三 历次五年规划政策适应性评价

（一）五年规划政策工具性表现

（1）早期五年计划政策的工具性体现明显高于改革转型时期规划政策的工具性。第一个五年计划的政策工具性体现可能是最高的，因为这一时期五年计划政策全面直接服务于政府自身的生产计划目的。政策本身的实施则伴随着156个重点工程建设的推进，完全实现五年计划目标。在政策目标、政策工具和政策五年规划围绕的主题下，规划（计划）的发展目标基本上是内化于体制之内的，等同于单一生产组织的生产计划目标，政策实施主体都是组织内的成员，彼此之间不存在利益追求上的差异，彼此之间不存在基于市场价格的交换。因此，在这样的政策环境下，政策的实施依靠内部行政命令可以得到全面的贯彻落实。

这种情况一直延续到“六五”时期，虽然“一五”之后的五年计划并没有完全如同第一个五年计划一样得到全面完整的制定、发布和实施，但作为一个计划管理工具，五年计划的节点和连续性始终存在。第二、第三个五年计划没有正式发布实施本身也从反面说明，五年计划政策的工具性得到了充分显现，当这个工具不能完全体现当时政策制定者组织目标时，政策是可以不被实施的。

（2）从“八五”时期开始，五年计划政策的工具性体现开始在目标定位上出现不确定。从“六五”时期开始，改革开放就开始全面推进，随着乡镇企业的发展和全面对外开放，市场经济因素在发展中的影响越来越突出，在规划得以实施的经济社会环境中，不同利益追求的市场主体开始出现，这时候五年规划的服务对象实际上既没有清晰反映各类市场行为主体的意愿，也没有被明确表达为国家发展蓝图和社会发展共识凝结体。到“十五”时期之前，五年规划的工具性主要体现为政府的行为追求。虽然在“九五”计划文本中，对于五年计划本身的定位被描述为“作为组织和动员全国人民推进改革开放和现代化建设的行动纲领”，但从规划政策所应体现的组织目的实现工具而言，规划似乎完全成为政府行动的预期展望，并没有清楚展现为各类市场主体共同追求的集合。虽然政府自身的行为追求其实也完全是国家发展的体现，但从理论上讲，这时候规划所确定的政策本身也就成为这个纲领得以实现的工具，而不再是直接实现组织目的的工具。因为作为直接实现组织目的的工具，政策本身应该是规划的内在组成，而不是服务于规划落实的工具。

（3）“十一五”开始，五年计划转变为五年规划之后，规划政策的工具性开始被多样化和抽象化。“十一五”规划对自身的定位是：“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”

“十二五”规划对自身的定位是：“主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”

“十三五”规划对自身的定位是：“主要阐明国家战略意图，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据，是全国各族人民的共同愿景。”

可以看出，随着五年规划自身定位的制度化、规则化和抽象化，政策本身的工具特性也发生了相应的变化，其与政策应是实现组织目的的工具属性要求相比，也自然变得越来越抽象：我们很难能够从规划文本本身明确地归纳出其服务于组织目的的直接关联性。

（二）五年规划政策层级性表现

（1）五年规划（计划）的层级性没有发生变化，而且从“十五”开始，其权威性不断得到强化，但其法律地位始终没有被明确。国家五年计划主要由国务院组织编制，由中央政治局审定。计划本身的权威性十分明显。从“九五”开始，五年规划的制定在形式上发生了一些变化。由中共中央提出指导意见，国务院组织编制，然后由全国人大批准发布。规划本身的权威性更加突出。然而，从第一到第十三个五年规划为止，五年计划和五年规划的法律地位始终没有得到确定，五年规划并没有在国家现有规范规划行为的法律体系中。与之相反，城市总体规划、土地利用规划却是国家现有法律所明确规范的对象。这种制度上的不对称，导致中国特有的“三规合一”问题的出现。

