第七章 其他行政主体

本章知识点

其他行政主体的含义 其他行政主体的种类 法律、法规授权的组织的含义 被授权组织的条件和范围 被授权组织的法律地位 其他社会公权力组织的含义 其他社会公权力组织的行政主体资格 其他社会公权力组织的范围行政委托的含义 受委托组织的含义 受委托组织的条件和范围 受委托组织的法律地位

案例一：行政委托需依法进行

【案情介绍】

2003年6月，张先著在安徽省芜湖市人事局报名参加安徽省公务员考试，报考职位为芜湖县委办公室经济管理专业。经过层层筛选，张先著的综合成绩在报考该职位的30名考生中名列第一，按规定进入体检程序。2003年9月17日，张先著在芜湖市人事局指定的铜陵市人民医院的体检报告显示，其乙肝两对半中的HBsAg、HBeAb、HBcAb均为阳性，主检医生依据《安徽省国家公务员录用体检实施细则（试行）》确定其体检不合格。张先著随后向芜湖市人事局提出复检要求，并递交书面报告。同年9月25日，芜湖市人事局经请示安徽省人事厅同意，组织包括张先著在内的11名考生前往解放军第八六医院进行复检。复检结论仍为不合格。依照体检结果，芜湖市人事局依据成绩高低顺序，改由该职位的第二名考生进入体检程序。并以口头方式向张先著宣布，其由于体检不合格而不予录取。

同年11月10日，张先著以被告芜湖市人事局的行为剥夺其担任国家公务员的资格，侵犯其合法权利为由，向法院提起行政诉讼。请求依法判令被告的具体行政行为违法，撤销其不准许原告进入考核程序的具体行政行为，依法准许原告进入考核程序并被录用至相应的职位。

法院一审判决确认，被告芜湖市人事局在2003年安徽省国家公务员招录过程中作出取消原告张先著进入考核程序资格的具体行政行为，主要证据不足。依照法律规定，该行政行为应予撤销，但鉴于招考工作已结束，故该行政行为不具有可撤销内容。因此，原告要求被录用至相应职位的请求未获支持。

【法律问题】

芜湖市人事局委托铜陵市人民医院以及解放军第八六医院体检是否属于行政委托？

【参考结论】

芜湖市人事局委托铜陵市人民医院以及解放军第八六医院体检的法律性质属于行政委托。

【法律评析】

本案涉及的法律问题较多，笔者仅从行政委托的角度剖析芜湖市人事局委托行为的合法性。

所谓行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。行政委托也应当依法进行，但是行政委托的“依法”不如行政授权的“依法”那样严格。在某些行政事项范围内，应当有法律法规关于行政委托的明确规定，如税收、行政许可等；在另外一些行政事项范围内，只要不违背法律精神和法律目的，即可实施行政委托，如物价、卫生、治安、环保等方面的监督、检查和处罚。行政委托的方式比较灵活，但一般应当以书面的方式进行委托，如果是一次性的监督、检查或者处罚，也应当允许口头的委托方式。行政委托的对象可以是另一个行政主体，也可以是其他社会组织，在特定情况下，也可以是法定的个人。但行政委托不发生职权及职责的转移，被委托组织也不能因行政委托而取得行使被委托职权的行政主体资格。

行政委托的出现有其必然性。首先，由于经济和社会的迅猛发展，社会问题层出不穷，迫切需要行政机关解决社会矛盾，行政职能呈现扩张趋势。但是行政机关由于受到编制、经费的限制，依靠自身力量难以实现既定行政计划和实现预定的行政目标，行政委托应运而生。其次，行政机关经常会遇到技术性很强的事务等待处理，行政机关不可能为此单独成立一个事务机构解决这些技术性问题，所以，委托社会机构处理技术性问题则成为解决该问题的两全之策。一方面，行政机关委托其他机构处理技术性事务，有利于充分发挥其他机构技术之长，为行政机关最终作出决定奠定科学基础；另一方面，行政机关可以腾出更多的时间和精力处理其他行政事务。

行政主体选择受委托组织时必须考虑受委托组织的资格、条件以及委托事项的不同。《行政处罚法》第18条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”“受委托的组织在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”该法第19条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”

结合本案，铜陵市人民医院以及解放军第八六医院具备法律规定的受委托组织条件。芜湖市人事局作为行政主体将其职权的一部分依法委托给医院行使，医院作出的体检报告将成为人事局最终决定录用与否的证据之一，但是这种证据是否为人事局最终决定录用与否的决定性证据，法院对此持否定态度。

