第三章 行政法的基本原则

本章知识点

行政法基本原则的含义 行政法基本原则的性质和功能 依法行政原则尊重和保障人权原则 越权无效原则 信赖保护原则 比例原则 正当法律程序原则 行政公开原则 行政公正原则 行政公平原则

案例一：行政行为须合法、守诚信

【案情介绍】

2003年，长沙市政府先后两次颁发了《关于加强摩托车行驶管理的通告》和《长沙市人民政府关于加强摩托车行驶管理的通告》，规定在市内若干道路上“不允许摩托车行驶”（市民称这两份政府文件为“禁摩令”）。

2004年7月12日，长沙市民刘铁山驾驶一辆有合法牌照的摩托车，经过长沙市湘江一桥时，被一名交警以违法闯禁区为由，对其开具了《公安交通管理简易程序处罚决定书》，处罚200元。刘提出异议，未被接受。此后，刘铁山向长沙市公安局交警支队提出行政复议，并对长沙市“禁摩令”的合法性提出审查申请。2004年7月29日，在接到“维持对申请人的具体行政行为”的复议决定后，刘铁山向岳麓区人民法院提起了行政诉讼，法院受理了此案。10月20日长沙市岳麓区人民法院开庭审理了这一案件，并于12月14日作出了一审宣判，认定岳麓区交警大队对刘铁山驾驶摩托车进入禁区执行的处罚程序合法，结果并无不当。原告刘铁山一审败诉后，向长沙市中级人民法院提起了上诉。2005年2月1日二审在长沙市中级人民法院开庭审理。3月29日，刘铁山收到二审维持原判的判决。

据称，此案是我国《行政许可法》实施以来，全国首例“禁摩令”被提起行政诉讼的案件。

【法律问题】

本案中交警对刘铁山的处罚是否合法？长沙市政府颁布的“禁摩令”是否符合依法行政原则的要求？

【参考结论】

交警对刘铁山的处罚不合法。“禁摩令”实际上是对公民权利的限制，违背了法律保留原则与信赖保护原则的规定。

【法律评析】

本案进入诉讼程序后，受到了社会的广泛关注。因为同样的情况在全国很多地方都曾经或者正在发生。尽管没有确切数字，但据估计目前我国有禁摩规定的城市超过150个。其中有些城市的“禁摩令”更为彻底：禁止摩托车进入城市或者在城市的主干道路行驶。本案的裁判结果将不可避免地产生广泛的社会影响。

在本案一审中，双方争议的焦点问题是执勤交警对刘铁山的处罚依据是什么，依据是否合法。出庭应诉的岳麓区交警大队委托代理人认为，该大队对刘铁山进行罚款的执法依据为《道路交通安全法》。该法第38条规定：“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。”而这一条中的“交通信号”就包括了交警设立的摩托车禁行标志。并且该法第39条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”

而刘铁山则认为，岳麓区交警大队所引据的《道路交通安全法》第38条并没有赋予被告“设禁区罚款”的权利，相反是赋予车辆、行人法定有序通行权。“而‘禁摩令’却单单不允许摩托车过桥，属歧视摩托车行驶人，是对其上路行驶的平等权的侵犯。”因此，他认为，该大队对其进行罚款的执法依据是长沙市政府的“禁摩令”，而不是《道路交通安全法》。

那么，执勤交警对刘铁山的处罚依据是什么呢？

行政处罚依据是指行政执法主体据以作出行政处罚决定的直接根据。只有在内容上对处罚的内容和幅度作出明确规定的法律、法规和规章，才能成为执法行为的直接依据。《行政处罚法》确立的基本原则就包括被处罚行为法定的要求，即行政处罚的事实必须以法律、法规或者规章为依据，对行政相对人来说，法无明文规定不受罚。就本案来说，《道路交通安全法》第39条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”仅在原则上规定了交通管理部门执法的手段，并没有明文规定任何具体的处罚内容和幅度。实践中，交通管理部门是不可能以此为依据对行政相对人进行处罚的。否则，就意味着执勤交警拥有了过大的自由裁量权，可以根据这一规定，在任何地点、任何情况下限制和禁止机动车、非机动车、行人的通行。这显然有悖于保障公民权利的基本原则。这与刑法中确立罪刑法定原则的理由是一致的。所以执勤交警的处罚依据只能是市政府所发布的“禁摩令”。

至此，本案的焦点在于如何看待“禁摩令”的合法性。这一争议焦点所涉及的法理问题是行政行为应具备什么样的标准才符合依法行政的原则，依法行政所依之“法”需具备什么标准。

在现代民主法治国家权力分立体制之下，为达保障人权与增进公共福祉之目的，要求一切国家行为均应具备合法性，此种合法性原则就行政领域而言，即所谓“依法行政原则”。其基本含义是行政活动必须要接受议会法律的规制，并置于法院的司法控制之下；行政活动违法的，必须追究行政机关的法律责任。德国行政法学者奥托·迈耶（Otto Mayer）认为，依法行政原则包括以下三项原则：第一，法律的规范创造力原则，即行政机关所制定的行政法规范是法律创造的；第二，法律优位原则，即法律对行政具有支配性地位，行政作用不得与法律相抵触；第三，法律保留原则，即一切行政作用虽非须全部从属于法律，但基本权利的限制必须由法律规定。教材将依法行政原则的内容概括为法律创制、法律优越和法律保留三项要求。法律创制，指法律对行政权的运作产生绝对有效的拘束力，行政权不可逾越法律而行为；法律优越，指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令，一切行政法规、行政规章和行政命令都不得与法律相抵触；法律保留，指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为都必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。

根据依法行政原则内容的要求，基于宪法所规定的“主权在民”的民主原则，行政权的行使，应基于人民的意愿，为人民的利益而为之，所以代表人民的立法机关制定的法律，自然应当优越于行政机关所颁布的行政命令。同样，基于民主国家和主权在民的精神，有关国家行政事务的重要事项，因为其与人民基本权利的实现和行使有密切的关系，所以应当保留给人民组成的立法机关来规定。总之，一切行政领域中的重要事项都应当由立法机关来规定。当然何谓重要事项也是值得讨论的问题，这也是一个充满不确定性的概念。要视某个规则对共同体和公民个人的意义、分量、基础性、深远性以及强度等方面的影响来具体判断。

