第二节 推进服务型政府建设中的公共服务标准化

在推进服务型政府建设的过程中，形成了多个阶段主题。公共服务标准化是服务型政府建设中最新主题，对其他主题有积极的促进作用。

一 服务型政府建设的主题跟进

20世纪90年代初期，地方政府开始思考与中国特色社会主义市场经济相适应的行政体制改革，出现了服务型政府的实践探索。温家宝总理于2004年2月21日在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研讨班结业仪式上正式提出要“建设服务型政府”，以后又多次在政府工作报告中提出要推动建设“服务型政府”。回顾服务型政府建设的实践过程，大致经历了四个阶段。

1．公共服务市场化

随着社会的变迁转型，我国公共服务体系暴露出越来越多的弊端：公共服务提供效率低下、数量不足、质量不高；公共部门财力相对紧缺。面临这一困境，这个时期的服务型政府建设将国外市场化的方法应用在公共服务供给中，政府推出若干领域，引入私人投资，将私人部门的管理手段和市场激励机制引入公共服务当中，始于事业单位，并向国企推进，并发展到社会组织当中，形成多中心供给局面，追求公共服务供给效率。1992年，我国开始了以市场化为取向的行政体制改革，实行政企分开，推行公司制改造，利用市场竞争机制，打破垄断，促进竞争，电力、电信、铁路、公路、航空等领域实行政企分开，将原来的部门进行企业化改造，使其走向市场化，如在固话领域成立网通、铁通公司，实行竞争。为解决国家财政资金不足的问题，政府在20世纪90年代中期开始在改革公共基础设施建设和投融资体制方面，逐步放宽了对外商以及国内民营企业直接投资基础项目的限制，实施了BOT等项目融资方式的试点和推广，各地纷纷利用民间资本进行基础设施的建设。

与此同时，政府还积极培育社会力量，公共服务供给主体多元化，形成多中心供给局面：1998年开始的新一轮政府机构改革的内容以转变政府职能为核心，把一些本来不该政府承担的职能交给政府，把公共服务项目分权给非政府组织、社会中介组织、公民的志愿性社团、协会和社区组织等“第三部门”和市场，并支持社会力量发展，地方政府在公共服务的供给方面将由政府单一供给的模式转变为政府、社会和企业共同承担的多中心供给模式。与此同时，政府采购制度也在全国普遍建立，很多政府公共服务项目要实行公开招标，通过招标，引入竞争机制，减少政府采购成本，提高政府采购效率，节约财政资金。公共服务市场化在我国服务型政府建设的进程中起步早，现在正向着最大范围内的“公共服务市场化”的局面发展。

2．公共服务绩效评估

随着经济全球化、市场化和管理民主化趋势的推进，公众对公共服务的质量、成本、效率等方面的期望值越来越高，监督意识越来越强。绩效型政府的改革目标和政府公共管理问题日益凸显，20世纪90年代地方政府开始注重公众需求，探索适合中国特色的公共服务绩效评估体系。公共服务绩效评估在范围上是从地方政府实践开始的，然后上升到国家层次，具有了由下而上的特点；地方政府的实践内容非常丰富，具有不同的模式；在内容上则呈现了由以行政机构和经济领域为中心向以公共服务和社会领域为中心转变的特点。

2004年，中央把“建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度”写进了《国务院工作规则》。2008年，胡锦涛总书记也在中共中央政治局第四次集体学习中指出，建设服务型政府要“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”，各地的政府绩效评估实践的重点偏向于公共服务绩效评估，公共服务的内容在绩效评估中的比重加大，在评估政府绩效的过程中，“将评估重心放在公共服务上，重视公共服务提供的质量与效果”。南京、珠海等地开始“万人评议政府”活动，湖南省实现社会承诺服务制模式，都体现了这样的转变。“2004年，甘肃省政府将非公有制企业评价政府绩效工作委托给兰州大学。通过中国地方政府绩效评估，以改善政府制定非公有制企业发展的公共政策，形成“甘肃模式”，公共政策作为一项公共产品，这一模式的评价内容直指公共服务。

