第五节 宪法与宪政

一、宪政的概念

宪政（constitutionlism）也称“立宪政体”、“立宪主义”，它是宪法发展史上的一个重要概念。从英文词源上看，宪政（constitutionlism）与宪法（constitution or constitutional law）有不解之缘，《布莱克维尔政治学百科全书》即将宪法、宪政作为同一词目诠释而并未将其明确区分。从历史渊源看，亚里士多德在其《政治学》一书中即交替运用宪法、宪政、政体等词语。西方学者对宪政的一些基本问题达成了一定的共识：第一，宪法是由一组用于制定规则的自足的或自觉的规范构成，是“法之法”；第二，宪政首先是由意识形态和文化决定的一系列特殊道德观点，如尊重人的尊严，承认人生而平等、自由并享有追求幸福的权利；第三，任何有意义的宪政必须考虑到“合法性”（国家权力、公共政策和法律的合法性）和“同意”（人民对政府及其行为的承认和赞同）这两个要素。还有学者认为，宪政是一种制度安排和较好的政治条件，诸如公民基本权利宣言，普遍、平等、秘密的选举制，分权与制衡，代议民主制，多党制，两院制，联邦制，司法独立等。我国学者对宪政的认识分歧较多，从不同角度作出了大相径庭的界定，但不外乎偏于民主的界定或不同于民主的认识。

（一）偏于民主的宪政界定

毛泽东早在1940年发表的《新民主主义宪政》一文中就指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治”，“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”我国很多学者认为宪法与民主政治有关显然深受毛泽东论说的启迪。有学者认为，毛泽东的说法构成宪政的实质含义，“再加上形式要件的话，那么宪政应是实施宪法的民主政治”。还有的学者认为：“宪政就是民主政治、立宪政治或者说宪法政治，它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主事实确定下来，以便巩固和发展这种民主事实，宪政就是由宪法确认和规范的民主制度及其实施。”不少人认为，宪政与近现代民主政治紧密相连，以民主政治为前提、基础和内容，宪法是对已取得的民主事实的确认，是民主事实的法律化，民主政治建立后，还需要通过宪法的实施即宪政实践对其进行维护、发展和完善。

然而值得疑问的是，一个民主的国家必然是宪政国家吗？《民主新论》的作者萨托里就对此表示怀疑，宪政与民主并不是不可分离的伙伴。雅典的民主除了其他原因外，也是因为它宣布人民高于法律而覆灭的。就是说，选举产生的民主同样可能是与其所推翻的政体一样专制。有学者指出，民主有人治民主与法治民主之分，俄国在“十月革命”后的十余年间，中国在1949年后的十多年间都是较典型的人治民主，因而它很容易滑向专制。这种人治民主的特征是：在理论上、政治上所确认和宣告的自由民主的目标和原则，但在社会实践中依靠由少数杰出人物组成的领袖集团或唯一领袖按自己的想法，依靠人民群众的热情，诉诸群众运动来实现其意志；社会无法可依，或虽有法律但没有应有的权威；领袖意志等于或高于法律权威；权力高度集中于领袖，不受制约或缺乏有效制约。可以认为，民主政治与宪政有一定关联性，却不能揭示宪政的本质内涵和特征。

（二）不同于民主的宪政认识

在国内外宪法理论研究中，出现了区分宪政理论和民主理论的倾向。有人指出，必须跳出“宪政就是民主”的思维模式而从宪政的特殊功能来认识它，宪政的主要特征是国家权力受宪法制约，以宪法防止国家权力的任性，即使是民主的权力，也应受到限制。所谓宪政，简言之，就是有限政府，它指向一套确立与维持对政治行为与政治活动的有效控制的技术，旨在保障人的权利与自由。宪政关涉到两种关系：其一，政府与公民之间的关系，换套概念来表达，即权力与自由（权利）的关系；其二，政府各部门之间的关系，或者说政府各不同性质的权力及其运用。前一种关系是一对主要矛盾，对它的不同理解构成不同的国家观与宪法观的基础，后一对矛盾是加强对前种关系的有效控制的手段，两对矛盾的对抗与平衡是宪法的不朽主题。宪政主义意味着在政府与公民的关系中对政府进行法律限制，在被统治者的权利与自由和政府的有效运作间谋求微妙的平衡。宪政在功能上是积极的，但宪政主义却秉持一种消极的政治观。对于一个政府，近代的宪政主义所关注的不是它能做什么，而是它不能做什么。

