的政府为了促进国家利益而采取的权宜之计，而是有着更加深厚理论基础和价值内涵，是全球化和信息技术革命时代外交公开化、社会化和民主化方向的一种实现形式。任何国家只要选择融入全球化进程，只要无法回避来自全球媒体舆论、跨国公司和非政府组织的影响，就必然要重视和加强公共外交。从更广泛的意义上说，公共外交所反映出来的是一国政府着眼于沟通不同思想文化，促进彼此的理解和交流的外交努力；或者说从根本上昭示了一国政府增进不同文化实体之间的相互理解和认知的社会责任。因此，公共外交可以界定为：一个国家为了提高本国知名度、美誉度和认同度，由中央政府或者通过授权地方政府和其他社会部门，委托本国或者外国社会行为体通过传播、公关、媒体等手段与国外公众进行双向交流，开展针对全球公众的外交活动，以澄清信息、传播知识、塑造价值进而更好地服务于国家利益的实现。从本质上来说，公共外交是对传统外交的补充和发展，是全球化和信息化时代塑造国际合法性和认同度的一项重要战略。

公共外交是一个国家在国际社会确立正当性和认同度的一项重要战略。其中，政府是主导，公众是主体，媒体是关键，意见领袖群体是中坚。具体来说，公共外交具有四个特征：一是公共外交必须是中央政府及其主导下的对外活动。公共外交主体必须是一国中央政府或者经由中央政府授权或者委托的地方政府、公司、非政府组织、个人。如果没有任何政府的具有法律意义的授意或者参与，仅仅是民间交流和社团之间交往，不能看做是公共外交的内容。比如企业之间的贸易联系、大学之间的友好往来、社会公众的旅游活动以及社会组织之间的联谊活动等等，都只能是民间交流，不能算作是公共外交。也就是说，只有当一国政府出面组织或者幕后支持，按照政府的意志，向外国公众舆论和非政府组织提供消息，组织交流，间接影响外国政府外交政策制定的活动，才能算是公共外交。二是公共外交的对象仅仅是海外公众，不是外国政府。公共外交的目标是争取影响外国公众的态度，促进外国公众对本国历史、文化、政治、经济、社会、价值体系和内外政策等各方面的了解，培育好感。当然，不同国家由于法律规范、政治制度和社会文化不同，公众的实现形式具有多样性，比如利益集团、公众舆论、思想库、学术共同体、社会精英等，公共外交更强调对那些有一定舆论影响力的公众开展外交。三是公共外交手段是公关、传播、人文交流和援助等。开展公共外交不能借助强权压制的手段，而是通过平等的交流和沟通，通过非官方的联系渠道和作业平台达成相互的理解和认识。通常情况下，公共外交手段并不讲究外交对等原则，而是纯粹利用商业规则或者社会文化规则开展非官方交往，哪怕是一个国家的领导人或者外交官，只要参与公共外交活动，就必须把自己置于和公众平等的地位，不能要求任何特殊性。四是公共外交的直接目标是影响外国公众的态度，最终目的是推进本国外交政策目标的实现。公共外交的目标具有层次性，短期目的是澄清事实，提高本国在国际社会的知名度或者知晓度；中期目标是传播知识，提高本国的美誉度；长期目标则是塑造形象，确立价值，增强国际公众对该国的认同度，增强一个国家在国际社会的软权力。因此，公共外交必须着眼于建立良好的国家形象，因而需要长时间的培育和塑造才能确立，公共外交实施的时间比较短，至多被看做是政治做秀。同时，实施公共外交也不能过分追求狭隘的国家利益，其核心词是“公共的”，强调提供公共产品，赢取公共支持的合法性基础。如果片面强调追求狭隘的国家利益，公共外交和传统外交就没有什么区别了。

公共外交并不能简单地被认为是公开外交，公共外交是相对于传统外交而言的，公开外交是相对于秘密外交而言的。公开外交仅仅涉及政府在开展外交的时候要公开有关的外交政策，与其他国家签订的有关条约，以及政府之间达成的种种约定而进行的外交活动。公开外交涉及让公众了解外交内幕的一面，但更主要的在于公开政府外交行为，接受公众的监督。公共外交则不然，它主要是通过对其他国家的公众、舆论以及非政府组织开展解释和说服工作，通过社会的力量推动政府采取有利于开展公共外交国的政策。从外交对象上来讲，公共外交的对象是外国公众，公开外交的对象是外国政府和本国民众。当然，两者也有着十分密切的联系。公开外交为公共外交创造必要的前提条件，公共外交为公开外交提供了更加强大的动力。

公共外交与传统外交不同。传统外交主要是国家之间通过专门的外交机关——大使馆和外交官——解决彼此关心的问题和争端，达成一些共同认可或遵守的协议或约定，主要是双方政府的行为互动。公共外交则另辟蹊径，超出两国政府外交的范围，把社会公众的因素纳入其中，通过做公众的舆论工作，进而影响政府外交决策的制定。

“公共外交”不同于外交工作内容中的“公共事务”（public affairs）。外交工作中的“公共事务”主要强调向本国公众、媒体或者其他机构提供关于政府目标、政策和活动的信息，其最大任务是让国内民众获悉政府政策和目的，主要着眼于国内事务。公共外交则强调向外国公众传播信息、交流思想、影响舆论，塑造良好的国家形象，是一个对外事务范畴。因此，外交部门对本国公众开展的活动是公共事务的范畴，可称之为“外交公众化”或者“外交民主化”，外交部门对国外公众开展的外交是公共外交的范畴，可称之为“公共外交”（public diplomacy），它包括由外交部门直接开展的对其他国家公众的公关外交（PR diplomacy），也包括通过媒体和其他非政府组织、个人开展的对其他国家公众的外交（public's diplomacy）。

公共外交与对外宣传。公共外交是从对外宣传发展过来的。两者都试图对外国公众进行影响，但其理念有明显不同：对外宣传常常较有进攻性、欺骗性、广播性，公共外交则更强调合作性、真实性和窄播性。此外，中国还经常用“民间外交”这一概念，民间外交（people to people diplomacy）是一种非常形象的政治术语，并非一个严格的学术范畴。从外交的严格内涵来说，外交是一种国家特别是中央政府的主权意志表达行为，纯粹民众之间的交往不过是民间交流，绝不是什么外交行为。一旦有中央政府意志加入其中，民间交往就转变为公共外交了。