第三节 美国的外交思想和决策模式

受美国的意识形态和政治文化的支配，从美国实力和地缘出发，考虑到美国的国内国外形势与利益，美国领导人和外交家会提出各种各样的外交思想。这些思想决定了他们所制定的政策。其他政治家和专家学者也会提出各种政策主张，形成形形色色的思潮，在宪政体制下影响决策者的政策制定。因此了解美国历史上和今天出现的一些主要外交思想有助于认识美国的对外政策。

介绍美国的外交思想一般有两种分类方法。一种是以总统个人分类，如尼克松的外交思想和卡特的外交思想；另一种是按照外交政策的内容和性质分类，划入若干主义。本节就采取第二种方式，介绍分析美国外交思想时常见的一些“主义”。事实上，无论是中国学者或是美国学者，在分析美国外交思想时往往得出不同的结论。这里只吸收比较典型的看法。

对于外交的决策模式，学者们也有不同的划分，这里仅介绍若干典型的分析思路。

一、孤立主义与国际主义

孤立主义是美国从历史早期到20世纪20年代初的一项重要外交原则，也可以说是最重要的外交传统。其思想由美国国父华盛顿在他的1796年告别演说中作了很好的阐释：“欧洲的一系列的根本利益或与我们无关或与我们关系非常微小……欧洲必须经常陷入纠纷，而这些纠纷在实质上与我们无关”，因此卷入欧洲的政治是不明智的。“我们超然于世外，这可使我们遵循一条不同的路线，……在发展我们的商业关系时，尽可能避免与外国发生政治关系。”他还指出：“我们的真正的政策，乃是避免同任何外国订立永久性的同盟。”由此可见，孤立主义的基本含义是中立和不结盟，它要求美国避免在军事和政治上卷进欧洲事务中，保证美国的行动自由。

自华盛顿确立了孤立主义的外交原则之后，美国始终坚持不与任何国家结盟，不卷入列强纷争，非常超脱地处理外交和国际事务，但它会为了自己的利益，以“门罗主义”排斥欧洲对美洲事务的插手，以“合作政策”追随英法扩大在中国的权益，以及在1898年发动对西班牙的战争。直至1914年第一次世界大战爆发，德国的无限制潜艇战把美国拖入战争，美国才与英法等国结成联盟，打败了德国。1918年威尔逊向美国国会提出著名的“十四点计划”，系统地提出通过建立国际联盟来实现国际合作和保障世界和平的设想。威尔逊的建议与传统的孤立主义外交原则相背离，其实质就是大多数西方学者所称的“国际主义”。这意味着美国要利用其实力，主动参与国际事务，积极推行美国的价值观，甚至干涉他国的内政，以及通过自由贸易和投资的方式更大规模地进入他国的市场等等。然而，美国公众和政治精英们对威尔逊改变美国孤立主义外交传统的做法并不认同，国会拒绝批准《凡尔赛和约》，从而使美国未能加入国际联盟。

在20世纪的两次世界大战之间，美国继续维持传统的孤立主义外交原则。30年代中期美国国会通过了一系列中立法，尽量避免卷入欧洲的冲突。美国还拒绝多边的国际合作。在此时期内，美国参议院两度否决美国参加国际法庭，甚至在经济政策上，美国政府也拒绝通过参与国际经济金融合作来解决世界性的经济大萧条。直至第二次世界大战全面爆发之后，美国的孤立主义外交原则才在富兰克林·罗斯福总统的努力之下逐渐发生变化，以致最终转向加强国际合作，建立反法西斯联盟，彻底打败法西斯，并产生了维持战后世界和平国际机制的多边“国际主义”外交政策。