宪政的本质的确是而且必须是限政，立宪政体应是权力受到限制的政体，一切国家权力都必须根植于宪法当中，必须建立有限政府。建立有限政府是宪政的首要精神，它具体表现为两个宪政原则：一是国家权力是人民通过宪法授予的，不得行使宪法没有授予和禁止行使的权力；二是国家权力不得侵犯宪法所规定的公民权利，而且有义务保障公民权利的实现。近代以来，宪政主义者们坚信，每个人周围有个不受公共权力干预的自治领域，它划定了免于政治权力（政府）干预的属于个人自治的私人事务的范围。在制度结构意义上而言，宪政导致审慎的决策和有活力的政府，造就权力受到限制、且能保护个人自由与权利的政府，立宪政府意味法律至上、权力受到限制（分权、制衡、司法独立、法治）。如果一个国家的政府的一举一动都合乎宪法，但该宪法放任政府的权力，那么，这种政府仍不是宪政。具体而言，限政的方式有两种：一是使一切权力来源于宪法和法律；二是政治权力内部的分权与制衡和权利对权力的制约。

作为政府权力受到控制、公民权利受到保障的一项政治制度，限政当然是必须的，但却非终极目的，归根到底应体现对人的关怀、对人权的保障和尊重。对人权的充分保障体现了宪政的价值追求，宪政应当充分体现对人权的保障，一种没有充分体现对人的关怀的政治制度不应该被称作宪政，否则就没有必要来区分什么宪政与非宪政。在现实中，并非只要公共权力不去侵害公民权利，平等、自由、正义等等就会自动、必然地得到实现，“限政”显然只是一方面。尽管现实中政府的某些方面的权力已是无限膨胀，但另一方面，某些法定的职权却没有发挥或没有充分发挥，所以宪政应该是严格限制权力消极的一面与充分保障和发挥权力积极的一面的结合。这也是宪政主义发展到现代以后必然要做的一种调整（下文将有进一步论述），某种意义上，宪政主义关注的不应该仅仅是政府不能做什么，还应该关注政府应该做什么，甚至是政府必须做什么。

（三）宪政与民主的关系

民主在历史时序上先于宪政，但宪政在逻辑上先于民主，宪政与民主之间存在着重大的差异。民主规定谁拥有权力，涉及的是权力的归属，强调公民的参政权和政治程序；宪政规定取得与运用权力的方式，强调国家权力的限制和防范。宪政是专制的天敌，民主则未必是，宪政要防备专制，不论这种专制是来自政府还是来自民众。宪政主义承认民主的政治程序在一定程度上的积极性，然而怀疑民主理论的某些假定及其效力，往往认为人性是不完善的，人有自私和滥用权力的倾向，因而不完全信任民主的决策或政府的决策者。

宪政主义者尽管承认主权在民的必要性，但却怀疑民主政府保护少数人和异己分子的权利的能力，也不相信民主政府有自我节制的能力。民主中多数决定的原则并不能保障被授予全权的当选者必然保护选民的利益，更不能确保少数派特别是不能确保少数种族、民族、宗教团体、政治上处于劣势的人们的公民权利，因此，必须通过宪政来保护那些少数派的利益。不受限制的人民政府亦有较大的暴政倾向，历史上不乏通过民主程序而实施暴政或制造悲剧的例子（如苏格拉底冤案、雅各宾恐怖等）。同时，宪政主义者虽然不否认民主程序及由其而来的合法性，但拒绝程序至上，就个人权利而言，法律和公共政策的合法性不仅取决于决策者是不是自由选举产生的，决策者是不是遵循了正当的程序，而且取决于法律和公共政策的实际内容。当然，宪政主义也有其局限和风险，即由于过多的限制，可能使政府瘫痪，以至出现无政府的状态。

