第六章 行政机关

本章知识点

行政机关的含义 行政机关的性质和特征 一般行政机关与部门行政机关职能性行政机关与专业性行政机关 常设性行政机关与非常设性行政机关 专门执法机关与普通管理机关 首长制行政机关与委员制行政机关 派出行政机关与被派出行政机关 行政机关的一般职责 行政机关的主要职权 行政机关的主要管理手段 我国现行行政机关的体系 中央行政机关 一般地方行政机关 民族自治地方行政机关

案例：行政机关的行政职权亦是其行政职责

【案情介绍】

2002年5月4日，山西省吕梁山富源煤矿因井下突然发生特大透水事故，导致21名矿工丧生。事故发生后，中央电视台“今日说法”栏目组记者展开调查。记者调查该矿矿主魏崇仁，魏称他们开矿前只取得了1个采矿许可证。根据法律规定，开矿必须具备6个报告、4个证件。魏在取得一个采矿许可证的情况下，将煤矿非法转租给一个叫张顺和的承租人，而承租人也继续了矿主的非法开采行为。不难想像，一个未经合法审批的小煤矿可能存在严重的安全隐患。那么富源煤矿是否经过当地政府、主管部门以及河津市煤矿部门的审核和验收呢？河津市委一位常委说，当初他们根本不知道该矿证件不全，出事之后才调查出唯一的一个开矿许可证竟然是假的。煤矿主管部门审核把关工作混沌不清，主管部门明知富源煤矿证件不全、非法开采，但没有采取有效的监管措施。根据记者调查，主管部门的确来查过，并且还做了情节记录，可是开矿之后第三天就发生重大事故。有个曾在煤矿工作过的小矿工告诉记者，他在当地的多家煤矿干过活，很多煤矿都存在一个相同的问题，主管部门验收煤矿的时候走不到底，走到半截儿就上去了，因为钱已经拿到手，他们就说煤矿全合格。

【法律问题】

对于煤矿发生的安全生产事故，煤矿安全生产主管部门是否应承担相应的法律责任？

【参考结论】

对此需具体情况具体分析。煤矿安全生产主管部门有过失的应当承担相应的法律责任，没有过失的不需要承担法律责任。就本案来看，河津市煤矿安全生产主管部门应当承担一定的法律责任。

【法律评析】

我国《煤炭法》第18条规定：“开办煤矿企业，应当具备下列条件：（一）有煤矿建设项目可行性研究报告或者开采方案；（二）有计划开采的矿区范围、开采范围和资源综合利用方案；（三）有开采所需的地质、测量、水文资料和其他资料；（四）有符合煤矿安全生产和环境保护要求的矿山设计；（五）有合理的煤矿矿井生产规模和与其相适应的资金、设备和技术人员；（六）法律、行政法规规定的其他条件。”除此之外，《煤炭法》第22条规定：“煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照本法规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证，由煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查，符合本法规定条件的，发给煤炭生产许可证。”“未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产。”第23条规定：“取得生产许可证，应当具备下列条件：（一）有依法取得的采矿许可证；（二）矿井生产系统符合国家规定的煤矿安全规程；（三）矿长经依法培训合格，取得矿长资格证书；（四）特种作业人员经依法培训合格，取得操作资格证书；（五）井上、井下、矿内、矿外调度通讯畅通；（六）有实测的井上、井下工程对照图、采掘工程平面图、通风系统图；（七）有竣工验收合格的保障煤矿生产安全的设施和环境保护设施；（八）法律、行政法规规定的其他条件。”河津市富源煤矿仅有一个“采矿许可证”，而且该证竟然是假的。不仅如此，根据《煤炭法》第25条第2款的规定：“依法取得煤炭生产许可证的煤矿企业不得将其煤炭生产许可证转让或者出租给他人。”作为特定行业，取得煤炭生产许可证的前提证件，包括采矿许可证、矿长资格证、特种作业人员的操作资格证等都不得转让或者出租给他人。本案中，魏崇仁取得了一个假采矿许可证，还将假采矿许可证非法转租给他人。从法律规定看，河津市富源煤矿违反了我国《煤炭法》的基本规定。河津市煤炭生产秩序的混乱与其非法开采的身份具有密切的关联。

