二 五年规划政策实施历史进程

（一）历次五年规划发展目标的确定

（1）五年规划政策目标总是政治追求和经济规律之间平衡的结果，当平衡打破时，后期规划目标往往是上期规划目标的调整。从第一个五年计划到目前的第十三个五年规划，各个五年规划在发展目标设定上有很大变化。规划本身也从单纯的经济发展规划，演变为经济社会发展规划，从单纯的经济计划发展目标，转变为经济社会综合发展目标，并在“十二五”规划之后进一步定位为国家发展蓝图。尽管十三个五年规划的发展目标有很大不同，但可以发现，从第一个五年计划到第十三个五年规划，五年规划发展目标的设定本身依然有很多相似性，都保有很明显的政治、经济体制色彩：每一个五年规划的总体发展目标都与当届党的政治发展追求密切相关，或者可以说是当届党中央政治纲领在经济社会发展上的具体体现。因此，五年规划自身大都反映着各自时代的政治特征与政治追求。

在一定程度上，五年规划设定的发展目标可以视为我国宏观经济运行周期中政治周期的变动标志之一。每一个五年规划发展目标的设定，都明显表现为努力实现政治追求和经济规律之间的平衡。当平衡不能实现时，则在下一个周期被迫采取反向政策调整，这种调整本身可以看作宏观调控能力的体现。比较典型的政策调整主要有三个：“二五”的政治追求超越了经济客观规律，导致随后“三五”时期的调整；“四五”、“五五”时期单纯的政治目标完全替代了经济发展规律要求，导致“六五”的经济发展大调整；“九五”、“十五”的政治追求低估了经济自身发展的可能，随后在“十一五”时期重新进行目标调整。

（2）“十三五”时期中高速增长目标的设定，是一个相对均衡的选择，显现了政治追求对客观经济规律的尊重。第一，进入“十二五”之后，我国的经济发展开始进入新常态，虽然经济增速开始下滑，但是经济总量已经达到历史高位，这个高位本身已经超出了最初的政策设想。这个高位的取得从实际经验上要求政策对经济规律必须给予足够重视；第二，进入新常态之后的政治追求已经完全彻底脱离了意识形态的要求，转向更为现实和更为开放的国家治理阶段，在国内和国外两个市场密切相连的环境下，执政的政治追求与必须符合经济规律的国家实力之间产生了必然的契合；第三，国内市场和国际市场之间的联系达到了从未有过的程度，经济地位和国际政治地位也使国内政治经济目标和国际环境之间有更充分的结合。因此，无论是防范国内市场风险，还是规避国际市场风险，无论是国内社会稳定，还是国际政治需要，政治与经济之间必须足够同步。

在五年规划发展目标设定上，“十三五”规划发展目标和过往五年规划发展目标相比有一个较大的变动，规划目标虽然也是依照一个具体数值进行设定，但实际表述，或者在政策论述上，这个规划目标被表述为一个区间值，这个区间值采取中值数加上、下波动区间的表述方式。尽管“十三五”时期确定的中高速增长发展目标是一个政治追求和经济发展之间相对平衡的目标设定，但实际上，从经济增长本身来看，“十三五”时期的中高速增长区间本身是在一个经济增速不断下行的长期趋势过程中截取的区间，但“十三五”时期及其后的政治追求是延续“九五”之后调高了的持续上升的发展追求。我们或许可以做这样的想象，“十三五”时期的中高速增长目标可以被看作“十一五”时期之后，经济增长开始持续下行，而政治追求却维持不断增长的两条曲线的交叉点，不过这个这个交叉点被描述为一个区间。

（3）“十三五”规划设定了区间化的增长目标，其政策含义应不在区间本身，而在于这个区间存在的边界条件。实际上，“十三五”时期的发展规划目标被确定为一个特定增长区间更符合到目前为止对未来经济潜在增长率的一般认识。关于未来的经济增长，目前各种不同研究结果之间实际上存在较大的差异，这个差异的存在本身就表明这个区间存在的可能。本课题的专题研究也测算出了一个具体的区间范围。当对未来潜在增长率的认识被确定为一个可能的区间，而非稳定的数值点时，中间值管理似乎是一个最自然的政策实施选择。然而，尽管中间值可以作为一个政策参照目标进行调控政策的设定，但这种依然围绕着具体值而进行的目标设定本身，很可能会在操作弹性上对政策的实施增加约束。因为社会预期对政策调节的反向作用，在经济下行趋势过程中，维持一个数值点的增长速度要比经济上升期控制一个数值点的稳定困难很多。