3．公共服务均等化

服务型政府建设在最近几年修正了效率优先的追求，开始关注公平理念，完善服务型政府建设的内容，具体的内容是公共服务均等化。我国的公共服务供给存在“地区差异、城乡差异、国际比较差异、供给水平差异”。面对这一现实，我国政府开始关注公共服务地区间公平问题，胡锦涛在2007年10月15日在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中提出要“围绕推进基本公共均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，而服务型政府的根本标志是看政府提供的公共产品和公共服务是否到位，是否不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。服务型政府建设在这一时期倡导公共服务的公平价值，力图通过多种手段，实现公共服务城乡、地区之间的均等化，确保结果均等，“让不同地区适格公民享受到了同等数量和质量的基本公共服务，满足了自身的基本需求”。

公共服务均等化首先是在“十一五”规划纲要中提出的，其具体内容为：完善中央和省级政府的财政转移支付制度，逐步推进基本公共服务均等化。地方政府的实践在几个发达地区展开，并且是从公共服务的某一个领域或某一层面展开的，如江苏省在2003年做的五件实事，就改变了农村地区的公共服务供给短缺状况，改善了农村地区的基础设施和医疗条件，实现了城乡之间某些领域的公共服务均等化。特别是最近几年，随着服务型政府建设的深入，开始在促进城乡一体化建设方面展开了很多实践，更有“成都、重庆的统筹城乡发展综合改革配套区，开始加快农村基本公共服务建设作为重点，采取更加有力的倾斜和优惠政策，努力提高基本公共服务水平”，以此实现城乡社会保障均等化。2006年10月11日，党的十六届六中全会中通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干问题的决定》要求尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务差距，实现地区之间公共服务均等化。并且，“基本公共服务均等化”被明确列为到2020年中国构建社会主义和谐社会的九大目标和主要任务之一，各地纷纷展开实践，如浙江、海南两省率先出台纲领性文件，加快推进基本公共服务均等化的实施速度，随后，广东、江苏、吉林、黑龙江等省也开展了推进基本公共服务均等化的工作。实现地区之间、城乡之间公共服务均等化成为我国各级政府的一种共识。

4．公共服务标准化

在均等化之后，标准化作为一种提高效率、实现公平的方法途径受到了我国各级地方政府的重视，各级政府试图通过标准化的技术与手段，实现公正与效率之间的和谐统一，将服务型政府理念转化为一种行为模式，将公共利益最大化。2011年，广东出台“以港为鉴”、打造公共服务的“广东标准”，试图借鉴香港经验，在广东地区打造高于国家规定标准的公共服务，实现公共服务均等化。2011年，湖南省颁布《湖南省政府服务规定（草案）》，打造政府服务的“湖南标准”。该草案以法治手段推进服务型政务建设，从省级政府层面规范行政机构能做什么。其核心目标是重新设计和配置政府职能。该草案明确规定，政府必须向公民提供14类基本公共服务的范围，包括就业促进、社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、公共教育、医疗卫生、公共科技、公共文化等，规定了提供服务的相关标准流程。这些标准化实践，在一定意义上是破解当前地区之间、城乡之间公共服务不一致的有力手段，也为公共服务的“全国标准”做出了开创性的探索，在我国幅员辽阔、各省份情况不一致的情况下，公共服务标准化成为解决服务型政府建设过程中所遇到问题的有效手段与途径。

二 公共服务标准化在服务型政府建设中的作用

作为一种理论与工具，公共服务标准化在许多国家（尤其是西方发达国家）公共管理改革中发挥了重要作用。有效运用标准化的方法，可以积极促进服务型政府的深入发展。

1．实现服务型政府由“效率优先”向“效率与公平兼顾，更加注重公平”转变

在服务型政府建设之初，面临的最大困境是公共服务供给不足、效率不高，行政主体“确立并秉持的是效率优先的行政价值观”，通过公共服务市场化手段，采取价格机制与竞争机制，提高公共服务的供给数量与行政机构的工作效率，而公共服务绩效评估的重点还是公共服务供给主体行政机构的效能，基本上采用“3E”标准（即经济、效率和效益），希望通过评估的手段来提升行政机构的办事效率，贯彻效率主义的价值观。

