关于推动群众参与政府绩效评估的提案

【提案缘起】

这一提案的基础部分来自清华大学公共管理学院“公共组织评估”项目的调研成果，该项目由邓国胜副教授主持完成。我受主持人委托，在项目成果的基础上完成本提案。

【提案正文】

20世纪70年代以来，西方发达国家为了增强政府的合法性，提高政府行政效率与服务质量，从而满足日益多元和增长的公共服务需求，兴起了一股所谓“新公共管理”的浪潮。这场被称为“公共管理革命”（或称“新政府运动”）的核心管理工具之一，就是对政府绩效进行评估。绩效评估成为近年来风靡西方国家的一种潮流，一些学者甚至惊呼传统的“行政国家”正在被“评估国家”所取代。

我国从1983年开始在党政机关推行目标责任制，而政府机关的绩效考核则成为实现目标责任制的一个重要环节。1989年，各级纪检监察部门开始在全国推行“效能监察”。90年代中期，中共中央组织部推出“县级党政领导班子政绩考核办法及考评标准体系”，一些地方政府也积极探索政府绩效评估的新办法。这些表明，绩效评估已经引起我国各级党政部门的重视。

然而总起来看，已有的政府绩效评估，主要采用的是自上而下的评估模式。这种自上而下的政府绩效评估虽然能够实现上级政府下达的绩效目标，但是在实践中也出现了不少弊端：首先，自上而下的绩效评估使得一些地方政府部门只唯上不为下，背离以民为本、为民服务的宗旨；其次，自上而下的绩效评估带来一些地方领导人片面追求形象工程、政绩工程，不仅劳民伤财，而且损害政府在群众中的形象；再次，在自上而下的绩效评估过程中，一些人为了应付上级考核，不惜在统计数据上弄虚作假，此类现象颇为突出。结果是：有的地方政府绩效评估虽然上级领导满意，但实际效果甚微，群众不满意；有的地方政府绩效评估流于形式，人们对评估的结果既不相信也不关心；有的地方政府绩效评估不仅无助于政府绩效的提升，相反却损害了政府的形象。

随着“三个代表”思想深入人心，“立党为公、执政为民”、“党政人才评价重在群众认可”等新的思想和观念越来越为各级政府和广大人民群众所接受。在这种形势下，政府绩效评估的方式与标准必须适应“执政为民”的民本理念，进行不断调整与完善。为此提出建议：

第一，政府绩效评估的主体应多元化，特别是，要想方设法让广大人民群众参与到政府绩效评估中来。如前所述，传统的自上而下单向的政府绩效评估模式具有很大的局限性，地方政府及其职能部门的政策、行为及其结果不仅应当对上级负责，接受上级的评估，也应当对相关利益群体负责，接受相关利益群体的评估，特别是对人民群众负责，接受人民群众的评估。当然，在目前我国地区差异较大、地方政务公开程度不高、群众参与政府绩效评估的理论研究与实践经验还很不足的情况下，可以先在一定的地区进行试点，然而不断总结经验与教训，最后逐步在全国范围内推广。

第二，群众参与政府绩效评估应以被服务对象的群众满意度为主要衡量指标。20世纪90年代以来，发达国家政府绩效评估出现了新的趋势，即从传统的注重政府的经济、效率与效果转向注重政府的服务质量与群众满意度。近年来，我国一些地方也开展了群众满意度调查，由群众来评价地方政府绩效。例如，北京市的网上评价政府，成都市民街头评议政府职能部门，南京的万人评议政府，等等。然而，由于群众又可以区分为被服务对象的群众、一般知情群众和不知情群众，特别是在我国政务公开程度不高的情况下，不知情群众对政府绩效评估的结果往往很难保证客观公正性，这也就是一些地方开展群众评价政府活动一开始搞得轰轰烈烈，但最后往往不了了之的原因。因此，建议群众评价政府绩效应以被服务群众的满意度为主要衡量指标。当然，被服务对象的群众又可以区分为受益群众、被管制群众、诉讼当事人或上访者等等，不同类型的被服务对象对政府职能部门的满意程度又存在很大的差异，所以，在使用群众评价方式时，应先将被评估单位分类，这样才可以提高评估结果的可比性。

第三，群众参与政府绩效评估的方式应力求多样化。群众评价政府绩效并不意味着只是群众自发评价政府绩效一种模式。事实上，群众评价政府绩效的方式是多种多样的，既可以由研究机构、媒体开展，也可以由评估机构或调查机构开展；既可以由政府部门委托其他机构进行，也可以由民间自发进行；既可以由群众直接评价，也可以通过人大代表来评价；既可以利用现代信息技术进行网上评价，也可以采用传统的调查方式进行。现阶段，各地可以根据自己的实际情况和预算进行选择。

第四，通过制定和完善相关法律法规，将群众评议政府绩效制度化和法律化。通过法律法规强制各级政府提高绩效是新公共管理的重要特点之一，建议我国在时机成熟时，可通过立法的形式将政府绩效评估制度化，并将群众评价政府绩效以法律的形式固定下来。与此同时，各级政府在财政预算时也应该有适当比例的经费用于政府绩效评估和群众评议。

第五，要充分利用群众评价政府绩效的结果。当前，一些地方开展了群众评价政府绩效活动，但是总的来看，对评估结果的应用方面还不太理想。评估不是目的，而是手段。一般而言，评估具有双重功能，一是通过将评估结果与部门预算挂钩或与领导干部的升迁挂钩，达到鞭策与监督的功能；二是通过评估树立标杆，达到组织学习与能力建设的功能。建议有关部门加强教育与培训，正确引导各级政府充分利用评估的结果。

【提案结果】

此案提交后作为社情民意转发。尽管未能立案，但案文中提到的问题和建议还是引起了有关部门的重视。我和课题主持人还应有关部门的邀请参与了有关政府绩效评估的地方调研和专家座谈会。