由于民主和宪政各有其优点和局限，很多国家同时采纳了民主理论和宪政主义，建立了宪政民主制或民主的宪政，来“寻求民主与宪政的平衡”。一方面给人民提供了广泛的政治参与、公平的政治交流和结合、定期的自由选举等权利和机会；另一方面又对政府设置了规则化、制度化的限制，如把国家权力分解为相对独立的立法权、行政权和司法权，并使三权分别由不同机关（国会、内阁、法院）行使；设立不同形式的两院制，使决策过程更为慎重和受到制约；实行司法审查，由法官宣布违宪的法律和政令无效。有些国家（如美国、澳大利亚、加拿大、联邦德国等国）还采用联邦进一步分散权力。美国还采用交错选举众议院和参议院的制度和直接选举总统的制度，以分割多数人的权力。我国也有宪法学者作出类似的界定，认为宪政是以宪法为前提、以民主政治为核心、以法治为基石、以保障人权为目的的政治形态或政治过程。宪法实施是建立宪政的基本途径，建立有限政府是宪政的基本精神，树立宪法的最高权威是宪政的集中表现，实行法治是宪政的基石。不过，从知识论的角度，我们并不赞同这种过于追求全面的定义方式，倒更倾向于将民主与宪政作不同理解。

二、宪政的要素

宪政也称立宪政体、立宪政府，西方的宪政有其独特性要素，新版《不列颠百科全书》在阐释“宪法和立宪政府”时认为，立宪政府应该实际上包含下列因素：其一是程序的稳定性。某些基本的程序绝不容经常地、任意地变更，公民必须知悉政治运行所依据的基本规则。其二是责任性。在立宪政府下，负责治理者应当定期地向至少是部分的被治理者报告工作。在立宪民主制度下，政府的一切人员都对选民负有这种责任。其三是代表性。在职者必须作为自己选民的代表来行事，代表意味着出席者以缺席者的名义来行动。当然，选举并不是保证政府具有代表性或者保证政府中有自己的代表的唯一方法。其四是分权性。立宪政府要求把权力划分给政治体的若干机关。立宪主义是通过权力的划分——例如，地方与中央的分权，立法机关、行政机关与司法机关的分权——来保证政治制度中存在一定的“制约”和“平衡”。这样，公民就可以通过诉诸政府的不同部门来影响政策。其五是公开性和透明性。民主制度以民众参加治理为基础，立宪制度则以政府事务的透明性和公开性为基础。在这个意义上说，立宪制度乃是民主制度的成功必备的前提。因为，除非人民能够知悉政府的工作，否则，他们无从合理地参与治理。其六是合宪性。在美国，虽然宪法并没有明确规定，但在建国后初期，就在实践中发展了一种对立法进行“司法审查”，即“违宪审查”的制度。第二次世界大战结束后，法、德、意等国也建立了不同形式的“违宪审查”制。其七是宪法的解释和修改。相互冲突的利益集团或政党很可能对宪法规定作出不同的解释，但任何权威的宪法解释都不可能是绝对的，因而就需要建立宪法解释和修改宪法的制度。其八是宪法的稳定性。那些能够把程序上的稳定性与实体上的灵活性结合起来的宪法制度是最成功的制度。也就是，要把历代如一地沿袭下来的一般规则保留下来，与此同时又要便于适应变化着的情况。

