关于农村税费改革后全面推进农村义务教育投入保障机制建设的提案

【提案缘起】

这一提案并非我的研究成果。我所在的清华大学公共管理学院“农村税费改革后义务教育投入保障机制研究”课题组，于2004年3月完成了题为《农村税费改革后农村义务教育投入保障机制研究》的研究报告，张强博士是课题负责人。他将报告交给我，希望通过政协渠道提交一个政策建议。本提案在该课题研究报告的基础上，主要根据课题的结论部分修改完成。

【提案正文】

实现全面建设小康社会，关键在于农村，关键在于彻底解决农业、农村和农民问题；科教兴国是我国的基本国策，基础教育是科教兴国的基石，对促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用，特别是农村义务教育关系到农村人口整体素质大的提高以及农业现代化建设的进程。所以确保农村义务教育必要的经费投入，是衡量农村税费改革是否成功的一个重要标志。

当前，党中央已全面实施科教兴国战略，确立教育优先发展战略地位，强调教育在现代化建设中的基础性、全局性、先导性作用，并已经切实加大教育投入，把教育纳入经济社会发展整体规划。从20世纪80年代初到90年代中期，在农村改革和农村经济发展的带动下，农村教育获得了长足的进展，而90年代中期之后，随着财政体制与农村经济状况的变化，农村教育正面临着严峻的形势和严重的困难，普及九年义务教育面临经费短缺的困难，继续提高教育水准更是举步维艰，城乡教育与知识差距明显加大。这种状况如不及时改变，不仅影响教育的普及与提高，更将影响社会的公正与稳定乃至现代化事业的健康发展。因此，把农村教育作为一个战略性问题进行全局性的思考与筹划，已经成为当务之急。

农村义务教育的关键问题在于经费投入，而这依赖于义务教育的投入保障机制；农村税费改革后，农村义务教育经费投入保障机制受到一定程度的冲击，经费来源和支出结构均发生了比较大的变化。当前，我国农村义务教育面临严峻的考验和挑战，这主要表现在以下几个方面：

第一，我国的义务教育存在严重的区域间不公平和不均衡，县级政府对教育的预算内投入本身的不均衡使得教育公平状况进一步恶化。各地县级政府在教育中的财政投入不公平状况严重，生均（人均）财政预算内教育经费的不均衡性大于生均（人均）教育经费，这是与县级政府资源约束和财政能力的不均衡有密切关系的。

第二，我国农村义务教育“充足”问题突出表现在义务教育财政投入严重不足，尤其是税费改革取消了农村教育费附加和教育集资，农村义务教育投入除来自学校收取的少量杂费外，其余几乎全部依靠各级政府的财政拨款。在现有体制和教育投入机制下，以县级财政为主体的教育政策是失效的。一方面，政府用于义务教育的财政投入总体太少，政府在三级教育中的投资结构有待改善，向义务教育尤其是农村义务教育的投资份额太小；另一方面，依靠县级政府提供“充足的”义务教育是困难的。

第三，我国义务教育投资效益偏低，本已匮乏的教育资源被重复占据，低效率使用，资源损失非常严重。在目前的体制和义务教育投入保障机制之下，基层政府缺乏财力和动力投资义务教育；而教育的投入产出不同于一般的经济投入，它具有多样性、间接性和效应滞后的特点，且不易进行测定和考核，政府用于教育的投入没有利润和效率压力。

从根本上说，当前农村义务教育改革和发展中所出现的各种矛盾和问题，其根源在于我国当前对农村义务教育这项公共物品的责任分担和财政分权制度，也就是在单一体制下国家基本制度的不完善。理论分析表明，在关于义务教育投入保障机制的集权分权过程中，责任的确定直接影响了义务教育的实际供给，可是在随后的中央努力中，财政分权的框架激励性作用却有限，县级的努力程度并没有呈现机制性的快速增长，相反有所下降，出现了一定的挤出效应。由于农村义务教育难以观测绩效，特别是短时间内，而且在实际中的考核目标比较模糊，使得地方政府在多目标实现上，倾向于降低义务教育的努力程度。

要从根本上确保农村税费改革后农村义务教育投入保障，推动农村基础教育积极、均衡、持续、协调发展，关键在于从根本上调整中央政府、地方政府和农民之间的关系。为此，我们建议：

一、合理规划中央政府在农村义务教育上的责任定位，科学调整对地方政府的监督以及绩效考核机制，提高中央政府在农村义务教育方面的协调能力。

其一，牢固树立和认真落实科学发展观，从实施科教兴国战略和人才强国战略以及全面建设小康社会的高度，推动农村义务教育事业持续健康协调快速发展。其二，科学界定中央政府和地方政府对义务教育的责任分担和财政分权方式，特别是要建立一个能够促进效率和均等化的财政转移支付体系，建立中央和地方间的公共财政体制。其三，树立正确的政绩观，加大农村义务教育等公共服务在地方政府绩效考核中所占的比重，改变传统的对义务教育模糊的设置以及对质量下限要求的现状，推动地方政府加大义务教育上的投入。其四，把义务教育的评估标准从单一的以量为中心转向全方位以质为中心，改革如普及九年义务教育计划的过于刚性、过于关注量的目标的指标，更加注重学习质量和教师水平以及实际的知识体系。

二、规范地方政府在公共物品供给方面的权力与责任，建立超越于地方层面的区域性协调机构和义务教育评估委员会，为地方政府参与农村义务教育事业创造合理的激励机制。

其一，加大中央政府对地方政府和官员的监督和考核力度，防止地方政府通过造假、欺上瞒下等方式推卸和规避对农村义务教育的供给责任。其二，建立一个超越于各地方层级之上的区域性教育管理委员会，统一协调某一区域的农村义务教育事业，加强地区之间的横向合作，增强农村义务教育的溢出效应。其三，加大地方政府的政府公开力度，增强地方政府行政的公开性和透明度。

三、拓宽民众参与农村义务教育事业的渠道，提高民众投资义务教育的积极性、主动性、创造性；建立独立的义务教育评估委员会，实现自下而上的地方政府责任监督。

其一，加大老百姓对地方政府政绩考核的参与力度，建立自下而上的地方政府责任监督机制，推动地方政府真正把农村义务教育事业落实到实处。其二，在各县区成立包含学生、学生家长、专家、官员等多元化构成的义务教育评估委员会，负责每一年度的财政对于教育投入的预算审核和执行监督，并负责向上级乃至中央政府上报其绩效评估结论。其三，探索改进农村义务教育质量的各种方法，提升农民对义务教育的期望收益，促进农民投资农村义务教育的积极性、主动性。

【提案结果】

这一提案提交时附上了课题研究报告的简写本。立案后，一些媒体很关注这一选题，多次联系采访。我对提案的内容作了必要的解释，推荐他们采访张强博士。后来的政策实践表明，提案提出的农村义务教育投入不均、不足、低效等问题很快受到了各级政府的重视，相应的政策建议也在不同程度上被相关部门采纳。

【编码】2004-04

【案号】全国政协十届二次会议第x181号文