（2）行政区划体系没有发生变化，但国家五年规划在地方层面不同区域上的落实，显现出总体利益和局部利益之间的协调压力越来越大。第一个五年计划也提到了地方发展和地方计划，但在计划中仅仅是一句简单的表述。实际上，当时地方的局部利益和全国整体利益之间的冲突还不明显。但是，进入“四五”时期之后，中央和地方之间的利益协调压力开始逐步显现。进入“六五”时期之后，这种压力更为突出。“八五”时期之后，中央和地方之间的关系，已经成为整个经济发展和经济运行调控中一个重要的必须考虑的因素。

（3）发展的区域性结构变动已经无法通过政策的层级性得以解释和解决，中央政府不得不直接参与到区域一体化发展之中。从“八五”时期开始，区域发展或者说经济增长的空间结构成为五年规划的重要组成，并陆续制定了一系列独立的、专项的区域发展规划，成为区域发展政策的重要调节工具，也成为五年规划政策落实中，层级性属性体现的重要载体。但是，政策的统一性在区域结构变动上并没有得到很好体现。虽然各地都有良好的经济增长表现，但不同地区之间的发展差距实际上在扩大，“十二五”时期之后这种地区间发展差距越来越明显。虽然五年规划的层级性属性在区域发展中的表现，借助专项的区域发展规划可以落实，但在落实过程中，层级性本身也与五年规划政策的贯彻产生冲突：无论是西部大开发，东北老工业基地转型发展，还是京津冀一体化，如果不依靠中央行政力量的强制推进，总体区域政策能否满足局部利益要求，则成为层级性体现的重要因素存在很大不确定性。其结果是：局部地区的发展要求，需要不断依赖中央政府的投入。

（三）五年规划政策一致性表现

（1）早期五年计划政策的一致性明显高于近期，验证了政策一致性与政策类型及工具多样性成反比的规律。第一个五年计划到第五个五年计划，是计划经济的管理工具，政策本身的工具运用主要完全内化在行政体制之内，不存在与各类不同的、独立决策的市场主体之间的博弈，只有下级对上级行政命令的执行。因此，各类政策、各项政策工具的运用都能够相对集中体现政策制定者的统一意志。然而，进入“六五”时期之后，尤其是“十五”时期之后，随着市场经济体制的建立，各类政策，以及各类政策工具的多样性和丰富性越来越大，政策之间，政策工具之间的协调一致性问题也越来越多出现。这是政策一致性属性随政策工具多样性和政策主题多样性而必然出现的问题。不过，对于五年规划政策而言，这种一致性的要求其实并不高，因为作为一个中长期发展规划，其实际落实往往需要通过短期政策来具体实现，见机行事也成为中长期规划政策实施的具体表现。

（2）五年计划转变为五年规划也使得规划政策的一致性不断下降，其主要原因是五年规划本身转变成一个涵盖经济社会多元目标的规划，即便是服务规划落实的短期经济调节政策，也必须同时兼顾经济、社会和政治的多元政策选择。五年规划的标题是“中华人民共和国国民经济和社会发展第N个五年规划纲要”，由此就可以看出规划本身的多元性。从宏观层面看，经济增长政策和宏观调控政策始终是把经济社会融合在一起进行统一设计，因此，服务于五年规划目的的规划政策，包括经济发展政策的一致性要求，就主要集中体现在平衡处理改革、发展和稳定三者之间的关系上。从“六五”时期到“十二五”时期，中国经济的高速增长，可明确地归因为改革开放的结果，或者说主要是内部制度变革，优势资源与外部需求相结合的结果。国内市场内生因素有一个逐渐生成、累计和扩大的过程，我们认为，至少到“十五”时期，这些因素才逐渐占据发展的主导地位。“十一五”时期，与加入WTO为标志的进一步对外开放相结合，推动了这一时期经济的持续快速增长。因此，当改革本身，或者制度性变革成为经济发展的根本性动力时，其本身就会要求政策必须多样，必须满足各种不同利益冲突的协调要求，也必须满足同一时间，各种不同问题同步处理的要求，这种冲突和要求必然降低政策自身的一致性——导致所谓“九龙治水”、部门纷争、政策打架的必然存在。