案例二：派出机构取得法律授权后具有行政主体地位

【案情介绍】

王某从甲市到乙市办事。次日凌晨，王某到其家在乙市的姐姐家，其姐姐家与张某的住所分属前后相临的两栋楼。黑夜里王某误将张某所住的3栋楼当作其姐姐所住的4栋楼。王某上楼来到张某家门口，用其姐姐给的钥匙开张某的房门，开了约两分钟，门打不开。正在睡觉的张某夫妇被开门声吵醒，以为是小偷，便拿了一把水果刀去开门查看。王某听到房内有动静后没出声，张某开门后发现王某站在门口，手里拿着长条状物（实是报纸），便用水果刀向王某刺去，致王某左肩受伤，被送医院住院治疗，用去医药费1050元。后经乙市公安局鉴定为轻微伤。乙市兴旺街派出所经调查、取证、询问当事人后，于同年10月15日作出治安管理处罚裁决书，对张某殴伤王某的行为给予治安拘留5日处罚，并裁决张某赔偿王某1000元、负担医疗费1050元。张某不服上述两项裁决，向乙市公安局申请行政复议，乙市公安局经复议后，作出了维持决定。张某仍不服，向乙市人民法院提起行政诉讼。

法院经审理认为，王某在夜里错开张某的门，在听到屋里有动静时，又没有用正确的方法叫门，原告张某在心理极度紧张的情况下用家用的水果刀误伤王某，其行为虽造成王某轻微伤，但主观上没有违反治安管理的故意，故不能构成违反治安管理行为，被告兴旺街派出所对张某作出的治安处罚和治安裁决欠妥，因此判决：撤销兴旺街派出所的治安处罚书和赔偿损失、负担医疗费的裁决书。

【法律问题】

本案中公安派出所具有行政主体资格吗？

【参考结论】

本案中公安派出所具有行政主体资格。

【法律评析】

在我国，行政主体是指享有国家行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能够独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。我国行政主体的范围主要包括：（1）中央国家行政机关；（2）地方各级行政机关；（3）地方政府的派出机关；（4）地方各级行政机关及派出机关的职能部门；（5）法律法规授权的组织。

公安派出所属于政府职能部门的派出机构，派出机构不具有行政主体资格，但是在法律法规授权情况下能够成为行政主体。《治安管理处罚法》第91条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。”该条规定实质上授予了公安派出所给予违反治安管理行为人500元以下罚款和警告治安处罚的职权，公安派出所对于此类治安处罚，有权以自己的名义作出，并承担因此而产生的法律后果，即公安派出所在行使此类治安处罚权时，具有行政主体资格。

对于公安派出所超越《治安管理处罚法》的授权，以自己的名义作出了警告以上和500元以上罚款的治安处罚决定，如何确定此时的行政主体资格呢？众所周知，我国是为了确定行政诉讼被告资格而界定了行政主体这个概念。这不同于国外关于行政主体的理论。如果公安派出所不具有行政主体资格，就不能成为适格的被告。我国的行政主体理论在司法实践中受到了越来越多的挑战，司法审判也在积极回应着实践的需要。例如1999年最高人民法院发布了《若干解释》，该解释第20条第2款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”第3款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”最高人民法院的司法解释突破了我国的行政主体理论，派出机构只要取得法律、法规或者规章授权，其无论是在授权的范围内还是范围外行使相关职权，相对人如果不服该具体行政行为，均可以以该派出机构为被告提起行政诉讼，而无须考虑该派出机构是否具有相应的行政职权、是否具有行使该行政职权的主体资格。

本案中，兴旺街公安派出所超越职权作出治安拘留的处罚决定，尽管超出了《治安管理处罚法》授权的范围，但是应当认为其具有行政主体资格，能够成为合格的行政诉讼被告。

案例思考题

思考题一

R市与Y市之间的高等级收费公路于1991年10月建成通车后，收费较高；R市的许多单位出于节省公路通行费的考虑，其车辆（特别是跑中短途的车辆）在R市与Y市之间跑运输时仍多在原先那条路况已很差的旧公路上行驶。有关方面（主要是该高等级公路经营管理公司及其主管部门）认为这是“肥水”流失，便谋划着要将“肥水”引向高等级收费公路上去。几个月后，在R市一侧的旧公路沿线一下子出现了多个交通安全和车辆卫生检查站。这些由当地乡镇临时聘用的人员所组成的检查站的工作出奇的“严格”，过往车辆几乎是车车必检，个个遭罚，而且常常被耽误很长时间，罚款标准也非常混乱和离谱；虽然受到不利影响和伤害的一些运输公司和司机一再向当地交通行政部门反映情况，但是问题却一直没有得到有效的解决。于是那条旧公路被司机们视为“畏途”，本来愿意跑旧公路的许多车辆也只好改走收费高等级公路了，司机们称此为“逼上梁山”。随后，这条高等级收费公路的日收费总额大大增加，有关方面非常满意。次年在清理公路“三乱”时，上级清查组根据群众反映的情况专门对此进行调查后查明：那些交通安全和车辆卫生检查站之所以“胆大妄为”、“有恃无恐”，是因为他们“设卡有据”、“理直气壮”——其公路检查行为是受R市交通行政管理机关委托进行的，罚款也与之分成；而R市交通行政管理之所以要委托设卡，是该高等级公路的有关方面对其“做工作”的结果。在查明情况的基础上，上级清查组责令R市交通行政管理部门限期整改，其有关负责人和具体负责人也被追究责任，分别受到党纪和政纪处分。