21世纪以来，我国行政发展更加注重公平。2006年10月党的十六届六中全会审议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》旨在加强全面制度建设，用“经济发展基础”替代了“效率优先”，用“更加注重社会公平”替代了“兼顾公平”，公平成为服务型政府的价值追求。服务型政府偏向于实现“效率与公平”的平衡，随后公共服务均等化作为行政发展的一个新主题出现在服务型政府建设的实践中，但是均等化作为一种价值追求，缺少实践上的可操作性，并且容易引起公众对公共服务供给效率的担忧。服务型政府对“效率与公平”的要求是行政发展价值观的具体体现，要求政府在社会资源有限的条件下，在效率与公平之间进行选择。公共服务标准化是从具体操作层面来思考促进行政发展的，并且实现了这一价值追求，服务型政府是公共利益的代表，也是服务型政府存在的基础与终极目标，其建设必须实现公正与效率之间的和谐统一，将公共利益最大化：标准化建设体现了服务型政府对公平的内在要求与价值追求。服务型政府的核心是提供公共服务，而公共服务具有价值目标，应体现效率、公平、正义、普遍等价值目标，同时也可以解释为公众需要和经济持续发展的目标，并通过国家的法律予以确立；作为公平价值的公共服务，是政府必须有的价值选择，是政府获得合法性、合理性的基础。“所有政府服务都应该一视同仁地提供给利益群体内的所有选民，不管技术上讲排他性是否可行。”由于政府公共服务能力的差异，同样的资源不一定产生相同水平的公共服务。

公共服务标准化建设可以规范政府的公共服务行为，节约公共服务成本并最大限度地发挥政府能力，使得使用相同的资源可以生产出同一水平的公共服务。政府通过实施公共服务标准管理，使城乡居民在最基本的公共服务，如义务教育、初级公共卫生、社会保障、公共文化设施、公共安全、基础设施等方面享受到同等待遇，体现社会公平性，可逐步消除城乡居民，特别是弱势群体的不公平感，减少社会矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会。另外，标准化建设有利于提高公共服务资源利用效率。标准化具有先进性，它所确定的一致性应有利于促进社会需求得到更好的满足，统一化的过程的实质就是打破旧的平衡和确立高标准的过程。通过标准的确立，可以改变我国城乡公共服务差距的纵向调节模式，现有的转移支付主要是上级对下级之间的转移支付，在制度上没有横向的转移支付，即没有地区之间、城乡之间的转移支付，只有一些对口支援等非制度性、非约束性的政策引导。这样使得政府间的资源过度集中在发达地区、城市地区，不利于提高公共服务供给资源的效率。在制度上、法律上明确规定基本公共服务水平超标地区有帮扶落后地区的义务，实行地区间、城乡间横向转移支付制度，保障各地区城乡实行基本公共服务标准化管理所需财力，有助于保证提供最大量的公共服务。

2．帮助服务型政府实现从“人治”向“法治”的转变

在市场经济时代，国家所代表的公共利益和社会成员的个人利益之间出现一条明显的界限，需要以法律的形式明确双方的权力与职责、权利与义务，从而使得双方恪守各自的行为边界，不任意侵害对方的合法权益。“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。”但是，在构建服务型政府建设的过程中，“有法必依，执法必严，违法必究的任务更为严峻”，这些问题有体制方面的因素，也有法律本身方面的因素的影响。法律是政府行为规范化的重要依据，目前中国特色法律体系已经初步形成，但是由于法律本身专业性、概括性和原则性以及中国国情的需要使得法律法条“宜粗不宜细”，因此在实践中的指引和可操作性方面较弱，在很多情况下，法律方面没有明确规定，有关部门难以执法，要使法律落到实处就必须借助其他手段与方法。“标准化承担了使法律细化、可操作化、通俗化的重任，使法律的理念和规定真正落到实处。”在我国这样一个人治色彩浓厚的国家，要实现政府行为的规范化，就只有让法律落到实处，法治化才会发挥对政府的制约作用，一旦政府超越了法律的边界，法律就会对政府的权力越界进行惩罚，政府法治化应该包括规定政府职权和职责的实体法和规定政府如何行使职权和履行职责的程序法，同样，标准化的内容也应该包含实体法与程序法的标准化。

