二 主要内容和重要观点

无论从政治发展还是从政治学发展的角度看，中央与地方关系都是一个历久弥新的研究领域。之所以“新”，不仅因为现代国家的社会、经济、文化发展的每一步都可能蕴含着影响宏观政治的力量，而且从执政党的角度来看，是否能积极地、与时俱进地调整中央与地方关系，关系到其执政资源是增加还是流失，执政能力是增强还是减弱，执政地位是巩固还是动摇等一系列重大问题。但是，正如调整其他重大政治关系一样，处理、调整中央与地方关系必须慎之又慎。就我国而言，它首先要面临政权的阶级性问题，即要始终不渝地以马克思主义理论和中国特色社会主义理论为指导；其次要面临历史问题，即要始终不渝地遵循中国革命和社会主义现代化建设的历史逻辑；再次要面临改革开放的整体推进问题，即要从“顶层设计”的高度来把握中央与地方关系发展方向。本研究成果正是从这样的逻辑出发，力求在历史与逻辑、规范和经验、宏观与微观的有机结合中，探求服务型政府建设语境下的中央与地方关系问题。研究主要围绕以下几个方面展开。

1．中央与地方关系的基本问题

包括中央与地方关系的产生、实质及其主要制约因素、古今中外中央与地方关系的基本模式、新中国中央与地方的规范性关系及地方政府的地位等等。其中，“中央与地方关系是什么”是一个根本性问题，它反映了我们基本的世界观、历史观和方法论。我们认为，中央与地方关系是国家权力的分配关系，是国家权力行使权在国家机构体系内的纵向分配关系，其实质是一个国家法定的社会公共利益的分配关系，体现国家结构形式的本质并受其制约。这包含了三层意义：一是阶级统治关系，二是政府管理关系，即统治阶级如何实现统治的问题，三是社会管理与社会服务的关系。任何阶级要实现和维护自己的统治地位都必须借用国家机器，将统治阶级的利益和意志上升（或者假扮）为全民利益和意志的形式。这就是历史唯物主义的观点。以此为视点，俯瞰中央与地方关系的基本模式、新中国中央与地方的规范性关系，以及地方政府的地位等，就一目了然。

2．新中国处理中央与地方关系的理论前奏和实践先声

包括马克思、恩格斯国家结构形式理论和民族关系理论、列宁关于处理中央与地方关系的理论和实践、中国共产党在新中国成立前对央地关系的理论和实践探索等。研究认为，马克思、恩格斯所谓“集权是国家的本质”“国家应该是各平等民族的联合体”等论断是科学的，但不可断章取义地去理解。马克思主义认为人类社会发展是一个自然历史进程，社会经济形态更替根源于生产力的发展，其变迁是不以人的意志为转移的，变迁的轨迹表现为以经济交往为主导的人类交往不断突破时空的限制，不断突破民族的地域性藩篱，最终达到世界大同。在此过程中，政治力量往往是经济力量的代言人和马前卒；只有国家的集权才能冲破民族和地域的隔离。但集权不是目的，特别是在标志着国家逐步走向消亡、社会日渐自主的社会主义社会，国家如何实现从“统治”主导型和“管理”主导型的职能体系向“服务”主导型的职能体系转变，实现国家的工具理性和价值理性的充分融合，这是一个重大的理论问题。而对这一问题的探讨仍需理论界从马克思主义的经典理论中积极汲取“养分”。

列宁在国家结构形式问题上的思考与实践显然有一个调适的过程，这恰好反映了马克思、恩格斯的正确理论与俄国革命、建设实践相结合的轨迹。列宁由倾向于单一制国家结构形式到最终选择联邦制，而中国共产党的早期理论却是一个方向相反的转变：由主张联邦制到主张单一制，但最终中俄都完成了马克思主义的国别化。无论是在理论上还是在实践上，无论是在制度上还是在方式上，中、俄两国共产党早期对中央与地方关系的探索对此后各自的国家建设打下了良好的基础。

3．新中国成立60年来处理中央与地方关系的历史进程

主要梳理了自新中国成立以来，历代中央领导集体和以胡锦涛为核心的新一代中央领导集体在中央与地方关系理论和实践方面做出的系列探索。总体来看，第一代中央领导集体为新中国中央与地方关系的处理打下了坚实的基础，如国家结构形式的建构、民族区域自治制度的建立和完善、“发挥两个积极性”原则的确立，但“人治”为主的治理形态、政治高度集权和计划经济的耦合等致使中央与地方关系陷入收放怪圈。第二代中央领导集体以经济放权为突破口，以梯度放权为基本形式，以法制为保障开启了中央与地方关系新格局，同时将“一国两制”巧妙运用到国内中央与地方关系处理上，丰富和发展了马克思主义的国家结构形式理论。第三代中央领导集体积极推进社会主义市场经济体制改革，一方面以经济分权带动行政分权、社会分权，另一方面强调维护中央权威，实施依法治国战略，进一步巩固了中央与地方关系改革的积极成果，促进了两个积极性的发挥。新一届中央领导集体以科学发展观为指导，积极推动区域协调发展、公共服务均等化和综合配套改革试点，将中央与地方关系的发展推向新阶段。