第二次世界大战之后，美国成为国际体系中的超级大国，美国的外交政策发生了巨大的变化，孤立主义原则被否定。它同西欧国家建立军事联盟北大西洋公约组织，直接在冷战中与苏联的阵营相对抗。与此同时，国际主义成为美国外交决策的基础。在美国政府的推动下，强调国际多边合作的联合国于1945年成立。在国际经济领域，1944年建立起稳定国际货币和金融的布雷顿森林体系，其中的国际货币基金组织和世界银行至今仍在运作，虽然该体系已于1973年宣告终结。1948年在美国的鼓动与努力之下，关税及贸易总协定宣告成立。美国外交政策的基本理念为：通过维持西方联盟，在一系列国际规则和原则的基础上协调与盟国乃至与非盟国之间的政治经济关系，同时强调通过建立国际制度、国际组织和国际机制来协调各国之间的国际事务，发挥美国在世界上的大国甚至领袖作用。因此，美国的国际主义此时进而被称作全球主义。正如杜鲁门总统在1947年所说：“世界上自由的人民寻求我们的支持来维护他们的自由。如果我们不能承担起这个领导责任，我们会危及世界和平，我们肯定会危及我们自己国家的幸福。”艾森豪威尔总统在1960年称：“（世界）各地的自由人民期待着我们。”以后的每任总统都做过类似充满使命感的表示。基辛格博士指出：“第二次世界大战后的时期标志着第一个真正的全球外交的时代。”全球主义的思想为美国的对外扩张和干涉政策奠定了理论基础。

然而，即便在冷战时期，孤立主义的思潮仍不时地影响着美国。这些人不赞同国际主义，主张减少参与国际事务和承担的国际责任，但并不放弃同西欧国家的盟友关系，也被称为新孤立主义。如在加利作为联合国秘书长的时期，联合国做了一些美国人不喜欢的事情，美国一些人就鼓吹退出联合国。20世纪90年代冷战结束后，苏联威胁消失，同时美国与盟国的政治、经济矛盾加深，加之美国国内问题严重，新的孤立主义在美国迅速蔓延开来。典型的如1996年美国新闻评论家布坎南在竞选共和党总统候选人时主张贸易保护主义、限制外来移民、退出世界贸易组织和北美自由贸易区、减少对联合国的财政支持和对外援助。尽管这些思潮不断地产生，但都未能成为社会主流，更没能决定美国的对外政策。乔治·W．布什曾指出这样的政策主张是“通向灾难的捷径”，会导致对美国作为一个世界领导者的挑战。他强调“美国必须参与世界事务”。从目前的情况看，美国的对外政策会继续沿着国际主义的干涉道路走下去。

二、现实主义与理想主义

现实主义和理想主义都是美国传统的外交思想。现实主义从维护美国现实利益，主要是安全和经济利益出发，把国际关系看成是权力政治，通过分析国家间的实力对比变化，主张运用均势原则引导外交实践。华盛顿总统的外交奠定了现实主义的原则。他一方面主张美国实行“孤立主义”政策，另一方面也不排斥为“应付紧急事变”而缔结临时性的同盟条约，以保证美国的利益。1794年，英美之间出现危机。为了避免发生战争，华盛顿派代表同英国签订了《杰伊条约》。条约中，英国答应撤走在西部所占的据点，美国则允诺积极处理效忠派财产问题。这种诺言均属纸面文章，并未当即奏效。根据条约，美国虽然取得同英属西印度群岛的贸易的权利，但只限于载重70吨以内的船舶，而且美国船只不得运载热带作物如蔗糖和棉花到加拿大。关于其他争端如东北边界问题、美国独立前的欠债问题等均推到混合组成的仲裁委员会去决定。这个条约实际上否定了美国所主张的海上自由原则，限制了美国的贸易，因此在美国国内遭到强烈反对。然而，华盛顿总统从现实主义角度出发还是接受了它，缓和了美英关系。

美国人天生就有一种民族优越感。而后来美国的飞速发展也进一步促进了这一优越感的发展。理想主义者从美国的使命感出发，把国家之间的争端看成是恶与善、邪与正、专制与民主、践踏与维护人权之争，认为美国有义务将美国的价值观念与美国式民主推广到全球，维护世界的正义、进步与和平。理想主义外交的开创者要数伍德罗·威尔逊总统。在其1913年首度国情咨文中表达了其外交理念的要点。在他看来，国家之间的争端应以有约束力的条约来解决，国际秩序的基石在于国与国之间的信任而非勾心斗角、诉诸武力。1918年他提出了“十四点纲领”，力图通过建立国际组织来保证国家平等和国际和平。尼克松指出：“美国的理想主义——它有时很天真、有时误入歧途、有时热心过分——一直是我国外交政策的核心。”