从其实质内容看，“禁摩令”是对证照齐全的车辆禁止通行的命令。以依法行政原则的要求来衡量本案中的“禁摩令”，可以发现，“禁摩令”实际上是对公民权利的限制。法治原则要求限制公民权利必须有充分的法律依据和事实根据。

一般来说，“禁摩令”的理由主要包括：不安全、污染环境、堵塞交通，还有人说摩托车造成了犯罪率的上升，因为有人骑摩托车抢劫，当然这些理由未必都站得住脚。摩托车速度快，安全性稍差是事实，但摩托车体积小，操纵灵活，引起交通堵塞的可能性不大，当然摩托车与其他机动车一样，都会带来空气污染。

但“禁摩令”违背了法律保留原则的规定。从我国目前颁布的法律看，尚未有禁止或者限制摩托车的规定。长沙市政府发布的“禁摩令”有两种可能的效力层级，一种是普通的规范性文件，一种是经过了法定程序制定的地方政府规章。而凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，人们的行为即不应受到处罚，所以，根据《行政处罚法》的规定，普通的规范性文件是无权设定行政处罚行为的。如果假设“禁摩令”是长沙市政府发布的地方政府规章，那么，地方政府规章有没有权力制定一个普遍性的限制公民权利的规定呢？

地方政府无权创制限制公民权利的行政规章等抽象行政行为，地方政府规章等抽象行政行为只能在法律对公民权利事项已有规定的前提下作出具体规定。《立法法》第71条规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉的通知》规定：“对属于全国人大及其常委会专属立法权的事项，除国务院根据全国人大及其常委会的授权，可以对其中的部分事项先制定行政法规外，地方和部门一律不得作出规定。”地方政府规章制定一个普遍性的限制公民权利的规定必须具有法律根据，而且该法律应具备“明确性原则”。所谓“明确性原则”，指“对人民违反行政法上义务之行为科处罚锾，涉及人民权利之限制，其处罚之构成要件及数额，应由法律规定之。若法律就其构成要件，授权以命令为补充规定者，授权之内容及范围应具体明确，然后据以发布命令”，才符合主权在民的思想，才能够依法限制人民的权利。从《立法法》对制定法律事项的内容看，虽然没有具体涉及公民的通行权，但是，按照法律保留原则的本意，凡是与人民基本权利有密切关系的事项，尤其对公民权利进行限制的事项，应当由立法机关以法律的形式进行规定。

除具有法律根据，且该法律的内容符合明确性原则之外，限制公民权利还必须要有必要性，只有为实现公民权利和自由的本身的需要，才能限制权利与自由。即便是法律所规定的对公民权利的限制，也必须具有正当理由，应是一种不得已而为之的次优选择的结果。限制公民权利还必须符合合理性的要求。其所限制的权利与保障的权利之比较，应当是“收益”大于“成本”。否则对公民权利的限制就失去了正当性。

“禁摩令”对公民权利产生了重要影响。它可能损害公民的财产权和通行权，使那些购买了摩托车，并办理了合法执照的人无法正常使用摩托车。它也侵害摩托车产业的生存权和发展权，企业以合法资格从事生产，但产品却遭到政府的歧视。事实上，“禁摩令”实施后，以摩托车为代步工具的市民的出行，以摩托车交通运输为职业的人的收入，以及摩托车生产和维修行业从业者的“饭碗”，都会受到行政命令的影响。实施“禁摩令”的同时政府必须解决相关的隐性失业问题，赔偿或者补偿相对人因此而遭受的经济损失。

另外，“禁摩令”所限制的对象是已经领取了合法证照，交纳了各种税费的车辆，这样的规定也过于随意，反复无常。从逻辑上看，政府在收取了一笔不菲的费用之后，为相对人办理了各种证照，就意味着政府已经许可相对人车辆的正常通行。但是“禁摩令”的发布，又在事实上收回了原来的许可，禁止摩托车在某些或者大部分路段通行。那些经政府批准立项，耗巨资兴建的大型摩托车城刚刚落成，却无法经营摩托车了。事实上，政府前后的不同行为违背了信赖保护原则的要求。

信赖保护原则在我国行政法实践领域中已经得到了运用。1999年最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第59条的规定就在一定程度上体现了信赖保护原则的要求：“根据行政诉讼法第54条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以……责令被诉行政机关采取相应补救措施……”2004年7月1日起实施的我国《行政许可法》的第8条明确体现了信赖保护原则在我国行政法中的重要地位：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”在《行政许可法》第69条关于撤销行政许可的规定中，也体现了行政许可应当遵循信赖保护原则，其第1款内容为：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。”依照该“第1款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿”。

信赖保护是约束行政行为的一个基本原则，其基本含义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。在德国，信赖保护原则不仅是一个行政法原则，也是一个宪法原则。信赖保护的原则的要求主要有以下四个方面的要求：第一，行政行为一经作出，非有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。第二，行政机关对行政相对人作出授益行政行为后，事后即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关亦不得撤销或改变，除非不撤销或者改变此种违法行政行为会严重损害国家、社会公共利益。第三，行政行为作出后，如事后据以作出该行政行为的法律、法规、规章修改或废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或改变已经作出的行政行为。但是，行政机关在作出撤销、废止或改变已经作出的行政行为的决定前，应进行利益衡量。只有通过利益衡量，认定撤销、废止或改变已经作出的行政行为所获得的利益确实大于行政相对人将因此损失的利益时，才能撤销、废止或改变相应行政行为，并且对这种撤销应当有时间上的限制，比如《德国行政程序法》第48条第4项就规定，行政机关知道有构成撤销事由的事实后，应在一年内撤销之，否则就会使相关的法律关系长期处于不安定的状态。第四，行政机关撤销或改变其违法作出的行政行为，如这种违法情形不是因相对人的过错造成的，要对相对人因此受到的损失予以赔偿。行政机关因公共利益的需要撤销、废止或改变其合法作出的行政行为，如这种撤销、废止或改变导致相对人损失，要对相对人的损失予以补偿。因为诚实守信是对法治政府的基本要求。