3．促进服务型政府由“行政本位”向“公民本位”转变

所谓公民本位，强调以社会公众为服务对象、以满足公众需求为服务导向，其实质性举措是建设有限责任政府和透明政府。有限责任政府首先要是责任政府，是指政府所负担的全部责任的范围，政府在承担各种责任过程中所具有的行政权限以及履行对应的法治运作状态，服务型政府必须有所担当，有所责任，并且这种责任明确。邓小平曾强调：“必须建立严格的责任制，列宁说‘借口集体领导而无人负责，是最危险的祸害’。”而建立这一制度，就必须在三个方面加以明确，加以规范：一是有明确的组织与岗位职责，任何行政组织及其工作人员都必须对自己的行为负责，职权与责任必须不可分离；二是有明确的责任主体，使每一个公共服务行为都能准确无误地判明责任的归属与落实；三是有明确的反馈程序、快速的责任反应能力，如果政府提供的服务没有达到质量或效率标准，那么公民就可以按照一定程序对失职失责政府官员问责，明确追究其政治责任、行政责任、法律责任和道义责任。打造有限责任政府，要求政府实现全能政府向有限政府的转变。责任政府意味着政府不是全能型的，而是有限责任政府，政府提供的公共服务是有限服务而非无限服务。历史经验证明，政府成为全能政府必然走向无责任政府，由于政府能力有限，该由政府负责的社会事务与公共服务供给政府都没有尽到责任。而有限政府则意味着政府根据自身能力，明确政府职责边界，界定并退出市场竞争领域，把有限的资源，按照一定原则与标准，依靠法律手段、经济手段，强化政府能够发挥作用的方面，依法管理和规范社会组织，让各种非政府组织、企业组织和公民个人也成为公共服务的有效提供者，及时化解社会矛盾，维护社会公平与正义。服务型政府是透明政府，透明政府需要公共服务标准化。公共服务的对象是社会与公民，简单透明、公开的制度才能把政府的行为始终置于服务对象的监督之下，保证公民意志的实现。要实现政府透明，政府行为的公开化与透明化是典型的标准化特征。从公开与透明实践的角度看，政府行为公开化主要分为三大类：第一，政策制定及过程公开；第二，政策执行及过程公开，即政府的办事依据、办事程序、办事纪律、办事时限和办事结果等公开；第三，政府绩效监督与评估公开。从公开与透明的结果看，政府行为要接受内部与外部的全程监控，从而限制权力违规操作的空间，保证公正、公平目标的实现。公开的法律文件等都必须具有规范性、标准性的特征，即要求格式规范统一，内容准确清晰，材料方便民众索取与理解。通过政务公开法律化、政务公开制度化，包括用制度明确政务公开的主题；用制度明确政务公开的范围；用制度明确政务公开的内容以及政府行为范围、提供方式、办事流程，通过标准来提高政府行为的可预测性，让公民的需要与政府能力能够通过公开信息有一个可以调试的过程，可以提升公民满意度，提高政府合法性。“目前，我国各级政府所实行的公开大多是执行性事务方面，而很少涉及办事依据、办事标准的决策过程。很显然，这是政府公开行为的初级阶段，尚需要进一步深化。”要完成公共服务标准化的任务还有待于进一步努力。

三 公共服务标准化对各个阶段主题的促进作用

1．有效促进公共服务市场化作用的发挥

（1）公共服务的监管标准保证政府履行责任。公共服务市场化的含义非常宽泛，它绝不是仅仅将公共服务推向市场那么简单。公共服务市场化要求政府退出部分公共服务领域的直接供给，即政府不再是这部分公共服务的生产者，但这并不意味政府可以推卸在这些领域应承担的责任。公共服务市场化最为核心的一点是：“公共服务不管由谁来提供，不管用什么样的体制和方式来提供，最后对公共服务提供的结果负责的仍然是政府。政府必须对确定公共服务的目标负责，政府必须为公共服务买单，政府还必须对公共服务的结果进行监督和评估。公共服务市场化以后，政府把提供公共服务的职能转包了出去，非政府机构承担了提供公共服务的职能。在市场化机制下，这些机构为了追求利润最大化，可能会投机取巧，导致质量不达标，忽视公共利益。而政府已经把公共服务的职能转包出去，所以也常常推卸责任，从而导致公共服务责任难以落实到位，损害公众的利益。”政府公共责任缺失、公共服务质量下降以及利益驱动下的供给不公平问题，如果处理不好就将直接影响公共服务改革的有效性和政府的合法性。这样的问题在18世纪的英国公共服务市场化过程中出现过。“在运河建设中，以私人资金为主兴建的运河网有明显的缺点，私人从自身利益出发，没有通盘计划、没有统一的勘测，设计时各行其是，造成全国各地所修的运河宽度、深度不一，水闸、桥梁、收费标准各异，各水道联运的船只仅仅能按最狭窄、最浅的河道建造，运河未能充分利用。”为此，无论是在政府还是在学界均形成共识：公共服务市场化并不意味着政府责任的转移，相反，必须加强政府对私营企业的监管责任。而管制的很重要的内容就是设定公共服务的标准，强化公共责任，严格管理公共服务的质量。