现实主义和理想主义的外交在美国历史上交替出现。实际上，二者的界限并没有那么泾渭分明，美国外交的最大特点是现实利益考虑与意识形态考虑之间的矛盾交织。尼克松在谈到美国的开国元勋们时指出：“他们都是理想主义者，但也是非常实际的人。……他们知道没有实用主义的理想主义是无所作为的，而没有理想主义的实用主义却又是毫无意义的。”富兰克林·罗斯福总统从1932年当选美国总统起，连任4届。在他执政时期，美国奉行了现实主义的外交政策，缓和了同拉丁美洲国家的矛盾，改善了与英法等国的关系，并于1933年同苏联建立了外交关系。他与英、法、苏联手，打败了德国法西斯政权。但他也是一位理想主义者，认为战后的世界应该民主化，努力倡导筹建联合国，以维护世界和平，并保持美国的领导地位。

肯尼迪是二战后理想主义外交的代表人物。他提出了“和平演变”的主张。为此，他提出：“要以一种最有利于看待民主制度和美国的生活方式，令人信服地向全世界报道我们的情况”，“要和我们的敌人的宣传进行竞争”。同时，他也采取现实主义的政策，与苏联搞缓和，在1963年两国签订了《部分禁止核实验条约》。尼克松和基辛格被认为是二战后推行现实主义外交政策的代表。1970年2月，尼克松向美国国会提出了基于“伙伴关系、实力地位和谈判”三大支柱的新和平战略。从这一战略出发，美国构建大三角的均势结构，结束了与越南的战争，打开了美中关系的僵局，对苏联推行缓和外交，重新调整与盟国的关系等。最突出的是基辛格1971年取道巴基斯坦秘密地来到北京，会晤毛泽东和周恩来，打开了同中国关系正常化的大门。其实，尼克松也发表过理想主义的言论。他说：美国“不仅是为了我们自己，也为了全人类。我们的力量只用来维持和平，而非破坏和平，维护自由，而非摧毁自由。”卡特总统是当代理想主义外交理念的极力推行者。在其就职演说中，卡特宣称：“我们是一个以理想主义为荣的国家，但任何人都不要把我们的理想主义误认为软弱。”卡特以推行“人权外交”著称。他在国务院设立了人权与人道事务局，并在一些使馆派驻了负责人权事务的官员。他认为“树立美国理想主义的榜样，是处理外交事务的一种切实可行的和现实的态度。道德原则是行使美国武力和扩大美国影响的最好基础”。然而在他任内，他也采取了现实的态度，同中国正式建立了外交关系。乔治·W．布什的外交也有两重性。他一方面决定由美国主导发动对伊拉克的战争，另一方面从理想主义出发，即要用民主自由的思想改造伊拉克、改造中东，并进而改造世界。但是，他的对华政策显然是从现实主义出发，在众多国际问题和台湾问题上采取与中国合作的态度。

总之，理想主义和现实主义正如一个硬币的两面，几乎都包含在美国每个时期的外交政策中。它们只反映在不同时期、不同场合、不同决策者的着重点不同。有时现实主义比较突出，有时理想主义比较突出。

三、自由主义与保守主义

保守主义和自由主义是美国两大重要政治思潮。在外交领域中，保守主义者主张增加军事开支，加强美国军事力量，巩固同盟关系，建立美国优势下的地区力量平衡，避免进行军事干预，减少多边活动，保留行动自由，在贸易方面常与保护主义联系在一起等。保守主义在实际操作中更倾向于单边主义，或有选择的国际主义。自由主义者认为美国应把推进民主、维护人权和扩大自由市场体系作为对外政策新的指导思想。自由主义则更倾向于多边的途径。冷战后自由主义提出的一个最重要的观点是“民主和平论”，即民主国家之间不会发生战争。一种真正的和平的国际秩序只有在全世界建立民主制度后才能出现。因此，美国应该为需要建立民主制度的国家提供支持和帮助。保守主义的理念经常与共和党联系在一起，而自由主义的理念则常与民主党联系在一起。但在外交政策方面，两党的差别则不明显。具体到一个人身上，这种理念的差别更不显著。被认为是自由派的两个人，一人可能赞成福利国家和强大国防，另一人虽然赞成福利国家却要求大量削减军事开支。