“禁摩令”实际上是行政机关在相对人没有过错的情况下，对原来授予证照行为的改变或者部分撤销。其必要性值得考量。因为除了禁行，还可以采取其他方法来克服摩托车带来的弊端，比如制定法律、法规限速，增加对驾驶者的资格要求，提高企业生产标准，防治污染应当采取国际通用办法，即对摩托车制定排放标准，限制超标者，鼓励达标者。如果行政机关经过利益权衡，最终决定撤销或者改变原许可行为，则应当对已经获得合法证照的相对人给予合理的赔偿或者补偿。但政府应同时做好替代性的公共交通服务，以满足无力购买轿车者的日常通行需要。

从上述理论分析中，可以得出结论，作为“禁摩令”的抽象行政行为对公民权利的限制没有明确的法律依据，违背了依法行政中的法律保留原则和信赖保护原则的要求。综上，依据“禁摩令”作出的行政处罚决定也是违法的，应当依法撤销。

案例二：行政行为越权无效

【案情介绍】

金键康是一名下岗工人，经江西省弋阳县林业局批准，取得了上饶市野生动植物保护管理站颁发的江西野生动物驯养繁殖许可证，并于2003年12月14日购进种苗果子狸31只，价值4.94万元。2004年1月8日，江西省卫生厅下发紧急通知，要求各地加强对果子狸的管理。随后，上饶市卫生局、市林业局、市工商行政管理局、市交通局联合转发了紧急通知。1月15日，弋阳县卫生局以弋卫食监字〔2004〕第007号向金键康养殖场下发了卫生监督意见书。同月19日，弋阳县林业局、县卫生防疫站、县卫生局和弋阳县旭光乡政府组成联合执法人员，到金键康的养殖场作了政策宣传后对金驯养的31只果子狸进行了宰杀和销毁。事后，县林业局和旭光乡政府根据县政府有关领导的意见，分别答应补偿金键康1万元和5000元损失。金键康因补偿过低，向法院提起行政诉讼，要求确认弋阳县林业局、县卫生防疫站、县卫生局和弋阳县旭光乡政府的具体行政行为违法，并赔偿其经济损失5万余元。

【法律问题】

本案中执法人员对金键康驯养的31只果子狸进行宰杀和销毁的行为是否合法？

【参考结论】

执法人员的宰杀和销毁的行政行为超越了法定职权，属违法行政行为。行政主体应当依法赔偿此行为给当事人造成的损失。

【法律评析】

本案涉及的法理问题是行政行为越权无效的原则。

行政行为皆应有法律法规的授权，一切超越法定权限范围的行为都不具有公定立、确定力、拘束力和执行力。越权无效原则是英国司法审查制度和传统的贡献。英国行政法学家韦德爵士认为，“关于任一公共当局都不得在其权力范围外行事（越权）的简单命题，可以当之无愧地称之为行政法中心原则”。

今天，越权无效原则是行政法的核心原则，包括中国在内的许多国家都已经普遍采用了这一行政法原则。尽管各国在实践中对“越权”的具体解释和适用范围宽窄并不一致，但是都体现了对行政权的控制和对相对人权利的保障。

对越权无效原则最基本的解释是，任何越权的或者超越权限的行政行为或者行政命令在法律上都是无效的，即“剥夺了法律上的有效性”。这是因为，为了使行政行为具有合法性，即需要立法的授权，如果该行为不是在法律授予的权力范围内，则该行为在法律上就是站不住脚的（has no legal leg to stand on）。在英国，行政法对越权的解释很宽泛，几乎涵盖所有的违法行政行为。所以英国学者认为违法就是越权。英国法院认为以下八种情形都属于越权范畴：违反管辖条件；违反明确的法定程序；不正当的委托；不合理；不相关的考虑；不适当的动机；违反自然正义；案卷表面错误。我国行政法对越权的解释比较窄，越权（超越职权）包括四种情形：无权限；级别越权；事务越权；地域越权。

本案中，金键康驯养果子狸种苗经行政管理部门的批准，取得了驯养资格，购进的渠道合法，属合法的私有财产，应受到法律保护。弋阳县林业局、县卫生防疫站、县卫生局和弋阳县旭光乡政府四被告从防治非典的高度执行省、市卫生、林业等部门的关于加强果子狸管理工作的紧急通知精神，对原告金键康驯养的果子狸实施监管并无不当，但对金的果子狸进行宰杀和销毁，超过了省、市各部门对果子狸管理工作的要求。具有监管权绝不等于就获得了宰杀和销毁的权力，二者之间并无合理与必然的联系。宰杀和销毁的行为显然超越了被告的职权范围。

弋阳县林业局、县卫生防疫站、县卫生局和弋阳县旭光乡政府宰杀金键康饲养的果子狸的行政行为属于超越职权的违法行为，它们应就此行为给相对人造成的损失进行赔偿。

案例三：行政行为应遵循公开的原则

【案情介绍】

2004年5月10日，董某向徐汇区房地局申请查阅一处房屋的产权登记历史资料，董某称该处房屋由其父于1947年以240两黄金从法商中国建业地产公司购买，自1947年9月1日起至1968年7月16日董某一家实际居住该房屋，购买该房产的原始资料在“文化大革命”期间先后毁失，有关档案资料保存在徐汇区房屋土地管理局。原告提供了上海市公安局签署的户籍证明，证明自己家人1968年以前在该房屋居住过。针对董某的查阅请求，徐汇区房地局作出书面回复：“因该处房屋原属外产，已由国家接管，董某不是产权人，故不能提供查阅。”董某查阅房屋产权登记历史资料的目的在于获取该房屋历史上属于自己的证据，只是由于特殊原因被他人占用，从而为自己的民事诉讼提供充足证据。董某对徐汇区房地局拒绝公开行为不服，向徐汇区法院提起行政诉讼，要求法院判令被告履行信息公开义务。2004年8月16日，徐汇区法院开庭审理了此案。

2005年4月，法院作出一审判决。法院认为，该房档案不属于政府信息公开范围，能否公开利用，要经过现在的产权人同意。一审法院据此驳回了原告的诉讼请求。原告不服，向上海市第一中级人民法院提起上诉。2005年8月1日，上海市第一中级人民法院作出二审判决：驳回上诉，维持原判。