从主管部门看，河津市煤炭安全生产主管部门存在严重的监管不力问题。我国《煤炭法》第38条规定：“煤矿企业的安全生产管理，实行矿务局长、矿长负责制。”第39条规定：“矿务局长、矿长及煤矿企业的其他主要负责人必须遵守有关矿山安全的法律、法规和煤炭行业安全规章、规程，加强对煤矿安全生产工作的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生。”第40条规定：“煤矿企业应当对职工进行安全生产教育、培训；未经安全生产教育、培训的，不得上岗作业。煤矿企业职工必须遵守有关安全生产的法律、法规、煤炭行业规章、规程和企业规章制度。”为了保证这些规定的实现，各级政府安全生产主管部门应当依法履行监管职责。我国《安全生产法》第8条规定：“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调、解决。”从记者的调查看，河津市煤炭安全生产主管部门没有认真履行职责，对违法开采煤矿的行为往往只是收钱了事，而不是从保障煤炭安全生产、对国家利益和矿工生命健康安全负责的角度行使职权。

现代民主政治是以责任为基础的。作为行政职权享有者的行政机关，必须按照法律规定行使行政职权，承担法定义务。概括起来说，这些义务包括：依法履行职权；遵守权限规定；符合法定目的；遵循法定程序。其核心是依法行政。行政职责随行政职权的产生、变更或消灭而相应变化。任何具有行政职权的行政机关，在享有行政职权的同时必须履行相应的行政职责。行政职权与行政职责是行政主体的权利和义务的具体体现，二者是辩证统一、密不可分的。在行政法律关系中，行政职权体现为权利，而在监督行政法律关系中，则体现为义务。行政主体不履行或拖延履行职责，要承担行政责任，行政主体违法行使职权更要承担行政责任。我国《安全生产法》第13条也规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。”

案例思考题

思考题

1992年至1994年间，王宗孝前邻韩学仁在未经市规划部门批准的情况下采取分层施工的办法，沿王家两层小楼前20厘米外建房，损害了王家的采光、通风权益。为此，王宗孝曾多次要求连云港市规划管理局依法处理。1994年间，韩学仁在原建筑基础上加盖两层时，王宗孝出面阻止并砸坏了一根新建水泥柱，韩学仁诉至法院要求恢复原状、赔偿损失。受诉法院经审理判令王宗孝赔偿人民币16.24元，并驳回了韩学仁恢复原状的诉讼请求。同年8月间，王宗孝再次前往连云港市规划管理办公室，反映韩学仁非法加盖二层楼房的问题并要求处理。规划局于同年10月26日作出并向韩学仁送达了《关于韩学仁违法建筑的处罚决定》，要求韩学仁拆除第二层，但未向原告王宗孝送达。韩学仁收到该处罚决定后未自动履行，规划局也因未在法定期限3个月内申请人民法院强制执行，而使该行政决定对韩学仁违法建筑的处罚落空。

原告王宗孝于1995年4月22日以规划局不履行规划管理职责为由向连云港市连云区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判决被告连云港市规划局履行法定职责，作出具体行政行为，对韩学仁的违法建筑予以拆除，以保护原告的合法权益。

问题：

本案能不能作为行政案件受理？

行政机关虽然已经作出行政行为，但没有督促相对人自觉履行，也没有在规定时间内申请人民法院强制执行，这一行为应如何认定，是否构成不作为行政行为？

重点提示：

本案提出了一个这样的问题：行政机关的行政行为达到何种程度才算是完全履行了自己的职责，达到何种程度属于不作为行政行为？

本案涉及的法律、法规及司法解释包括：《行政诉讼法》第54条，《若干解释》第39条和第88条。

虽然此案既涉及民法上的相邻关系，又涉及行政管理中的城市规划管理秩序。采取何种途径寻求救济，当事人有权自主选择。