关于宪法的要素，我国有的学者认为，如果从宪政产生、存在和发展变化的逻辑形态来看，所谓宪政，必须是活着的宪法或者说是在现实生活中有效的宪法。基于这样一个要求，现代宪政应当具有四个基本内容：宪法的正当性、宪法的确定性、宪法的功能性和宪法的调控性。有的学者认为，宪政具有以下主要特征：宪法的实施和实现是建立宪政的基本途径；限制国家权力是宪政的基本精神；树立宪法的最高权威是宪政的集中表现。还有的学者认为，立宪主义的具体内容，各国之间有一定差异，但大体上都包括以下内容：宪法本身的正当性；权力制约；人权保障原理；宪法的法典化。结合中西方宪政实践，我们认为确定宪政要素的核心就是，如何创制一个好的宪法、如何使一个好的宪法得到具体的实施和如何保障在实施中的宪法充分发挥其相应的功能。据此，宪政的要素应当有以下几个：

一是宪法必须是“良法”，具有正当性。宪法的正当性要求宪法必须是人民主权原则的产物。在内在的应然价值取向上，宪法的正当性要求宪法规范应体现公认的宪法观念和宪法精神，即尊重人格，保护公民的权利和平等自由，限制国家权力，充分表达人民的意志和利益。宪法的正当性还包括程序正当，即宪法的创制符合法治原则的要求。只有满足了上述条件而产生的宪法才可能成为宪政实践的基础，缺少正当性的宪法不仅不能实现宪政的目标，相反还会阻碍宪政实践的进行。同时，这种具有正当性的宪法还得有稳定性。

二是以宪法和法律为最高权威。其实质在于真正确立宪法和法律至高无上的地位，奉行法治。现代的宪政主义是以法治的精神为基础的，因而特别强调宪法和法律的权威性与至上性。从广义上说“法治”意味着法律的统治，但在宪政理论中，法治的含义较为狭窄，它主要是指政府应受法律的统治、遵从法律。它强调国家受宪法和法律的限制，政府权力来源于宪法和法律的授权，依宪法和法律指示的轨道有效地运行，强调任何越出轨道滥用权力的行为都同宪法相抵触，与宪政的价值取向格格不入。

三是以人权和人的自由为本位。这也是宪政主义最根本的原则，就是以人的权利为出发点和归宿，以人为目的。因此，它是与任何形式的专制主义、威权主义、法西斯主义格格不入的。它不能容忍以任何形式出现的无视和践踏人权、剥夺人的财产和自由的行为。是否以人权和人的自由为本位，是区分真假宪政的试金石。

四是以宪法和法制约束权力为重心。宪政主义基于保护人权和人的自由的基本立场，为了防止和制止滥用权力损害权利的现象出现，高度警惕政治权力的动向，尤其是集中掌握政治权力的政府的动向。美国当代宪法学家路易斯·亨金指出：“宪法对当今政府的主要限制，就是政府必须尊重个人权利。当下，宪政事实上已成为保护个人权利的同义语，而且保护个人权利业已成为我们宪法法理学中的最为主要的部分。”

五是以司法审查为保障，或者称为宪法的调控性。在立宪国家，只有建立适合本国实际的违宪审查机构和违宪审查程序，开展积极的富有成效的护宪工作，才能真正实现宪政，才能确保宪法的最高权威，才能使人权和人的自由得到切实保障。由于它在维护宪法方面所具有的特别重要的功能和地位，因而具有特殊的意义。美国当代宪法学家路易斯·亨金指出：“随着时间的流逝，司法审查成了宪政制度的一项既定特征。”此外，与违宪审查体制有关的宪法实施监督制度和合宪评价机制也是实现宪政目标的必要法律调控措施。