【法律问题】

徐汇区房地局是否应当允许原告查阅房屋产权登记历史资料？

【参考结论】

从法律角度看，徐汇区房地局应当允许原告查阅房屋产权登记历史资料。

【法律评析】

本案涉及的法理问题是行政信息公开原则的适用条件，以及行政公开与个人隐私权的保护之间的平衡问题。

首先，什么是行政公开，为什么要实行行政公开？

在现代社会，信息逐渐成为人们赖以生存和发展的重要资源，在社会生活中发挥着巨大作用。公民渴望得到更多的信息指导自己的生活，故而也要求信息资源的重要掌握者，政府，及时全面地公开信息。而从政府的角度来说，由于现代社会政府管理环境日趋复杂，政府管理所需信息更新速度加快，与公众实现良好而有效的信息沟通不仅是对公民知情权的回应，而且也是其作出决策、对社会公共事务进行高效管理所必需的。因而，行政公开原则作为有效解决公共信息交流问题的制度性要求，成为各国行政法中的一个重要原则。

行政公开原则的基本含义是，政府行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。

其次，本案中应当参照哪一个政府规章？

根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，应当适用法律、法规，参照规章。目前我国还没有制定关于行政公开的法律和行政法规，这种情况下，法院只能参照规章来审理相关案件。

本案涉及上海市政府制定的两个地方政府规章，问题是，两个政府规章之间的规定出现了冲突。从理论上说，同一机关制定的规范性文件应当协调一致，不应出现冲突。但是，由于不同的规范性文件规范社会关系的范围和角度不一样，制定规范性文件的时间先后不同，并且立法技术也可能存在缺陷，因此，同一政府机关制定的规范性文件也可能发生冲突。

本案涉及的两个地方政府规章就确立了不同的查阅规则。一个是2004年5月1日施行的《上海市政府信息公开规定》（以下简称《信息公开规定》），根据这一规章，政府信息公开工作应以公开为原则，不公开为例外；除法律明文规定可以免除公开的信息，其余政府信息应该按规定公开。《信息公开规定》第10条列举了6类免予公开的政府信息：属于国家机密的，属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的，属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的，正在调查、讨论、处理过程中的，与行政执法有关并且公开后可能会影响执法活动或者会威胁个人生命安全的，以及法律、法规规定免予公开的其他情形。

而另一政府规章——上海市政府1998年发布的《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》确立了不同的查阅规则：“权利人”查阅规则，也就是只有房屋所有权人才享有查阅原始登记的权利，而原告没有房屋所有权的证明，不属于该房产的“权利人”。

同一地方政府制定的规章内容发生冲突应当如何适用呢？《立法法》第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”第85条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。”从法理上说，同一机关制定的规章之间的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，应当由制定机关裁决。

上海市政府新发布的《信息公开规定》是规范上海市政府所有部门行政公开行为的行政规章，应属于一般规定。本案涉及的查阅资料属于房地产登记领域中的事项，因此，《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》虽然颁布时间在前，但属于对特定事项的特别规定。本案遇到的情况是：新的一般性的规定的规章与旧的特别规定的规章内容发生了冲突，应当由法院将这两个地方政府规章送其制定机关——上海市政府，作出解释或者裁决，以决定法院应参照哪一个规章来审理案件。

这两个政府规章的制定时间相隔8年，从其各自的内容看，新的《信息公开规定》更体现了现代社会公民知政、参政和对政府行政进行监督的需要，应当优先适用。

再次，原告是否有权要求公开登记资料？

关于本案，有观点认为，房地局之所以不能提供房地产登记材料，是因为公开房地产登记材料就会侵犯权利人的个人隐私。的确，房地产登记材料反映了所有者的财产情况，无疑，法律应当保护个人隐私，但是，公民的财产权也同样是法律应当保护的权利，二者并无何者优先的确定排列次序。在法理上，对一个隐私权的保护不能排斥对另一个财产权的保护。本案实质上是一个关于财产权的争议，出于查明事实的需要，要求当事人提供房地产登记材料可以抗辩保护个人隐私权的需要。在这种情况下，个人隐私不是绝对的，不能对抗利害关系人的财产权。

根据《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》，只有房屋所有权人才享有查阅原始登记的权利，原告没有房屋所有权的证明，就一定无权查阅吗？问题在于，认定案件争议标的的权利人本身正是诉讼所要解决的问题。如果对争议标的的权利人作狭义解释，就会使诉讼陷入怪圈：不是权利人就无法查阅，而无法查阅永远无法证实权利人的身份。这样的逻辑显然不利于保护原告（很多情况下是弱势一方）的合法权益。因此，无论是行政机关还是法院都应当从立法精神的本意来解释和适用法律、法规和规章，在争议中应当对争议标的的权利人作广义解释，凡能够提出证据证明其与争议标有利害关系者，就可以作为潜在的权利人享有与权利人同等的权利。本案原告方并非一个与争议房产毫无任何关联的普通社会公众，对此，原告已经提供了上海市公安局签署的户籍证明，以证明1968年以前自己家人在此房屋居住过，是该争议房产的权利人，至少是利害关系人。就本案来说，公布房地产登记材料不能等同于侵犯个人隐私权。