在中央与地方关系的理论和实践上，历代中央领导集体既是一脉相承的，又是与时俱进的。在总体变化趋势上，呈现出调节方式多样化、调节手段法制化、调节主体多元化、调节主线时代化等特点。

4．新中国处理中央与地方关系的伟大成就与历史经验

总体上看，中国中央与地方关系在60年的实践探索中已经形成了三种主要模式：中央与一般行政区关系模式、中央与民族自治地方关系模式和中央与特别行政区关系模式。在这三种模式中，中央与一般行政区关系模式处于主导地位，决定着中国国家结构形式的性质和中央与地方关系的本质属性，另外两种模式是重要补充，充分体现了我国在处理国家整体与部分关系问题上，原则性和灵活性的高度统一。新中国成立六十年来，在中国共产党的领导下，中央与地方关系历经长期实践和探索，取得了令人瞩目的成就。这些成就既表现为核心理念、理论范式的不断演进，也表现为实践成果的不断拓展；既表现为行政区划的科学调整，又表现为央地权力配置、调控方式的优化；既表现为制度化与法治化的发展趋势，也表现为原则性和灵活性的高度统一；既表现为国家政局的稳定与政府效能的提高，又表现为社会主义民主建设的持续推进。

60年来处理中央与地方关系的伟大成就表明，一是处理中央与地方关系必须始终服从于国家统一和民族团结这一最高价值，这就要求我们坚持民族区域自治制度和“一国两制”方针；二是处理中央与地方关系必须始终服务于经济发展和社会稳定的战略目标，这就要求我们坚持“两个大局”；三是中央与地方关系处理必须始终坚持发挥中央和地方两个积极性的指导思想，这就要求我们合理划分中央与地方事权关系；四是处理中央与地方关系必须坚持推进社会主义民主和法治化建设这一根本发展方向，这就要求我们加快理顺政府职能，推进民主化、法治化进程。

5．关于如何科学处理、合理统筹中央与地方关系的思考

主要包括两个层面：一是在理论层面，对改革开放以来中央与地方关系研究的思考；二是在实践层面，对如何统筹中央与地方关系进行的对策研究。科学的理论是正确行动的前提。针对长期以来关于中央与地方关系研究所存在的若干问题，我们认为：要进一步明确研究目的，强调研究要着眼于国家的统一和民族的团结，着眼于中国共产党的执政，着眼于人民的需求；要进一步明晰研究思路，进一步加强宪法层面、行政管理层面和政策过程层面的研究；要进一步深化研究内容，基本范畴的研究要规范，经验研究要加强，问题研究要突出；要进一步突出研究重点，要重点研究公共服务体制建立过程中的中央与地方关系和中央与地方政府的纵向权力配置结构。

在对策研究方面，研究成果提出，在当前的形势下要统筹好中央与地方关系，一是要维护好中央权威。党的中央与地方关系是中国中央与地方关系的核心。只要中央有足够的权威，就能通过和谐的党的中央与地方关系促进整个中央与地方的和谐，从而保证国家统一、政权巩固、政治稳定和社会和谐。从这个逻辑出发，研究认为中央权威的削弱事实上就是党的执政资源流失的结果和表现，要强化中央与地方关系中的中央权威，重点是开发党的执政资源，特别是经济资源和组织资源。二是选择科学的战略。研究表明，我们可以从资源的配置、法治、行政权力的纵向调整、合理分权等四种思路确定统筹中央与地方关系的策略。事实上，四种思路不是相互排斥的，应该合成一套组合拳。值得注意的是，无论采取怎样的战略，都务必继续推进国家与社会的分权；务必实现政治体系内部权力分配的集分平衡。三是优化中央与省级政府间关系。从行政管理的角度看，我国中央与地方的关系就是政府组织的结构形式，协调中央与地方关系的重点就在于进一步规范中央各部委与省级政府之间的关系，关键是一方面要优化政府组织结构，政府机构的设置要精简，权责要统一；另一方面要从横向上对机构职能的划分和机构的设置进行调整，政府的横向组织结构将得到不断优化。四是建立规范化的省级政府间关系。省级政府间关系是中国地方政府间关系的核心和中轴。我国目前协调省级政府间关系的方式主要有省级政府的自发协调和中央政府的宏观协调，两种协调方式层次不同，效果不同，各有利弊。规范省级政府间关系还需要确立依法规范、平等协商、开放公平、互利共赢和竞争合作等原则，充分发挥省级政府的主动、中央政府的推动、市场的驱动和企业的能动作用，建立激励约束、协商沟通、利益协调、规划仲裁和社会支持的长效机制。