三、宪政的历史与发展

（一）宪政主义的历史溯源

宪政主义溯源于中世纪甚至古代社会，古希腊城邦的市民和政治生活中便有了宪政思想的萌芽。为使法官和官吏向公民负责并接受其控制而设计出来的政治体制——五百人议事会和法院的尊严地位在希腊城邦国家已出现，市民社会的最初形态、平等、自由的道德观念的产生证明了宪政、法治在城邦生活中的存在。同样，在古罗马也开始有宪政萌芽的痕迹，它以公民的习惯权利的形式出现，一直贯穿于中世纪。一般认为，宪政主义产生于中世纪的12世纪后期诺曼底诸国开始由混乱到秩序的过渡过程，英国地方封建贵族与城市行会是限制君权的两股力量。国王总是被迫以特许状来确认其特权，1215年的《大宪章》的作用就是限制王权尤其是国王的征税权。

近代宪政主义的出现基本上从17世纪开始的。1628年英国国会向国王提出《权利请愿书》，1689年国会又通过《权利法案》，一次次把自己的要求归纳成文字材料，这样通过点点滴滴的努力确立了君主立宪制。法国历史上反对绝对专制主义的斗争没能凝结成一套机制，以便对王权进行有组织的抵抗，宪法作为人民的根本政治契约的典范是美国提供的，对共和主义的忠诚取代了对君主主义（即国王和个人）的效忠。美国通过成文宪法使政府权力明确化、法制化，与宪政主义相关的涉及国家形态的一些原则得到最后确认。英国人洛克基本上以英国政治传统为基础，对宪政主义思想进行了相当系统的阐述。在洛克阐明宪政主义的那个时代，其重心在于限制政府，保障人的权利，反对国家、政府对个人及经济生活的不必要的干预，反对集体主义乃至积极国家。这个时期的宪政主义在思想层面集个人主义、自由主义、经验主义、甚至无政府主义之大成，理论家常称之为消极国家宪政主义时期。

（二）现代宪政主义的发展

现代社会的发展已使宪政主义概念复杂化。问题首先在于宪政主义与积极意义自由以及积极国家的关系，这一问题往往与福利国家理论相联系。福利国家理论的基本指向是国家的积极干涉主义，而不是消极政府，它所主张的积极政府思想构成了对近代宪政主义的一种挑战。保守宪政主义观点认为，当福利国家的目标的实现是以个人或集团利益和自由为代价时，这种福利国家的指向便是反宪政主义的。新自由主义则认为，在现代社会，为了满足积极自由的需求，宪政主义必须进行修正。

与之相关的是，随着现代社会公共自由大量取代个人自由，如何维持宪政主义对个人价值的固有的、传统的尊重？大量社会中间层及功能性团体的出现，一方面使个人能量和政治参与效能在集体名义下得以提高；另一方面，个人形象却在社会、政府和国家面前日益64渺小。当个人作用相对减弱，他们的某些个人权利被剥夺了。正是在这种背景下，积极国家再次被呼唤，最突出的表现是：在福利政府名义之下，政府通过各种手段，广泛介入社会公共领域，从实践来看，这种广泛介入在法理上和司法判决中逐渐获得正当性。

此外，基于人类对公共权力应用方面的深刻反思，现代宪政主义的国际化逐步被认同。由于传统国家主权概念被过度尊崇，使得国家或政府的观念登峰造极。无节制的主权行使及领土扩充，对人类的犯罪也被当成了主权的自然延伸，两次世界大战即为教训，它也促进了自然法的复兴。1945年的《联合国宪章》和1948年的《世界人权宣言》以及1966年的《联合国人权公约》等构成了国际社会承认和保障人权的基础和行动纲领，同时也对任何一个政府的行动规定了起码的判断标准，是宪政主义的国际化的重要体现，同时也提醒人们传统宪政主义的缺陷及不足。