（2）公共服务的合同标准保障服务质量。合同管理是公共服务市场化的基本制度安排，合同标准是其中的关键环节。政府的主要责任虽然不再是提供某项具体的服务和设施的生产，但在起草合约协议，确定服务供应标准、资金来源、服务质量的条款和条件，建立绩效评价标准，确定使用定价模式等方面却负有不可推卸的责任，如确定自来水和污水排放定价、确定道路通行费标准、确定垃圾处理费标准，以及建立价格监督体系和采取监督措施，建立绩效指标体系和组织考评等。美国学者E. S．萨瓦斯认为，民营化或者说市场化要取得成功，合同必须有明确的工作说明：“合同必须清楚、全面，因为它将影响竞标的数量、质量和合同承包的效果。”没有一个明确的工作标准或规定，公共服务的质量便难以监督和度量，这实际上也是导致公共服务水平低下的一个重要原因。合同外包在客观上要求政府对拟承包的服务项目明确做出服务内容、标准和责任方面的细致规定，以便监督承包者的工作。这样也就在一定程度上解决了公共服务质量难以度量的问题。通过设定公共服务标准，明确企业供给责任，可以解决服务质量下降与不公平性问题。通过进一步完善招投标制度中政府和企业的信息公布制度，建立政府与企业长期合作的守诺制（即政府在设定绩效标准时承诺不会因为平均标准的提高而单方面改变评判标准，承诺只要企业按既定标准提供公共服务便会与企业长期合作），进行公共服务标准化建设。同时根据实际调整服务标准，发挥公众力量，建立公众对企业公共服务供给行为的监督机制，强化团体卸责的责任追究机制等，就可以避免市场化出现的问题。萨瓦斯指出：“把本来由政府承担的公共服务通过合同外包给民营企业，使政府成为公共服务的购买者，民营企业成为公共服务的供应者，这种承包合同的有效实施需要相关的条件：工作任务能清楚地界定已存在若干个潜在的竞争者；政府能够监测承包商的工作绩效；承包的条件和具体要求在合同文本中有明确规定并能够保证落实。”对于政府来说，必须做到：“一是公共服务和公共物品的确认者；二是精明的购买者；三是对所购物品和服务的检查者和评估者；四是公平税赋的有效征收者；五是谨慎的支出者。”这对于政府部门的管理技能、管理水平和市场化水平提出了很高要求。这些条件在我国许多地方和部门尚不完全具备。公共服务市场化改革，无论是公共服务项目的合理定价，还是公正的招标以及周详的合同制定和对合同履行的严格监控，都需要一个公开、公平、公正的政府，需要完善的市场经济体制和成熟有效的经济管理技术。德国的市场化实践也证实了这一点：“原因主要不在于竞争迫使供应商以更高的质量进行生产。这是更为间接的效应：质量提高来源于在签订合同的过程中对质量标准有了明确界定和具体衡量标准。市场竞争导致人们更多地反思质量问题，促使人们制定质量指标，并衡量和控制这些指标。然而，这并不必然意味着，在私人供应商卷入服务供应之后，就不存在质量下降的问题。”