最后，行政公开原则有什么的要求？

从行政公开作为行政主体的义务角度看，尤其对于那些涉及社会公共利益的信息，对信息公开请求人的身份要求，并不是最重要的。问题在于制度应当对行政公开的范围和方式作出恰当的选择，不能随意设置限制信息公开的挡箭牌。如果行政公开范围设置过窄，将无法实现公开原则的本意。从行政公开原则的要求来看，行政公开的内容和范围应当包括如下事项：第一，行政立法和行政政策应当公开。这一要求主要包括两个方面的内容：一方面，制定行政法规、规章、政策的活动应公开。法规、规章、政策制定之前应广泛征求和充分听取相对人的意见，重要法规、规章、政策的草案应在正式制定之前予以全文公布（或公布要点），允许相对人提出异议，必要时还应举行有利害关系人参加的听证会，行政机关对有关问题的背景情况应予以说明、解释，当场答复相对人提出的询问、质疑等。另一方面，行政法规、规章应一律在政府公报或其他公开刊物上公布，行政政策除依法应予以保密的内容外，也应通过一定的形式予以公布。除此之外，对于特别涉及行政相对人权益的有关行政法规、规章、政策，政府还应印制成单行本，供公众购买。第二，行政执法行为应当公开。这一要求主要包括三个方面的内容：首先，执法行为的标准、条件公开。行政机关实施涉及行政相对人权益的行为（如批准、许可、征收、发放、免除等），对行为的标准、条件应一律公开（如张贴于办公地点），让所有公众知晓。其次，执法行为的程序、手续公开。行政机关实施行政执法行为，其执法程序、手续（如申请、审批、鉴定、报送有关材料等）均应通过公开文件发布或在办公场所张贴等，使相对人事前了解。最后，某些涉及相对人重大权益的行政执法行为（如涉及人身权或重大财产权的行政处罚），应采取公开形式（如举行听证会）进行，允许一般公众旁听，甚至允许新闻记者采访、报道。第三，行政裁决和行政复议行为应当公开。行政机关无论是实施行政裁决行为还是行政复议行为，其裁决、复议的依据、标准、程序应予以公开，让当事人事先知晓。至于裁决、复议的形式，依法可书面进行；必要时亦可举行正式听证会，公开进行。对于作为裁决、复议结果的裁决书、复议决定书，除了应送达当事人双方、让其知晓外，其他个人、组织亦应允许其依法查阅。第四，行政信息、情报应当公开。行政机关制定的法规、规章、政策，作出的行政决议、决定，发布的行政命令、指示，实施的行政执法、行政裁决、行政复议行为，除法律、法规明确规定应予保密的以外，均应允许新闻媒体予以发布、报道。另外，对于行政机关及其工作人员遵纪守法、廉政、勤政的情况，也应允许新闻媒体在真实、准确的前提下予以公开报道。许多外国的经验和我国自己的经验都表明，新闻舆论监督对于保障政府机关及其工作人员依法行政、防止滥用权力和腐败是非常有效的武器。一个案件终会尘埃落定，政府的信息公开工作却是正在路上。

案例四：行政行为应遵循正当法律程序原则

【案情介绍】

2005年5月23日，安徽来北京卖菜的司机杜宝良，偶然知道自己在2004年7月20日至2005年5月23日期间，因驾驶小货车在每天必经的北京市西城区真武庙头条西口被“电子眼”拍下闯禁行105次，被罚款1.05万元，交通违章记分210分。而此前，交管部门从未告知他有违法行为。6月1日杜宝良到西城交通支队执法站接受了处理，并缴纳了105次违法记录的罚款共计1.05万元。但杜宝良在参加了交管部门组织的法规考试和路考后发现，那个导致他105次违法的禁令标志并不是现行的道路交通标志标识国家标准（GB5768-1999）中规定的标志，而是一个现已失效的旧标志。

6月13日，杜宝良向北京市西城区人民法院提起行政诉讼，理由是该路口的交通标志根本不是国家标准规定的禁令标志，以及交管部门没有履行法定的“书面告知”义务，导致他多次重复在一个路口违规。请求法院依法确认西城交通支队西单队的行政处罚违法，并撤销北京市公安交通管理局西城交通支队西单队对他的行政处罚决定，退还他已经缴纳的罚款。

6月18日，北京西城区法院正式受理杜宝良案。6月30日，因北京市公安交通管理局西城交通支队西单队申请补充证据，法院依法裁定，延长举证期限。7月27日，北京交管部门根据《人民警察法》及《公安机关内部执法监督规定》，以内部执法监督的方式，对西单队的执法行为予以了纠正。7月27日下午，杜宝良向西城法院提出撤回起诉的申请。撤诉书称：经本人考虑，自愿撤回起诉。西城区法院审查后，认为该撤诉申请符合法律规定，裁定准予原告杜宝良撤回起诉。

【法律问题】

交通执法部门对杜宝良的行政处罚行为是否合法？

【参考结论】

交通执法部门的行政处罚行为违反了正当法律程序的原则，也违反了《行政处罚法》规定的处罚与教育相结合的原则，该行政行为不合法。

【法律评析】

进行交通执法，并对道路交通违法行为进行处罚，是交通管理部门的行政职权。目前在北京，交管部门对机动车驾驶员交通违法行为的处罚方式大致分为“现场”和“非现场”两种，现场处罚是交警当场填写处罚决定书，交付当事人，并告知其到银行或指定执法站交纳罚款。“非现场”处罚违法行为多由摄像头或交通协管员用数码相机将司机的违章行为拍摄下来，“电子眼”等电子技术手段就是非现场行政执法中调查搜集证据的一种常用的手段，在后一种情况下，驾驶员未必会及时获得违章信息，需要定期登录“北京市公安交通管理局”网站，输入机动车号牌及发动机号码查询违章记录。所以，在“非现场”处罚中就出现了执法程序应当如何设置的问题。

从法理角度看，正当法律程序有如下要求：

第一，自己不做自己的法官。所谓“自己不做自己的法官”，就是行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或应当事人的申请回避。在西方国家，“自己不做自己的法官”是正当法律程序原则的首要要求，根据这一要求，不仅行政官员在处理有关事务或裁决有关纠纷时，如涉及其本身或亲属利益要予以回避，而且行政机关还应设置相对独立的机构（如行政裁判所、行政法官等）裁决涉及行政管理的有关争议；行政机关处理行政相对人的违法行为，进行调查和提出指控的机构不能直接作出处理裁决，而要提请与之有相对独立性的机构裁决。否则，亦构成“自己做自己的法官”的行政违法，违反“自己不做自己的法官”的公正原则。行政复议和行政诉讼都是由实施相应行政行为以外的机关处理行政争议，避免行为机关“自己做自己的法官”。

第二，说明理由。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由。对于抽象行政行为，如行政法规和规章，应通过政府公报或其他公开出版的刊物说明理由；对于具体行政行为，应通过法律文书（或口头）直接向行政行为的相对人说明理由。比如，我国《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第107条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”“如果某一决定不加解释就会显得武断、草率、错误或者无理性时，则必须说明理由：如果除决定者认定的事实以外的其他事实和情况都强烈地显示作出另一不同的决定也许更为恰当，那么没有给予理由的决定者就不能怪法院得出其决定没有合理理由的结论。”

第三，听取陈述和申辩。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩。行政机关作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为，还应依相对人的申请或依法主动举行听证，通过相对人与执法人员当庭质证、辩论，审查行政机关据以作出行政行为的事实、证据的真实性、相关性与合法性。法律、法规均明确规定了行政机关作出行政行为听取相对人陈述和申辩以及听证的要求。比如，《行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”