（三）中国的宪政实践状况

我国的宪政实践始于19世纪末、20世纪初，至今已逾百年。在过去的一百多年里，我国曾经尝试过君主立宪制、三权分立制、五权宪法体制，以及人民代表大会制。对宪法的分析，主要应以公民权利保护与政府权力配置为标准，可以发现，在过去的一个多世纪里，我国的宪政实践状况存在某些同质性特征。它们可以表述如下：首先，宪法被视为一种国家建设机制；其次，我国宪法对国家权力部门之间的关系强调协调而制衡较少；最后，宪法的设计使权力机关能够克制公民权利，而公民对权力机关的监督则体现得不够。强调统治权之间的协调关系、主张个人权利与国家权力之间的统一性以及国家建设的需要，在我国共同地指向了一个强有力的、权力集中的政府。

荷兰学者马尔赛文的研究表明：“宪法是国家建设的媒介物。”而所谓国家建设，是指将全体居民的一体化引向民族共同体，并使情况复杂的人民具有国家目标和国家利益的政治过程。第二次世界大战以后所制定的宪法，比较强调国家建设的理念，而我国的立宪实践，国家建设始终是一条重要的指标。在中国，人民对于立宪的期望在于富国强民，往往要求个人的自由妥协于国家权力的一体化要求。孙中山曾提出“训政”之说，并在1919年《建国方略》中第一次提出了“以党治国”的主张，更在1924年《中国国民党第一次全国代表大会开幕词》中指出：“我从前见得中国太纷乱，民智太幼稚，国民没有正确的政治思想，所以便主张‘以党治国’。”相应地，中国的宪法中包含了大量公民义务性条款，这些义务的核心是为了促进国家的团结感、归属感，但同时也促使政府权力更加集中了。事实上，国家建设的理念可以存在，但是国家建设并不一定非要通过集权政府来实现。

分权与制衡原则是西方宪政理论中最重要的原则之一，然而当三权分立原则引进中国时，却逐渐被各种各样的集权论与分工协作理论所代替。这些观点的核心是，强调权力的协调而非制约。孙中山所设计的五权宪法方案是对传统代议制和三权分立的批评和修正，五权政府以分权与分职统一为原则，在中央与地方关系上反对联邦制的中央与地方的分权与制衡。社会主义时期的宪法虽规定了由不同的国家机关行使立法、行政和司法权，但是支配他们之间关系的原则是“分工配合”和民主集中制，从不同政府机关之间的实际关系模式上看，权力运作与宪法上的规定是一致的。

西方立宪主义的基础是自然法观念，权利是人生而固有的利益，在宪法中规定权利是为了抵抗政府权力的滥用。与此相反，中国的宪法传统理论认为权利产生于国家权力，服务于国家权力，并且最终服从于国家权力。清末的学者接受了法律实证主义的“有机体说”，作为有机体成员的公民权利就是来源于国家权力的授予，公民成为国家权力的客体。西方个人主义传统往往强调个人利益，这在中国也非重点。马克思主义传入中国之后，“个人利益服从集体利益和国家利益，短期利益服从长期利益”成为社会主义社会的生活信条，强调国家权力与社会整体利益的传统在社会主义中国存在，这种权利观念在新中国成立之前已有广泛影响。

四、宪法与宪政之比较

（一）宪法与宪政的关系

在实行宪政或立宪政府的条件下，一切国家机关、官员和公民都必须遵守宪法和法律，但一个国家仅有宪法或宪法性法律，并不意味这个国家已真正建立了宪政或立宪政府。《布莱克维尔政治学百科全书》指出：“单有一部宪法与立宪政体还不是一回事。实际上，当今所有的国家都有一部保证要实施立宪政体的正式宪法，但是从受制约的、反应迅速的和负责任的政府的意义上说，享有立宪政体的只是其中的一小部分。”国内也有学者认为：“宪政与宪法是不同的概念……只有宪法得到全社会的普遍尊重、重视和实施，惟有人民的权利和自由得到切实的保障，唯有政府的权力受到实际的制约和监控，惟有全社会在宪法的作用下整体上实现了自由、效率、平等、公正、稳定和发展，才能说到宪政。”这就为我们提出了宪法与宪政的关系问题。