作为美国国际主义外交政策之父的威尔逊总统，其思想既是理想主义的，也是自由主义的。他的十四点纲领的主要内容包括废除秘密外交、实行公海航行自由和贸易自由，民族自决，并建立国际组织来维护国际和平等原则。当他谈到航海自由时指出：“领海以外，无论平时还是战时，须保绝对的航海自由。但于执行国际条约时，得以国际之公意，封锁一部分或全部之公海。”因为航海和贸易的自由才能保证美国的商业利益。他提出：“把美国商人的企业带到地球上的每一个地区”，“和平而体面地征服国外市场，是美国合理的雄心壮志。”他根据政府的权力来自被统治者的理论提出民族自决原则。他指出：“任何国家都不应该将其政治组织扩大到其他国家或民族，应该让每个民族都不受妨碍地、不受威胁地、没有恐惧地、自由决定其自己的政治体制，决定自己的发展道路，小国与大国、强国平等。”他还强调说：“民族自决不仅是一个术语，还是行动必须遵守的准则，以后的政治家们将不得冒忽视它的危险。”

早期实行保守主义外交政策的领导人当属老亚当斯总统。在美国独立战争期间，他临危受命出使法国和荷兰，参与缔结和平协定，使这两个当时主要的欧洲大国站在了正为独立而与英国拼争的美国一边。亚当斯当选总统后主张实行中立政策，不介入欧洲的战争。他还提出与世界上所有国家恪守和平与互不侵犯的誓约。为了巩固美国的国防，他着手组建单独的海军，主张建立军官学校。1798年美国成立了海军部。当法国非常不满美国采取的中立政策，不断地袭击美国商船时，亚当斯采取了针锋相对的行动，迫使法国进行谈判。美法在1800年10月签署了和平协议，法国事实上承认了美国的中立权。

二战后，美国外交曾长期受自由主义的影响。如艾森豪威尔总统在任8年中与其国务卿杜勒斯一道奉行以自由主义为核心的对外政策。他特别注重意识形态领域的斗争。他插手推翻了普选产生的伊朗和危地马拉政府，敌视埃及的纳赛尔，试图利用中央情报局颠覆古巴的卡斯特罗政权。他削减军费开支，依靠核武器作为遏制的主要力量，同时支持杜勒斯提出了以非武力方式、针对社会主义国家的“解放战略”。1953年杜勒斯对国会讲：“解放可以用战争以外的方法达到。”历史上，保守主义对美国外交政策影响较小。此后的肯尼迪总统和卡特总统的外交政策也基本上是自由主义的。克林顿总统执政8年期间则奉行了一种他自己称之为把保守主义与自由主义结合的政策。他指出：“作为一个国家，一个民族，我们的福祉、我们的力量都依赖于保持我们在国际上的领导地位。美国不能通过‘逃避’即逃避我们的责任和承诺来领导，也不能通过自顾自来领导。相反地，我们必须领导各个国家组成的社区，和它一起工作。”他提出了“参与和扩展”的战略，即保持美国强大的军事力量和强有力的同盟，振兴美国经济和对外推动民主进程。

保守主义的影响直到里根总统上台才显现出来。他制定政策时所奉行的保守主义也被称为新保守主义。新保守主义在一定程度上是自由主义的变种。持这种思想的人主张增加军费，加强军事力量，维护与盟国的关系。受其影响的对外政策强调按照美国的模式改造世界，推崇实力外交，喜欢采用单边主义的行动和武力干涉。21世纪初的布什政府是用新保守主义理论来指导对外政策的典型。美国不顾国际社会在治理全球环境问题上多年来作出的艰苦努力，一直拒绝签署限制温室气体排放的《京都议定书》。2001年12月，布什无视国际社会的反对，宣布退出1972年美苏签订的《反弹道导弹条约》。2003年，他又不顾盟友法德两国的反对，发动对伊拉克的战争。布什还把朝鲜和伊朗等国称为“流氓国家”。