从上述对行政行为的程序要求来看，本案涉及的主要问题包括：

本案中行政主体没有履行说明理由的义务，损害了当事人的知情权。根据《行政处罚法》的规定，行政主体对行政处罚应当履行告知义务，保障当事人享有陈述和申辩的权利。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》也规定：如果公安交通管理部门发现机动车有未处理违法行为记录的，应该书面告知机动车所有人或驾驶人，机动车所有人或驾驶人应当按照告知的时间和地点接受处罚。由于交管部门没有提供书面告知，致使杜宝良始终不知道自己有违法行为，因而才会导致在同一地点犯了一百多次同样的错误。交警部门将本应由自己履行的说明理由义务转给了当事人，要求当事人自己上网或者打电话查询自己的违章情况，但是对于杜宝良这样缺少相应条件和“警觉”意识的司机来说，就可能屡屡犯下“自己并不知道”的错误。从本质上看，交管部门这样的说明理由方式是不合法的。

作为非现场执法方式，电子眼执法只是承担了对违法行为的调查和固定证据的作用，处于交通执法的“发现和认定事实”程序阶段，除此之外，交通执法过程还包含告知违法者处罚事实和理由，听取陈述、申辩，举行听证会，告知当事人申请复议和诉讼的权利等程序，这些程序是保证行政执法合法性的重要手段。由于交管部门没有及时履行说明理由的义务，导致当事人处于对自己违法行为的“无知”状态，在这种情况下，连续以同样的理由对当事人进行同样的处罚，无疑剥夺了当事人享有的陈述权、申辩权、请求听证的权利、请求复议的权利、请求赔偿的权利以及提起诉讼的权利。

另外，就本案来说，这种处罚方式违背了行政处罚的目的。《行政处罚法》第5条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”即使通过技术手段在非现场处罚的情况下获取证据以后，后续的处罚程序也必须遵循公开、及时、公正的原则，其根本的保证和基本要求就是及时以书面方式告知违章者，对违法者予以惩戒和教育，使其以后不再犯，以实现行政执法的保护社会公共利益、公民合法权益，维护社会秩序的目的。由于没有及时告知当事人行政处罚的决定，致使同样的违法行为反复发生，虽然违法者最终受到了严厉处罚，但却违背了行政处罚的目的，没有及时制止交通违法行为发生，不利于维护交通秩序，对于违法者来说只有“处罚”而没有“教育”。无论是暗中执法还是明示执法，其目的是为了维护交通秩序，而不是为了罚款。

此外，本案还涉及交通标志的不当设置等问题。根据《道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》的相关规定，道路交通标志、标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准。而本案中，北京市交管局西城交通支队西单队对杜宝良实施行政处罚所依据的交通标志不是国家标准规定的禁令标志，是新国标实施前的旧标志，应属无效标志，从法律角度看，西单队依据无效标志而作出的行政处罚决定必然是违法的。

在本案发生之后，北京的非现场违法告知渠道从原有的7种增加到9种，包括：市交管局对外网站、全市各执法站触摸屏、声讯电话、手机短信、电视台公告、报纸公告、交通广播，新增的两种为邮寄书面告知和信息亭发布。凡机动车接近报废年限、违法记分满12分，都将采取邮寄书面告知方式，力争通知到违法人本人。这也许是杜宝良达到自己的诉讼目的撤诉之后的一个副产品。以往法律关于说明理由、听取当事人的陈述和申辩的规定，往往因为“缺乏操作空间”而停留在法条中，在行政执法实践中被置之不理。正是由于杜宝良等的诉讼，唤醒了这些沉睡的义务与权利。

案例思考题

思考题一

2002年9月26日，原告王文隆向北京市公安局石景山分局八角派出所提出要求变更姓名的申请，要求将王文隆变更为奥古辜耶，并提交了变更姓名登记申请书、户口簿、身份证等材料。2002年11月4日石景山公安分局在王文隆更改姓名审批表上签署决定意见：根据公安部三局《关于执行户口登记条例的初步意见》第9条规定的原则，不同意该同志更改姓名。原告王文隆因不服被告不同意变更姓名一案，向北京市石景山区人民法院提起行政诉讼，要求被告撤销原具体行政行为，并请求法院裁定被告重新作出具体行政行为。

问题：

公民应否享有变更自己姓名的权利？

重点提示：

我国《民法通则》第99条规定：公民享有姓名权，有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名，禁止他人干涉、盗用、假冒。

我国《户口登记条例》第18条规定：“公民变更姓名，依照下列规定办理：（一）未满18周岁的人需要变更姓名的时候，由本人或者父母、收养人向户口登记机关申请变更登记；（二）18周岁以上的人需要变更姓名的时候，由本人向户口登记机关申请变更登记。”

公安部三局《关于执行户口登记条例的初步意见》第9条规定：“公民申报变更姓名，可参照下列意见处理：（一）年满18周岁的人，要变更现用姓名时，应当适当加以控制，没有充分理由，不应轻易给予更改，有充足理由的也应经派出所所长或乡长批准……（四）机关、团体、学校、企业、事业等单位的职工需要变更姓名时，必须有所在单位人事部门准予变更的证明，才可给以变更。”根据上述规定，对于公民变更现用姓名，公安机关应当适当加以控制，当事人要变更现用姓名应具备两个条件：（1）要有充足的理由；（2）要经派出所所长或乡长的批准，机关、团体、企事业单位的职工必须有所在单位人事部门的批准。但上述公安部内部机构作出的规定中并未对“充分理由”加以具体的列举式解释，使得公安机关在实际操作中缺乏法律依据，另外，关于原告欲改为4个字的姓名，并不违反国家有关规定。公安部三局《关于对中国公民姓名用字问题的答复》第2条规定：“关于我国公民姓名字数是否需要限制的问题。依据《民法通则》第99条规定：‘公民享有姓名权，有权决定、使用和依照法律规定改变自己的姓名……’的规定，并考虑到我国民族众多，姓氏较为复杂，有关风俗习惯各异等诸多情形，户口登记机关不应也不便对公民姓名字数加以限制。”