问题：

1．请分析受委托组织与被授权组织的区别及受委托组织的范围。

2．上级清查组作出的该处理决定是否正确？

重点提示：

本案中提出了这样一个问题，即：怎样认识受委托组织的责任归属问题？

我们知道，行政机关可以依法把其行政职权的一部分委托给行政机关以外的其他组织行使。所谓行政机关委托的组织，是指受行政机关委托行使一定行政职权的非国家行政机关的组织。

《行政处罚法》第19条明确规定了适用本法时，受委托组织必须符合以下的条件：

（1）依法成立的管理公共事务的事业组织；

（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；

（3）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

《行政许可法》第22条规定：行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。该法第23条规定：法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

结合本案的情况来看，那些检查站显然是受委托者，而交通行政管理机关则是委托者。所以检查站的错误行为只能由委托者交通行政管理机关来承担。

思考题二

2004年6月30日早晨，某县城附近农村某队10亩鱼塘的鱼突然大量死亡，上午又有十多人发生头晕、恶心和肚子痛症状。某县环保局获知该事件后，立即展开调查。经调查，某县环保局怀疑某村的鱼池和饮用水可能受到附近某化工厂排放的污染物的污染。为了进一步查清事实，某县环保局遂委托该县环境检测站对该化工厂排放的污染物以及该村受到污染的鱼塘和饮用水进行对比检测，并委托该环境检测站依法进行处理。该环境检测站经过对比检测后，认为某村鱼池和饮用水的污染物就是该化工厂排放的污染物，就依据《环境保护法》、国务院颁布的《征收排污费暂行条例》和《排污费征收标准》的有关规定，作出如下处理：某化工厂共排放废水2万吨，每吨0.80元，征收排污费1.6万元；罚款5万元；赔偿死鱼损失3万元；赔偿中毒村民医疗费2万元。

该化工厂不服该环境检测站的处理决定，以该环境检测站为被告起诉至某县人民法院，认为该环境检测站是一个科研事业单位，不具有行政处罚权；该环境监测站的处罚太重。某县环境检测站辩称：自己接受县环保局的委托作出该处理决定，自己不是合格的行政诉讼被告；该处理决定完全是依据相关法律法规作出来的。

问题：

某县环保局能否委托检测站行使该处罚权？也就是说某县环保局的委托行为是否具有合法性？

重点提示：

所谓行政委托，是指行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。行政委托也应当依法进行，但是行政委托的“依法”不如行政授权的“依法”那样严格。在某些行政事项范围内，应当有法律法规关于行政委托的明确规定，如税收、行政许可等；在另外一些行政事项范围内，只要不违背法律精神和法律目的，即可实施行政委托，如物价、卫生、治安、环保等方面的监督、检查和处罚。行政委托的方式比较灵活，但一般应当以书面的方式进行委托，如果是一次性的监督、检查或者处罚，也应当允许口头的委托方式。

《行政处罚法》第18条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”“受委托的组织在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”该法第19条规定：“受委托组织必须符合下列条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”

思考题三

王某系甲市某重点中学的一名人民教师，平时工作出色，多次受到上级教育行政部门的表扬。2006年3月21日，适逢其生日，碰巧又是周末。王某于是邀请几个好友一起在家庆祝一下，酒足饭饱之后，几个好友就决定在王某家由各人出钱打麻将娱乐一下。王某所在辖区派出所接群众举报后，遂到王某家将现场的赌资没收，并对参赌人员作出每人罚款300元的行政处罚，王某因此还受到单位的通报批评。2006年3月30日，王某等几人对派出所作出的行政处罚不服，遂向甲市公安局申请行政复议，甲市公安局经复议后，作出了维持决定。王某仍不服，向甲市人民法院提起了行政诉讼。

问题：

在本案中，王某所在的辖区派出所作出的该处罚决定是否超出了法律、法规授权的范围？其是否具有行政主体资格？

重点提示：

有一种意见认为，派出所的处罚行为并无不当，根据2005年颁行的《治安管理处罚法》，派出所作为政府职能部门的派出机构，不具有行政主体资格，但是在法律法规授权的情况下能够成为行政主体。所以认为派出所所作的行政处罚决定并无不当，应该判决维持原处罚决定。

你同意这种观点吗？