（3）在法制体系不完善的背景下，转型期内体制环境持续变动不居，政策实施对传统行政路径的依赖惯性不减，也使政策一致性随包括组织体制改革在内的体制改革变化而下降。第一，以制度改革为主导的体制政策选择本身就在持续不断地改变着其他政策环境；第二，制度改革本身的复杂性、多样性和不确定性又要求政策的选择不能突破制度本身的稳定要求；第三，在从利益主体相对单一的计划经济体制转向利益主体多元的市场经济体制过程中，制度的不稳定、政策的多变多样性本身，降低了政策有效性，客观上在部分领域，尤其是制造业部门、服务业部门中的一些行业内，出现了一个近乎自由放任的局部市场环境。这种市场环境的出现又对发展政策和制度环境提出了反向调节的要求，但在法制环境并不完善的背景下，诉诸行政力量的要求反而持续上升。然而，对行政力量的依赖，结合变动较为频繁的政策环境，反而持续降低政策的适应性。因为在体制改革的过程中，行政管理体制本身就不稳定，也同样处于变动的状态。从这一点看，无论是尽快加强法制体系建设，还是尽快稳定一些基本制度基础，适当的稳定的政策环境，都是进一步提高政策适应性的必然条件。

（四）五年规划政策适应性总体评述

（1）仅从政策评价的技术性角度看，我们认为计划经济体制下五年计划的政策适应性高于改革开放和市场经济建立过程中五年规划政策的适应性，其根本原因是计划经济体制下政策环境相对稳定。改革开放过程中，政策和制度、体制环境本身相互交错，变动过程相对复杂多变，导致政策落实处于频繁的试错状态。这也是“摸着石头过河”在政策实践中的必然表现。从工具属性的表现看，相对于所有制的变动环境，对政策适应性的表现产生的一个重要影响就是，在统一的发展目标下，不同的利益主体对发展目标的理解和追求，开始不断用各自的利益获得来理解和选择，而不再是“一大二公”体制下绝对单一集体利益的诉求，因而政策作为发展的工具，开始越来越多地面对多样化的、分散的、独立的利益衡量，政策实施的统一性和一致性开始受到挑战。

同样，相对于市场环境的变动，科研管理体制本身的稳定，以及举全国之力，集中力量办大事的运行方式，可以在满足国家专项需要方面有较高效率的产出，比如国防、个别行业，或者某些专项领域的快速突破，这一点可以用“863”计划的实施给以验证。但总体上看，这样的科技政策依然不能完全适应科技成果的市场转化，虽然我国科技产出有了快速增长，但至少到目前为止，科技成果的市场转化效率还是低于一般市场经济国家，这可以用一般商品的质量竞争能力来佐证。

相对于劳动参与市场环境的变化，现有劳动管理和社会管理政策更是表现出鲜明的对比，即管理体制的滞后性和劳动资源实际市场配置的自由性形成越来越明显的反差。实际上从“六五”时期开始，劳动力的移动和劳动参与方式就突破了劳动参与政策的限制，一直到“十二五”时期末，突破户籍管理的劳动力移动和劳动参与就已成为普遍的广泛存在，也成为劳动政策的鼓励目标，但与其相关联的社会管理、社会福利和社会保障明显偏离这种存在的实际要求。

（2）转型期内促发展宏观政策体系中不同具体政策的适应性变化趋势各有不同，但总的适应性趋势都是在下降之中。财政政策一直以积极为导向，结果主要体现在基础设施体系的完备和完善上，以及由此而推动的经济增长，或者为市场发展提供的基础保障，虽然代价是债务风险的累积。