今天无论美国外交政策取何种主义，其根本的价值观始终没有变化。不同的主义只是改变了美国外交的取向，并没有改变美国外交政策的基本目标——传播美国的价值观，维护美国的霸权地位。

四、若干决策模式

学者们为了分析和认识美国外交政策和政策的形成过程，针对决策的特点提出了一些模式。不同的学者对模式的分类不同，本节仅介绍一组典型的模式：总统模式、政治模式、行政模式和次政府模式。选择这组模式是因为它们基本能覆盖美国政府制定的各种对外政策。要指出的是，决策模式是一种学术性的政策分析方法，而不是决策者制订政策时必须遵循的方式和规则。

（1）总统模式。这种模式突出总统与他在白宫内最密切的顾问以及最高级的官员的决策作用。根据美国宪法和长期实践，美国总统在外交决策方面有最高的权力。以总统为首的这一组决策者综合来自各方的信息、考虑下属的分析和建议，根据他们自己对国际形势的判断和对国家利益的理解，比较理性地作出明确的政策决定。在这种模式中，尽管决策者也会受到信息不全面和偏差的影响，受到党派观念的影响，甚至受到个人性格等因素的制约，但总的看，他们较少受到国内政治和党派利益的影响。因此采取这种模式的决策往往是在危机时刻和在关系国家安危的重大问题上。如1954年，艾森豪威尔总统决定不向越南派兵。1965年，约翰逊总统决定向越南派出美国军队。这些决定关系到美国是否加入另一场战争，关系到要判断是否共产主义的威胁已经到了不得不出兵才能加以阻止的程度。对这样的重大问题政治家和舆论中虽然有不同的看法，但美国人宁可留给最高领导人去决定，所以基本上是由总统最后拍板的。这一点在危机时表现更突出。2001年“9·11”恐怖主义事件发生后，美国的各种政治力量、各种利益集团、媒体和舆论都马上与政府的行政核心站到了一起。美国国会两院于9月15日通过一项联合决议，授权总统对恐怖分子及相关国家采取军事行动。于是，未经国会正式宣战，布什就决定在10月7日出兵阿富汗，向塔利班政权开战。这场战争不仅在美国国内得到普遍支持，而且在世界上得到100多个国家以不同形式的支持或协助。美国国会随后迅速通过了《爱国者法》，扩大了美国政府获取私人信息、从事窃听以及收集共享情报的权力。值得指出的是，由于美国总统四年一任，下一任总统并不一定会接受前任的政策决定。所以，基本由总统及其身边少数人决定的政策有时缺乏连续性。如1998年克林顿总统访华时在上海提出的“三不”政策（美国不支持台湾“独立”，不支持“一中一台”、“两个中国”，不支持台湾加入任何必须由主权国家才能参加的国际组织）就属于这种情况。在他下台后，美国方面就无人再提及这项政策。小布什政府时期，美国不断地试图把台湾拉进世界卫生组织。

（2）政治模式。这种模式认为外交决策过程是一个受多种势力影响和由多方面参与的互动过程。在这种模式中，总统及其任命的官员、官僚机构、国会、利益集团甚至公众都在不同程度上卷入了决策过程。在此过程中，由于各种势力、各个方面出于其利益的考虑都会不断地调整联手的对象，从而影响力大小就会不断地发生偏移，结果造成政策不明确，决策变成一个漫长的过程，一种政治角力。出现这种决策模式的情况一般是当时不存在必须即刻处理的危机，而政策本身又会涉及方方面面的利益。此时，决策者考虑最多的也是自己的利益和力量的平衡，特别是对选票数量和政党连续执政的追求。于是，国内政治就产生了重大影响。国家利益就不再是决策者唯一的考虑，甚至不是最重要的考虑因素。杜鲁门总统曾指出：“国务家就是不再具有活力的政治家。”