本专题认为，比起区间本身，以及区间的中间值，潜在增长率区间概念的政策含义应该是，区间上下限的边界条件更值得政策关注。换言之，什么样的边界条件导致区间下限出现，什么样的边界条件又导致边界上限发生，才是政策应该重点深入探究之处。把政策目标与实施效果参照设定为区间内的某一具体值，无论是中间值，还是其上或者其下的某一个具体值，都可能是一种自我设限的政策设定，可能会降低战略定位的保持而自我限制政策调整空间。所谓“低，低不到哪里，高，也高不到天上”的说法并不准确，也不是实事求是的客观表述。高与低都有条件，都有边界约束，政策应该要做的，也是本课题所努力的，就是寻找和确定这些边界条件，明确其存在和发生作用的机理，从而做出恰当的政策反应。

（二）历次五年规划政策环境的变动

（1）纵观历次五年规划，政策环境中最重要、最明显的变动因素是所有制结构。在第一个五年计划到第十二个五年规划的执行过程中，我们可以很清楚地看到规划制定和实施于其中的经济社会环境沿着一个基于民间的分散，向基于公有的集中，然后又由基于公有的集中，向基于民间的分散这样一个收与放的过程。

第一个五年计划时期，工商业的社会主义改造是当时最主要的经济制度变革主题。虽然在第一个五年计划中，私人工商业者的存在还有一席之地，但计划的发展目标是逐步将私有经济成分逐步转化为公有制。其后的五年计划政策环境正是围绕这一主题不断深化，努力实现一个“一大二公”，或者纯而又纯的公有制体制。

第一个五年计划之后，第二、第三个五年计划并没有正式发布，第四个五年计划发布的仅仅是草案，第五个五年计划包含在一个中长期计划之中，不过这只是五年计划形式的不完全，事实对应的五年经济发展计划（规划）政策在连续性上还是得到了保持。除去政治体制、政治运动等其他重大社会变动因素，就经济体制而言，公有制占绝对地位的政策环境大体上一直延续到“六五”规划时期。

从“六五”规划开始，政策环境中的所有制结构开始有所改变，在纯而又纯的公有制之外，个体经济成分作为零星的补充开始不断出现。进入“八五”时期之后，所有制情况发生很大变化，促进非公经济成分的成长逐步成为五年规划的重要政策追求，非公经济成分在政策环境中占据越来越高的比重。到“十二五”时期末，全社会经济各项存量中，民营资本、民营投资，以及民营企业数量都已占据主导地位。

（2）科学技术，或者技术进步始终是五年规划（计划）中非常重要的内容，但科学技术的管理体制并没有发生较大变化。从第一个五年计划开始，一直到第十三个五年规划，科学技术发展和科学技术在各行各业的推广应用，都是历次五年规划（计划）的发展目标，但作为实施五年规划重要政策环境的科学技术管理体制，没有发生根本性转变。

从第一个五年规划主要依靠苏联的援助，到第三个、第四个、第五个五年规划期间被动地被苏联，被西方发达国家封锁，一直到“六五”时期之后的改革开放，我国国内的科技管理体制始终采取以苏联科学院所为模板的专业化组织管理体制，以及“举全国之力”的全国大联合，大分工、大协作的科技创新体制。

进入“十五”时期，我国的科学技术政策环境，在科技管理体制上开始发生转变，以科学院所、大学为基础研发主体，以企业为科技创新应用主体的分工体制开始不断形成。“十二五”末期，就全社会而言，无论是研发资金的投入，还是研发人员分布，以企业为主导的科技创新体制基本形成。但从科学技术组织机构的体制属性上看，我国的科学技术创新的主要组织机构依然以属于行政管理体制的事业单位为主，属于企业的科研单位数量并不多，除个别企业之外，内附于企业的研发机构，大部分都还不能成为科学技术和研发的主要产出实体。