思考题二

广州天河派安石矿有限公司（以下简称天河派安）是由广州市天河区龙洞经济发展总公司、广州市天河置业发展有限公司与派安国际合作兴办的中外合作经营企业，经广州市人民政府于1992年批准设立，并于同年领取了企作粤穗总副字第002742号《中华人民共和国企业法人营业执照》，经营期限自1992年3月30日至2012年3月30日，经营范围为开采、生产、销售花岗岩荒料、碎石、角石、石粉、花岗岩制品。1996年12月30日，该公司领取粤采证材更字（1996）第02号《中华人民共和国采矿许可证》，获准在广州市天河区龙洞村鬼王山规定范围内开采花岗岩矿，有效期5年。

白云派安石矿有限公司（以下简称白云派安）是由广州白云区第五建筑工程公司、派安国际与广州市天河置业发展有限公司合作兴办的中外合作经营企业，经广州市人民政府于1993年以外经贸穗合作证字（1993）1065号《中华人民共和国外商投资企业批准证书》批准设立，并于同年取得企作粤穗总副字第003459号《中华人民共和国企业法人营业执照》，经营期限自1993年12月9日至2013年12月9日，经营范围为开采、加工花岗荒料、碎石、角石、石料、花岗岩制品，并销售本企业产品。1996年12月30日，该公司领取粤采证材更字（1996）第03号《中华人民共和国采矿许可证》，获准在广州市白云区太和镇大源村洞旗峰规定范围内开采花岗岩矿，有效期5年。

天河派安和白云派安取得采矿许可证后，开始进行采矿的有关工作。

1999年11月12日，广州市人民政府发出穗府（1999）76号《关于将市辖八区及市属特定管理区范围划为石矿粘土矿禁采区的公告》（以下简称《公告》），主要内容为：市人民政府决定将广州市辖八区及市属特定管理区范围划为石矿、粘土矿禁采区，在禁采区范围内已开办的采石矿场、粘土矿场，按照《广东省采石取土管理规定》实行分期分批无条件关闭，至2000年6月1日前关闭完毕；靠近市区、严重影响风景区（南湖国家旅游度假区）、城市环境和自然景观的石矿、粘土矿开采场及市场采石工作面面对城市主干道的石矿、粘土矿开采场等为第二批关闭的石场，关闭的时间为2000年3月1日前；被划为禁采区范围内的石矿、粘土矿开采场，不论采矿许可证是否到期，都必须在规定的时间内自行关闭，并由开采者负责按自然生态环境治理标准进行治理和复垦绿化工作；关闭石矿、粘土矿开采场的具体名单，由市地矿管理部门依法定程序予以公布，逾期不关闭的，由市地矿管理部门依法作出关闭决定。2000年2月28日，矿产办向天河派安和白云派安作出穗矿管字[2000]019号《通知》。

天河派安和白云派安不服矿产办作出的《通知》，向广东省国土资源厅申请复议。广东省国土资源厅于2000年7月27日分别对天河派安和白云派安作出粤国土资复决定[2000]2号、3号行政复议决定，认为被申请人矿产办下发的《通知》内容合法，其行为是依法行政的行为，并未造成申请人直接的经济损失，申请人提出确认没有复垦义务的请求缺乏法律根据，其请求经济补偿与《通知》的内容无直接的因果关系，根据《行政复议法》第28条第1款第1项的规定，决定维持矿产办的《通知》。

派安国际、天河派安、白云派安（以下简称三公司）不服，向广东省高级人民法院提起行政诉讼。一审判决驳回派安国际、天河派安、白云派安的诉讼请求。派安国际不服一审判决，向最高人民法院提起上诉。

问题：

本案中广州市矿产资源管理办公室作出的《通知》是否违反了信赖保护原则？对于行政机关改变原行政决定给相对人造成的损失，应当如何对相对人进行补救？

重点提示：

本案涉及的法理问题是信赖保护原则，以及如何对因违反信赖保护原则而受损的相对人进行补偿的问题。

本案涉及的主要法律、法规、规章等内容包括：

《城市规划法》第21条第7款规定：“城市分区规划由城市人民政府审批”，第8款规定：“城市详细规划由城市人民政府审批”。

《广东省采石取土管理规定》第19条第1款规定：“本规定实施前已开办的石矿、粘土矿开采场不符合本规定第4条规定，在县级以上人民政府划定的禁采区范围之内的，应在本规定施行后1年之内关闭，并由开采者负责按自然生态环境治理标准进行治理”。

《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”

《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

《中华人民共和国政府与澳大利亚政府相互鼓励和保护投资协定》规定在此情况下应当给予补偿，不应拖延。

思考题三

1993年4月，哈尔滨市同利实业公司（以下简称同利公司）向哈尔滨市规划土地管理局（1995年10月因机构改革分立为规划局和土地管理局）申请翻扩建其所有的、位于哈尔滨市道里区中央大街108号（原138号）院内的两层楼房（院内原有两栋楼房，其中，临中央大街一栋为地下1层、地上3层；院内一栋为地下1层、地上2层）。同年6月17日，同利公司与汇丰实业发展有限责任公司（以下简称汇丰公司）达成房屋买卖协议，签订了《房屋产权有偿转让协议书》，汇丰公司付清了1000万元房款，交纳了房屋买卖有关契税费用，领取了房屋产权证。同年12月7日，哈尔滨市规划土地管理局颁发93（地）字246号建设用地规划许可证，同意同利公司翻建108号楼，用地面积339.20平方米。1994年1月6日，哈尔滨市规划土地管理局以哈规土（94拨）字第2号建设用地许可证批准建设用地211.54平方米，建筑面积680平方米的3层建筑。同年5月9日，哈尔滨市规划土地管理局核发给同利公司94（审）1004号《建设工程规划许可证》，批准建筑面积588平方米。同年6月24日，同利公司与汇丰公司共同向规划土地管理局申请扩建改造中央大街108号楼。申请增建4层，面积为1200平方米。在尚未得到哈尔滨市规划土地管理局答复的情况下，汇丰公司依据同利公司取得的《建设工程规划许可证》，于1994年7月末开始组织施工。至哈尔滨市规划局作出处罚决定前（1996年8月12日），汇丰公司将中央大街108号院内原有2层建筑（建筑面积303.76平方米）拆除，建成地下1层、地面9层（建筑面积3800平方米）的建筑物，将中央大街108号临街原有3层建筑（建筑面积1678.21平方米）拆除，建成地下1层、地面临中央大街为6层、后退2.2米为7、8层、从8层再后退4.4米为9层（建筑面积6164平方米）的建筑物，两建筑物连为一体。