货币政策一直以稳健为主，主要作用是防范通胀和金融风险，但实际上，货币政策的独立性在不断显现的同时，货币政策与财政政策的配合，以及为政治目标服务的根本性质也还没有发生根本性变化。

产业政策一直以政府选择替代市场选择，结果凡是政府主动管理的，都没有很好成效，凡是政府放开的，基本上都有很好表现。但是，政府的产业政策本身，是不是客观上为市场选择提供了某种发展环境，还需要进一步探讨。典型例子包括汽车产业、半导体工业，以及工程建造技术。对产业技术高低划分的认识可能存在较大误区：过度追求所谓朝阳产业概念，高端制造业概念，或者片面分割制造业和服务业，这种基于传统产业进化阶段的或者经济发展阶段的教条，导致产业体系的内生性优化并没有得到实现，各地区产业同构现象十分严重，一波又一波的重复建设和产能过剩调控都没有取得预期的政策效果。

科技政策始终重视科学技术的作用，但始终将其置于功利性的工具地位，缺乏足够的独立性，可能与意识形态管理相关。但是，举全国之力的资源投入方式，以及模仿、溢出效益，对外开放交流的成效比较明显。最薄弱的，或者制约最大的是干中学的累积效果，这一点与体制制约大于投入的要求相关。近年来研发投入得到很大提高，产出效果也有明显提升，但基础性以及原创性的研发仍然需要时间投入才能达到应有的累积效果，但是急功近利的做法实际上大大降低了研发投入的使用效率。

人口政策的变动虽然满足了适应性要求，但效果还有待检验。“十二五”规划之前人口政策得以坚持，但是老龄化以及人口红利问题的出现，需要对此有重新认识。客观现实是，结构性变动与总量性压力实际上并存，不存在未富先老的问题，因为这是一个福利标准判断的结果，而不是经济发展的判断。当前面临的最大问题，依然是劳动参与的二元体制限制，双重的就业制度导致劳动参与效率在实际上有所下降。因此，不能简单为了所谓特定的养老需要，而简单地就随便调整人口政策。实际上，简单地人口生育政策调整，与生育意愿随经济发展而下降之间的冲突，并不一定会使人口规模稳定。

需要指出的是，通过对五年规划历史进程的梳理和观察，我们认为，进入“十一五”时期之后，相对“六五”时期到“八五”时期的制度改革，最近一段时期内体制改革政策的适应性也有所下降，修修补补的局部调整的改革政策对发展的贡献能力越来越弱。

（3）计划经济体制下的较高政策适应性并不意味着政策本身的选择就是正确的。历史表明，一个错误的政策选择，在较高的政策适应下，或者说在与政策实施环境适应性较高的条件下，其政策后果更为严重。虽然“六五”之前的五年计划在目标设定上有偏差，但政策实施的体制环境相对单一，工具运用机制也相互适应，完全依照行政体系，自上而下的计划贯彻落实完全与行政运行管理相结合，自然可以取得相对好的结果。其间出现的实际增速都达到了规划目标，但政策执行效果并没有直接带动社会总体福利水平的提高，以至于在这种体制下国民经济的发展“到了崩溃的边缘”。这主要就是政策本身的设计出现了偏差，政策过多地以基础工业、重工业、装备工业为导向，计划经济体制限制了生产要素合理流动与有效配置。然而，在当时的政策环境下，全部内化在行政体制内的任何政策都有很高的实施适应性，因此，政策实施效果也会更为严重。

尽管我们认为“六五”时期之后宏观政策的适应性有所下降，但政策体系中直接面向体制改革的政策选择符合发展的内在要求。但是在技术上，与改革开放这种根本性的制度变革相比，其中一些促发展的宏观调控政策的实际有效性，随着实施中适用性的降低也有所降低。过去30多年经济实际发展效果更多是制度变革和市场自身运行力量所致。或者说，制度改革本身对生产力的解放和促进弥补了其他经济政策适用性下降的不足。