（3）在历次五年规划实施过程中，劳动参与始终存在二元特征，只是二元的具体内涵不断变化。二元体制是我国特有户籍社会管理制度下，最具典型特征，持续时间最长，也是稳定性最强的一个政策环境因素。我国的劳动参与体制主要以户籍管理为基础，以城乡两类人员分割管理。这种基本的体制特征从第一个五年计划，到“十三五”时期，没有制度上的根本变化。但是以“六五”规划为分界点，改革开放前的5个五年计划期间，与改革开放后的8个五年规划期内，劳动实际参与方式与劳动管理体制之间发生了明显的反差，劳动二元特征的内涵也有所变化。

前五个五年计划期间，劳动参与体制是严格的计划管理和城乡分治。劳动力的流动和劳动参与之间在行政管理体制内，实行严格的计划分配和分区、分类的统一管理。同时，劳动参与和劳动力的社会管理制度、社会福利制度、社会保障制度密切关联，形成差异鲜明的城乡二元特征。

“六五”时期之后开始的改革开放过程中，农村劳动力开始出现不断突破二元体制限制的跨地区转移。虽然当时政策提出了防止“盲流”无序流动的主张，但伴随市场经济和非公经济的快速发展，这种实际上突破了户籍限制的劳动力转移呈现出越来越大的规模，并在客观上促进劳动参与率不断提升；进入“八五”时期之后，这样的劳动力转移和劳动参与逐渐被劳动就业政策所许可；进入“十五”时期之后，这样的劳动参与逐步成为劳动管理、社会管理和经济发展的主要目标，针对农村进城务工人员的政策管理体系和法律制度也逐步形成和完善。然而，尽管此时劳动就业法律规定中已经不再有明确的户籍条件，但这样的劳动力转移与劳动参与，始终与户籍制度的存在形成直接的冲突，持续延伸至与劳动参与相关联的社会管理、社会福利和社会保障体制之中。

“十一五”时期之后，劳动参与的二元特征在其内涵上发生了一个显著的变化，就是之前鲜明的城乡二元体制，转化为所谓体制内和体制外的二元结构。这一二元特征所指主要是国有经济组织、事业单位和行政机构的正式就业人员，和其他经济组织内，或者国有组织内其他非正式就业人员之间的划分。二者的主要区别并不主要表现为劳动就业保障、社会保障和社会福利的差异，在具体的薪酬待遇方面上，体制内和体制外的差别并不如城乡差别显著，甚至相似岗位体制外的报酬还可能高于体制内。但体制内与体制外就业者的待遇差别，主要表现在社会资源、经济资源以及政治资源的配置和动员上面。这种差别既限定劳动参与的有效配置，也限定劳动力的合理流动。

（三）历次五年规划政策的具体实施

（1）从第一个五年计划到第十三个五年规划，五年规划政策功能发生了显著变化。规划（计划）确定的政策措施从最初组织内单纯的生产计划管理工具，逐步演变成以市场经济为基础的经济参数调节者。第一个五年计划到第五个五年计划，都是计划经济管理体制下的经济管理工具，相对应的政策主要根据当时国家总体发展目标要求，按照生产计划管理原则，以总产出水平调节和经济结构平衡匹配要求而制定。在大的政策取向上，第一、第二和第三个五年规划政策的基本思路始终是“先生产、后生活”，以资本形成为主，着重发展资本品产业，消费和消费品生产的轻工业始终处于从属地位。在具体的政策实施上，以第一个五年计划的156个重点项目为代表，强化资本类项目建设。第四、第五个五年计划对此有所调整，轻工业类项目开始在五年计划中得到重视，努力调节生产、消费，资本品和消费品，工业和农业以及不同地区之间的平衡协调关系，在五年规划政策中占据较高比重。但由于整个国家处于战争准备状态，重工业、装备制造业、能源、交通等依旧是计划的重点，相应的政策则依旧是直接以计划平衡，促进生产为基本功能。