（3）公共服务项目标准有助于市场细分。公共服务市场化需要先进的科学技术支持。公共服务产品的项目细分、共用性度量、价格收费等问题的解决，都有赖于先进科学的技术支持来设定科学合理的标准。在服务型政府视角下，提供公共服务是政府的主要职能，但如何提供公共服务却是我们面临的一大难题。因此，要根据公共服务的性质做好市场化的制度设计，清晰界定公共服务的供给性质和供给形式。对于“异质性”的公共服务，如国防、外交、政策、环境等应直接由公共部门提供和生产，而对于“同质性”的公共物品，如市政基础设施、后勤服务、供应系统等则可交由民营部门和非政府部门来承担，这一点在学术界有一定的共识。要对公共服务本身进行进一步的细分。公共服务是一种公益物品，其消费具有不可排他、边际成本为零的特征，这是正确的。但是，这一见解对于公共服务的改革实践来说是不够的。公共服务市场化改革，不能以如此简单的判断为基础。应该说，有些公共服务具有纯粹公益物品的特性，但是绝大多数公共服务，只具有一定程度的公益物品的性质。而且每一种公共服务内部，还可以细分为各种类型的公共服务，进一步细分之后，不同类型的公共服务，实际上具有不同的特性。有些虽然是公共服务，实际上却是纯粹的私益物品，而任何一种公共服务都需要采取不同的提供方式，同时需要考虑“服务的具体性、生产者的可得性、效率和效益、服务规模收益和成本的相关性、对消费者的回应性、对欺骗行为的免疫力、经济公平、种族公平、对政府指导的回应性、政府规模”等指标，探索多元化的公共服务购买形式，如传统公立小学系统、传统警察系统、城市公路局等适合政府服务，合同出租，道路、桥梁建设可实行BOT等形式的公私合作，小学的学生凭单、给老年人和残疾人的交通凭证能够用于出租车可实施凭单制等，企业被授权经营城市拥有的高尔夫球场企业从而有效改善公共服务质量、提高公共服务效率、降低公共服务供给成本。服务型政府建设中的公共服务市场化实践，也得明确各项市场化工具的作用范围与局限，有针对性地选择合适的方法，通过标准化的规范，发挥市场化工具的优势。

2．提高公共服务绩效评估的科学性

第一，公共服务绩效评估的价值追求必须通过指标设计来实现，指标本身就是一种标准。建立一套行之有效的评估指标体系是正确评估公共服务政府绩效的前提，指标是公共服务绩效评估的核心，绩效评估所能呈现出来的结果都是通过指标来测量的，政府工作成效、政府关注的重点、政府职能的转变等方面，都可以通过指标设置的变化来实现。英国政府的绩效管理实践体现了这种思维，不同的绩效指标体现了特定时间段内政府的服务方向与服务内容。因此，随着政府职能的转变和政府行为方式的变更，对服务考评的重点也在调整。1979—1985年，英国绩效评估评估的重点是经济与效率，从撒切尔夫人开展雷纳评审开始，经过英国环境事务部“部长管理信息系统”的建立，到英国财政部的“财务管理新方案”，都一直关注行政活动的产出，致力于压缩部门规模，降低服务成本，提高经济和效率水平，努力提高投入产出比，力图用最少的投入获得最多的产出，因此这一阶段也被称为“效率优位”时期。第二阶段从1986年开始，作为“质量优位”时期，政府关注的焦点逐渐转向效益和“顾客满意”，公共服务的质量被提到重要位置，并且引入了服务标准的内容，1988年英国政府启动“下一步行动方案”，到1991年开展公民宪章运动无不在追求政府提供公共服务的质量与责任。英国的公民宪章运动也造成了很大的影响，还有法国的“公共服务宪章”，比利时的“公共服务宪章”，美国克林顿政府的戈尔报告等。1989年英国政府绩效示标总数已经达到2327个，此后基本上稳定在这一水平。这种标准一方面要打破私人部门绩效评估框定的瓶颈，根据政府部门管理与服务的本质设定体现和维护政府部门公共服务公共性的标准；另一方面要确立服务于当代政府部门运行模式所追求的价值目标的绩效评估标准，以确保绩效评估标准体系科学与完善。

第二，公共服务绩效评估的整个过程也就是公共服务标准化的过程。公共服务绩效评估的核心是绩效，绩效是活动对象的行为和结果表现，是所有对象追求的终极目标，因而在各类研究中都受到广泛的关注。绩效就是标准，公共服务绩效也就是公共服务标准，英国的“公民宪章”实践的第一步是确定承诺范围，公布服务内容、标准、程序和违约责任等；更关键的第二步是建立完善的践诺机制，保证承诺能够得到落实，因此要加强对外部监督机制、内部管理机制和内部保障的一系列制度安排；第三步是完善践诺机制和加强对服务承诺制的组织领导，并建立健全外部监督机制。在这个机制之中公共服务标准化是相当关键的环节，从确定标准，到践行，再到监督，最后改进，这是一个完整的公共服务绩效管理的过程。第一步就是公共服务标准化的过程，公共服务标准化是公共服务绩效评估的起点，并在持续继续标准化，这样形成一个持续改进公共服务的过程。