1996年8月12日，哈尔滨市规划局作出的哈规罚决字（1996）第1号行政处罚决定中，责令汇丰公司：1．拆除临街部分的5至9层，并罚款19.2万元。2．拆除108号院内地面建筑8至9层，并罚款18.24万元。汇丰公司不服上述处罚决定，向黑龙江省高级人民法院提起行政诉讼。

问题：

审理本案，法院运用行政法中的什么原则较为适当？其具体内容如何？

重点提示：

黑龙江省高级人民法院经审理后认定，哈尔滨市规划局处罚显失公正，对市规划局的具体行政行为予以变更，减少了拆除面积，变更了罚款数量。具体判决内容为：1．撤销哈尔滨市规划局哈规罚字（1996）第1号行政决定中第一部分第1项和第2项的罚款部分；撤销第二部分第1项和第2项的罚款部分。2．维持哈尔滨市规划局哈规罚字（1996）第1号行政决定第一部分第2项的保留部分；维持第二部分第2项的保留部分。3．变更哈尔滨市规划局哈规罚字（1996）第1号行政处罚对该楼的拆除部分，变更部分为：该楼第七层由中央大街方向向后平行拆至3/2支撑柱；第八层从中央大街方向向后拆至4支撑柱；第七、八、九层电梯间予以保留，电梯间门前保留一个柱距面积通行道。对该违法建筑罚款398480元。

市规划局不服一审判决，提起上诉。最高人民法院经审理后认为，“……规划局所作的处罚决定应针对影响的程度，责令汇丰公司采取相应的改正措施，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。……”原审判决认定事实基本清楚，适用法律、法规正确，驳回上诉，维持原判。

思考题四

2004年3月19日，太康县朱口镇崔古同行政村朱子先等原村委会干部以村委会名义，与第三人曹某在本村村民不知情的情况下签订了该村21亩林场地的承包合同。双方就承包期限、承包费数额、承包地、承包款交付期限及违约责任作了明确约定，并于2004年4月12日对该合同进行了公证，但未报朱口镇人民政府批准。2004年9月18日，朱子先为曹某出具收到林场地承包款的收据，崔古同村把林场地交曹某承包至今。崔古同村206户村民对该村村委会提起诉讼。

问题：

本案村委会与第三人曹某签订的合同是否合法？

重点提示：

村委会与第三人曹某签订的合同虽然形式完备，双方意思表示真实，且经过公证，但该合同签订未经本行政村村民2/3以上的成员或2/3以上的村民代表同意，亦未报朱口镇人民政府批准，该合同的签订是对崔古同行政村村民知情权和优先承包权的有意规避。该宗土地的承包程序违反了我国《农村土地承包法》及《合同法》的强制性规定。

思考题五

江苏省徐州市中级人民法院经审理查明：1998年5月张振隆以个人联合办学的形式申请创办沛县汉台高级中学（以下简称汉台中学）。1998年6月1日，徐州市教育局向张振隆颁发了徐教社字980316号江苏省社会办学许可证，批准汉台中学为全日制普通高中，学校负责人为张振隆。2001年11月12日徐州市教育局为汉台中学颁发了徐教社证字011217号社会力量办学许可证。该办学许可证将学校法定代表人变更为张永民。张振隆以徐州市教育局变更法定代表人的行为侵权为由提起行政诉讼。在诉讼中，徐州市教育局于2003年3月4日主动撤销了徐教社证字011217号社会力量办学许可证。张振隆于同年3月10日向法院申请撤诉，徐州市中级人民法院于当天作出（2003）徐行初字第3号裁定准许撤诉。2003年3月11日，徐州市教育局又以张振隆自愿辞去校长职务且不再是投资人为由，注销了载明张振隆为负责人的徐教社字980316号江苏省社会办学许可证。张振隆以徐州市教育局的注销通知无事实根据和法律依据且是对其进行打击报复为由，向法院提起行政诉讼。

问题：

法律没有规定行政行为的具体程序是否可以解释为行政行为就不要程序了？

重点提示：

法律从其制定完成时起，便滞后于社会现实了。

正当程序原则起源于英国古老的自然正义原则，该原则已存在三个世纪，它包含两条基本规则：第一，任何人不应成为自己案件的法官。根据这一规则，行政机关实施任何行政行为，参与行为的官员如果与该行为有利害关系，或被认为有成见或偏见，即应回避，否则，该行为无效。第二，任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。

思考题六

2001年11月30日，慈溪市新浦镇人民政府为了公路建设需要，与该镇五塘南村经济合作社签订了《新浦镇土地征用协议书》，征用新浦镇五塘南村冯林生等69户农民承包的耕地278.418亩，征地价格为每亩9600元，其中包括土地补偿款、劳动力安置费等。协议签订之后，新浦镇政府开始向土地承包户发放补偿款，并开始建设活动。但征地补偿方案既未公告，也没有听取被征地农民的意见。由于对补偿标准有异议，2002年4月2日，冯林生等69户农民不服该征地补偿行为向慈溪市政府提起行政复议，认为新浦镇政府在征用其土地的过程中没有就补偿标准和安置问题听取村民的意见，甚至根本就没有正式通知过他们，属于程序违法；征地中确定的每亩9600元的补偿标准仅为法定补偿标准的一半，属于适用法律错误。

问题：

本案中政府的征地行为是否合法？如果不合法，违背了行政法律的什么原则？

重点提示：

近年征地纠纷备受瞩目，盖因其影响深远，对农民合法权益的侵害严重。对此类行为的合法性进行监督是行政法的重要任务。

本案涉及的主要法律规定包括：

我国《土地管理法》第46条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

我国《土地管理法实施条例》第25条规定：征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

《国土资源部关于征用土地公告办法》（国土资源部令第10号，2002年1月1日颁布并实施）第3条规定：征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。

第4条规定：被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。

第5条规定：征用土地公告应当包括下列内容：

（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；

（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；

（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；

（四）办理征地补偿登记的期限、地点。

第6条规定：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

第7条规定：有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。

第8条规定：征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：

（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；

（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；

（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；

（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；

（五）农业人员的具体安置途径；

（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。