一个典型的例子是20世纪90年代美国政府对是否继续给中国最惠国待遇的决定。中美建交之后，为了发展两国贸易，美国给予中国最惠国待遇。虽然这种待遇需要美国国会每年一次的审议，但在80年代只是走走过场而已。自1989年之后，这个最惠国待遇成为美国国内普遍关注的一个问题。各种人权组织都反对继续给予中国最惠国待遇，与中国有经济往来的美国公司多数则主张继续，公众与媒体也议论纷纷。国会议员分成两派。美国总统试图避免这个问题给中美关系造成严重伤害，一方面对中方施加压力，另一方面在私下里说服反对给予中国最惠国待遇的议员。每年年初，各个方面就开始讨论这个问题。到5月底，总统才能决定是否通知国会继续延长中国的最惠国待遇。然后是国会两院的讨论和投票。最终结果往往要到夏天才出来。由于这项政策不确定和不稳定，两国政府都花了大量时间和精力来处理，两国的商业机构也深受其害。就1991年来说，从年初开始，在美国诸多人权组织的游说之下，一些议员主张将这项待遇同中国人权状况挂钩，一些议员干脆主张取消。5月初访问中国的美国副国务卿金米特也向中方提出是否给予中国最惠国地位取决于中国在人权领域的进展情况。然而，许多美国公司反对这种做法。在华的美国商会都派团到美国游说，要求延长给中国的最惠国待遇。前总统卡特在《纽约时报》上发表文章，主张延长。美国贸易代表希尔斯解释说，如果中国失去最惠国待遇，美国的贸易商和投资者每年必定损失100亿美元。数万美国人写信给国会，要求不要取消这一待遇。布什总统于5月29日通知国会，决定无条件延长给予中国的最惠国待遇。7月10日和23日，参众两院都通过否决布什决定、给最惠国待遇附加条件的决议。但由于反对者未能形成推翻布什决定所需的2/3多数，布什的决定生效。

（3）行政模式。在这种模式中，决策者往往是国务院、国防部、国土安全部、中央情报局等行政机构。有时是一个机构决定政策内容，更多的时候是几个机构协商制定政策。美国是个大国，由于它所奉行的全球政策，世界上到处都可以见到美国的影子。美国联邦政府有数百万人的工作关系到外交、外贸、国防及其他涉外事务。他们要处理方方面面的有关外交政策的事务。用于外交和国防的开支以万亿计。总统和少量政治任命的官员不可能控制这股巨大的资源。因此大量的日常工作都是由这些官僚机构直接处理的。对于行政机构的大量决定，总统和他的班子经常只是行使简单的签字批准权，根本无需详细地搞清有关的事务。只有极少量问题会引起总统等人的关注。同时，许多外交事务具有很强的技术性。总统和国会议员们都需要由行政机构的人员来提供和解释有关的信息，甚至提出解决有关问题的建议。由于大量复杂的技术性问题不容易搞懂，领导人和政治家经常干脆把这些问题的决策处理留给行政部门。基辛格是出色的国务家和外交家，但他不精通经济问题。他的助手曾开玩笑说，给基辛格当经济顾问就像给教皇当军事顾问。总之，日常的、技术性强的、利益影响面小的问题基本靠行政部门来决定。

行政模式有三个特点。一是这些官僚行政机构往往不是表面上的决策者，但它们对外交决策有影响，因为它们具备收集、整理、分析和分发信息的重大作用。他们考虑问题比较现实，他们的建议常常就是总统的决定。二是这些机构拥有大批专业人员，他们掌握政治领导人不可能搞懂的专业知识。像国际经济政策、环保政策等领域的决策实际上都是由这些人做出的。他们可能级别不高，但作用很大。三是行政机构的决策要通过一套标准的程序。在每一个机构内部都有长年运行形成的一套程序和规则，在机构之间也有定期和不定期的协商机制。在机构中工作的官僚们不像总统或议员干上几年就会更迭。因此，它们制定出来的政策比较明确和稳定，贯彻起来具有较好的连续性。特别由于这些年全球化的发展，许多国际问题变得越来越复杂，专业机构和专业人员在决策方面的声音也越来越大。如2005年美国国会一批议员强烈要求中国人民币大幅升值，一些舆论也发出类似的呼声。小布什总统从自身执政需要考虑，也希望人民币升值。但有关行政部门从专业考虑都表示反对硬压中国大幅度升值。在国会6月23日的听证会上，美联储主席格林斯潘指出：“对中国征惩罚性关税会损害美国经济。”财政部长斯诺则说：“我坚信，诉诸孤立主义的贸易政策将是无效的，因为这样将损害美国这个一向力倡开放市场、自由贸易主义的国家形象。”因此，美国国会的极端提案都未能通过。这个问题上的决策权实际还是掌握在行政部门手中。当7月21日中国宣布调整汇率后，美国方面表示欢迎。美国方面仍然要求中国加快改革，增大人民币汇率灵活性，但原则上赞同人民币汇率采取主动性、渐进性、可控性的改革原则。