3．保障公共服务均等化的实现

（1）标准是实现公共服务均等化的基础。基本公共服务均等化的主要特征是服务标准和服务规格划一，即政府根据经济社会发展状况对所有社会成员提供同一标准和统一规格的公共服务。任何一种公共服务，要实现均等，都必须建立在某种供给标准或衡量标准上。从一定意义上讲，基本公共服务均等化就是基本公共服务的标准化，公共服务标准化是实现公共服务均等化的具体途径。有学者认为：“在实践中，公共服务均等化是通过具体的均等化标准来加以实现的。”

公共服务均等化最容易、最应该实现的是均质指标。义务教育、教育医疗等设施标准、城乡居民养老保险、最低生活保障、最低工资、老年福利等，至少在一定地区范围内是相同相等的。公共服务均等化一方面要致力于消除城乡间、区域间、群体间基本公共服务供给水平方面的差距，实现横向供给的平等；另一方面要致力于消除城乡、区域、群体内部纵向供求间的差距，实现供求的均衡，实现公共服务均等化所追求的公平价值。公共服务均等化是建立在财政能力均等化基础之上的，从国际经验来看，最重要的是全社会要对均等化的标准形成共识。这些共识包括：均等化体系必须是简洁的，虽然考虑全部均等化之含义的确复杂多样，但各个国家多选择其中之一予以实施；均等化必须集中在单一目标上；均等化的产出必须基于有条件的转移支付和公众评价；均等化标准必须基于财政能力均等化；均等化的标准必须建立在政治共识基础之上；有合理的制度化安排。实现公共服务均等化的基本思路是：“在合理设定均等化标准的基础上，客观测定各地区的实际公共需求与政府服务能力，通过对比其差额来科学设计财政体制安排和转移支付方案，最终实现基本公共服务均等化。”在这些思路的引导下，西方国家往往设定均等化的公共服务。例如，加拿大设计均等化体系主要包括三个方面的内容：“居民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；所有加拿大居民享有适量合理的基本公共服务。”以此为目标，加拿大在专门管理机构的操作下，按照均等化转移支付的公式计算各省财政收入能力，然后在此基础上，设立均等化标准，衡量各省的财政收入能力和均等化总额，以此作为转移支付的标准。德国早在20世纪50年代就建立的“财政集中、共享分税”的分税制模式以及日本所采取的均等化的“地方交付税”制度，都有公共服务标准化的内容设计。

（2）标准贯穿于公共服务均等化整个过程。在国外，均等化往往还通过法律的形式加以确认，如澳大利亚就是通过三部《公共服务法》，确立了教育、失业、看病、养老等公共服务体系。丹麦通过《促进经济稳定和增长法》和《联邦财政均衡法》对财政均衡进行了规定。德国先后制定了包括《基本法》《财政预算法》《财政平衡法》等在内的一整套财政法律规范。在这些法律之外，还制定更为详尽的基本公共服务类型、服务标准、政府责任、供给模式、准入标准、公众参与机制与具体方式、监督与服务绩效评估机制等可操作的法律细则或条例。这一过程事实上就是公共服务标准化的过程。

（3）标准落实在公共服务均等化的结果评估。没有标准的均等化评估是没有意义的。如前所述，指标是公共服务绩效评估的关键与核心，公共服务标准化意味着公共服务内容与标准的统一。对公共服务均等化的制度环境（法律环境、财政支出与转移制度安排、评估制度）、公共服务数量、质量、水平的明确规定，使得公共服务均等化的整个过程都具备可操作性，其实施的效果旨在为全体公民提供基本生存与发展的必需条件，维护社会的公平正义，也意味着可以实现均等化的这一目标与公平的价值追求。近年来，我国已经采取了一系列措施，包括实施九年义务教育、扩大基本养老和医疗保险以及失业保险范围、解决贫困人口问题等，制定了政府公共服务的最低标准，并取得了显著成效。同时，还根据经济社会发展及公民对公共服务的新要求，适时调整相关的标准。特别是最近几年来，随着服务型政府建设的深入，开始在促进城乡一体化建设方面展开了很多实践，如成都、重庆的统筹城乡发展综合改革配套区，开始把加快农村基本公共服务建设作为重点，采取更加有力的倾斜和优惠政策，努力提高基本公共服务水平。其实质就是以公共服务标准化来促进城乡公共服务均等化，满足人民的日益增长的公共服务需求，提高人民的满意度，促进服务型政府深入建设，构建社会系统良性运作机制，缩小地方与群体公共服务差距。