宪法与宪政之间，存在着非常密切的关系。从逻辑上看，宪政以宪法为起点，没有宪法便谈不上宪政，而离开了宪政，宪法则成了一纸空文。从内容上看，宪法的内容直接决定宪政的内容，宪政的产生、存在、发展和变化都必须服从于使纸上的宪法成为现实的宪法的目的。从价值取向上看，宪法和宪政都以限制国家权力、保障公民权利为根本精神和价值取向。因此可以认为，宪法是宪政的前提，宪政则是宪法的生命，宪法指导宪政实践，宪政实践完善宪法。更有学者把宪法与宪政的关系比作建筑物的设计图纸和建筑物的关系，即认为：“宪法与宪政的道理也是一样，如果我们想建设一个完整的宪政国家，我们必须有良好的宪法，因为宪法就是实施宪政的蓝图。”

应当看到，宪政必须以宪法为前提和依据，没有宪法即没有宪政。正如有学者指出的那样：作为现代宪政价值的一个核心概念，政府权力应受到法律限制是宪法的产物，而不是相反，没有宪法就没有现代宪政的出现。不过，在讨论宪法与宪政的关系时，泛泛而谈宪法是宪政的前提和依据是不够严密的，作为实际存在的宪政必须以良宪为前提和标志。有学者指出，只有具有正当性的宪法，才能真正地与宪政价值产生具有逻辑上固定性的线性因果关系。

当然，宪政实践在宪法面前也不是完全被动的。溶进人们对理想价值成分追求的宪政实践，可以通过反作用使纸上的宪法更加符合人们所追求的价值取向。从观念上讲，宪政可以先于宪法而存在，宪政的观念、宪政的思想对良宪的产生有重要的作用，其反作用的表现主要有：第一，通过宪法惯例、宪法解释的方式，在现实中矫正宪法内容的偏差；第二，根据客观经济、政治、文化条件的变迁，对宪法进行修改；第三，通过宪法诉讼或违宪审查，监督宪法的正确实施。所以，宪法依赖宪政实践得以实施、维护和发展，宪法权威的树立、宪法的实施、完善和发展寓于宪政之中。

（二）宪法与依法治国

1997年9月的党的第十五次全国代表大会明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。1999年3月15日，九届全国人大二次会议审议通过了新的宪法修正案，在现行《宪法》的第5条中增加了1款，即：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，这标志着“依法治国”具备了宪法上的效力，标志着我国走上了法治之路。那么，宪法对依法治国，建设社会主义法治国家究竟有什么意义，它们之间究竟是一种什么样的关系呢？

宪法是法治的前提条件和法律依据，良性宪法是依宪治国的基础，实际也就是依法治国的基础。宪法的产生是近代法治确立的标志，宪法的内容是实现法治的直接法律依据，宪法至上是法律至上的核心。宪法在依法治国中具有重大作用：宪法及以它为核心的社会主义法律体系是依法治国方略确立和实行的前提和依据；以宪法为核心的社会主义法律是实行依法治国的准则和程序；宪法具有最高的法律地位、最高的法律效力和至上权威，因而是依法治国的根本保障。

依法治国首先要求全面准确地实施宪法，不实施宪法，依法治国就丧失了法律正当性的大前提，依法治国的核心是依宪治国，依法治国、建设社会主义法治国家的实质就是依宪治国、建设社会主义宪政国家，而依宪治国必须要加强宪法的实施。

事实上，宪法与依法治国之间是一种互动的关系，依法治国必须以宪法为根本准则，而依法治国的实践必然会推动宪法的发展与完善，这是一个不断向前发展的互动过程。但同时我们要强调的是，宪法与依法治国之间这样一个良性的互动关系并非不可能自发实现的，有宪法并不必然导致依法治国，关键在于宪政制度的建立，只有良宪才能作为依法治国的根本依据和准则。