（4）次政府模式。这是指某行政部门与特定的利益集团以及相关的议员之间通过斗争、妥协或合作制定出对外政策。这种模式涉及的政策利益不像政治模式那样广，不会引起众多利益集团和公众的关注，但它又不像行政模式那样简单地只由行政部门说了算。采取这种模式制定的政策往往因为利益和专业的原因只涉及部分有关的官僚机构、利益集团和议员。由于这种决策过程没有上升到整个政府层面，所以被称为次政府模式。这方面最典型的例子是军工“铁三角”模式，即由某官僚部门、军工企业、来自与军工企业或军事基地相关地区的议员三者联手进行决策。譬如，1991年美国决定继续限制性进口滚珠轴承。这个决定几乎不为总统、国会和公众所知。参与决策的包括国防部（因为某些轴承有军事需要）、商务部（因为涉及一些进口规定）、康涅狄格州中部生产滚珠轴承的公司与工人，以及来自该州的议员约翰逊和肯内利。军工铁三角有时力量相当强大，甚至能抗衡总统的决定。如1977年卡特总统上台后，作为三军的统帅，他决定停止B-1轰炸机项目。但是美国战略空军司令部、有关利益集团和代表这种利益的议员合谋悄悄地抵制总统的决定。他们拨出少量款项使这个项目一直维持下去。80年代初，主张加强美国军事实力的里根当上总统。他决定全面支持生产B-1轰炸机。于是，这款轰炸机迅速地生产出来，装备了美国空军。实际上，“铁三角”模式不仅发生在军工领域，而且发生在其他涉及关税和进口配额等问题上。如进出口农产品就涉及农业部和商务部、农场主和农产品加工企业，以及来自相关生产地区的议员。

在实际决策过程中，有时模式的特点并不是十分清晰。如中美关系中，台湾问题是个关键问题，也是一个长期存在的问题。虽然重大政策的决策权在总统，但同时要得到国务院等行政部门的认可。这样，一个政策形成后才能延续一个较长的时间。如小布什在2000年竞选时前曾表示：美国“将尽全力帮助台湾保卫自己”。但执政几年后，他意识到良好的中美关系对美国的重要性，也认识到台湾问题是中国国家的根本利益，因此他调整了对台政策。2004年10月25日，国务卿鲍威尔在接受外国记者和凤凰卫视专访时，反复重申“美国不支持台湾独立”。他说：“只有一个中国，台湾不是‘独立’的，也不享有作为国家的主权。”美国总统布什在11月20日与中国国家主席胡锦涛会晤时指出，台湾当局要攻击上海、香港等城市和三峡大坝的言论是“蚊子想攻击大象”。他明确地表示，美国坚持一个中国政策，遵守三个联合公报，不支持单方面改变台湾现状和宣布“独立”的言行，不会向台湾当局发出不一致的信号。12月6日，美国国务院发言人说：“美国的利益是维持台海稳定，这是我们想要见到的事，因此美国反对任何可能改变现状的片面行动。改变国营事业与驻外代表处的名称用辞，美国认为这看来将会片面改变台湾的地位，因此我们不支持这样的做法。”12月10日，美国副国务卿阿米蒂奇接受美国公共电视台的访问时指出，美中关系未来最大的地雷是台湾。阿米蒂奇还说，《与台湾关系法》并没有规定美国必须防卫台湾。如果台湾受到攻击，美国是否出兵，决定权在美国国会。因此，这项政策调整的决定很难说仅是总统模式或行政模式，与克林顿总统提出“三不”政策的背景不同。然而这种模式上的模糊体现了总统与国务院在政策上的一致，将会保证这项政策的延续性。