从第六个五年计划开始到第九个五年计划，虽然经济社会全面进入改革开放转型期，但相应的五年规划政策并没有完全摆脱五年计划的惯性，计划平衡依然是这个时期规划政策的主要原则。不过与之前的五年计划相对比，体制改革或者制度变革成为政策的一项重要内容。随着对计划和市场关系的政策理念发生重大转变，基于市场的经济运行，和基于计划管理的宏观调控之间开始出现诸多冲突，政策虽然是以促发展为主要目的，但很多的政策措施本身由于计划管理的体制性约束，在实施过程中开始和市场的实际运行产生诸多不协调，规划政策的实施实际上开始逐渐呈现鲜明的短期特色。防通胀、防过热，成为这一阶段五年规划政策实施中多次出现的主题。规划自身增长和发展目标的实现，实际上并不完全来自具体经济政策的实施，而更多来自制度变革和对外开放的推动。与前五个五年规划相比，这一时期规划政策虽然还沿袭着计划平衡的基本功能，但政策总体上还是出现了更为具体的分类和工具选择，包括财政政策、货币政策、产业政策、区域政策，科技政策、环境政策以及价格政策，等等。

从第十五个五年规划开始，五年计划开始逐步转变成五年规划，相应的政策框架发生了变化，五年规划的政策功能定位也从生产计划管理工具转变为宏观调控工具。进入“十五”时期之后，五年规划政策发生的重大变化是资本市场初步建立，金融环境成为整个经济运行中相对独立，又具有不完善特点的政策环境变化，在这样的背景下，金融政策逐步发展成为重要的，与财政相对独立的宏观政策工具，规划政策的职能开始全面从具体的生产调度者转变为经济运行参数的调节者，价格政策基本丧失了直接调节者的功能，转为农业生产保护、环境资源保护以及部分技术进步激励政策工具。包括财政政策、货币政策、产业政策、区域政策、科技政策、环境政策等各项政策构成的发展政策体系更加丰富，也更加细致。由于政策分工的深化，直接作用于发展本身的政策，被集中体现在财政政策和金融政策上面。

（2）五年规划政策工具逐步从相对单一的财政政策和金融政策，不断发展和丰富为多样化的政策体系。第一个到第五个五年计划时期，主要的政策工具是基于财政政策的行政计划，行政命令是政策工具的主要运作方式。从第六个五年计划开始，政策工具的选择逐步多样化起来，首先发生变化的是汇率和利率工具的使用，其次是商品价格工具，之后税收工具的调节功能开始完善。但始终发挥主导作用的还是财政政策工具，并主要以财政主导的投资工具为代表。在这些政策工具的不断完善和丰富的过程中，虽然财政政策工具在多样化和具体化上发生了变化，但集中力量办大事，集中力量多办事的体制特征没有发生根本性变化。

从第八个五年计划之后，基于市场经济的金融制度初步建立，货币政策工具逐步成为一个相对独立的宏观调控工具，这是最近几个五年规划政策实施中，变化最大，也是社会主义市场经济建立过程中，最具有独立市场性质的政策工具变化。货币政策从内化于财政政策，到外化独立于财政政策，而且独立性越来越明显。伴随金融市场体制的不断完善，货币政策工具的多样性和丰富性也越来越突出。当前，经济发展政策，或者经济调控政策的丰富性和多样性主要是金融市场环境变动和资本市场创新的结果。其中，从长期增长的角度看，金融深化发挥了重要作用。

（3）政策工具多样性发展的同时，政策工具的运用机制并没有发生重大突破，庞大而严密的行政体系依然是五年规划政策实施的重要依靠。从第一个五年计划到第十三个五年规划，规划政策工具运用方式也发生了变化，但行政命令依然是规划政策落实的主要方式。这是过去十二个五年规划实施中可以比较清楚观察到的一个变动趋势。第一个五年计划到第六个五年计划，政策工具的运用主要以行政命令为主。从第六个五年计划开始，虽然在逐步建立的市场体制下，政策工具开始丰富多样，但除了货币政策工具之外，直接作用于经济运行和经济增长的其他政策工具的运用，仍然对行政命令有很强的依赖。“六五”时期以来历次各类市场价格调控的实施，无论是股市，房地产市场，还是农产品等商品市场的调控，还是各种过热和产能过剩的产业调节，政策的实施也都主要采取行政命令的方式进行，各个部门，各种层级和针对各种主题的政策文件不断累积，不断清理，然后又不断累积。

过去十二个五年规划（计划）总体实施过程如表2-1所示。