第一节 标准化发展进程中的公共服务标准化

从标准、服务标准到公共服务标准，这是历史发展的必然。需要特别指出的是，服务标准化与公共服务标准化具有内在的逻辑联系。当前，公共服务标准化的推进主体明确，推进领域广泛，发展形势喜人。

一 从标准化到公共服务标准化

1．标准与标准化

标准是“为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件”（GB/T 20000.1－2001《标准化工作指南 第1部分：标准化和相关活动的通用词汇》）。标准化是对标准的动词化，是一种过程和活动，是“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动”（GB/T 20000.1－2002）。从过程上说，标准化是由非标准到标准再到标准再造的一个从无到有到调整的变迁过程，其中包含了标准的需求分析、标准的制定、标准的合法化、标准的颁布、标准的监控和调整等一系列过程；从作用上说，对现实问题和潜在问题制定共同使用和重复使用的规则，具有事前预防、事中调整和事后调整的功能，通过资源的合理配置，提高工作效率和质量。因此，统一性、精简性、规范性、重复性是标准化的基本特征。统一性即对参差不齐的多重标准进行单一化；精简性即对繁杂的重复性的事项进行简单化；规范性即对不规则的事项进行约束，以获得最优配置；重复性即标准一旦制定就可以进行推广使用和再次使用。

2．服务标准化兴起与发展

随着全球经济结构的调整，从20世纪中叶起，服务业逐渐取代传统的工业和农业，成为全球主要产业。继农业经济时代和工业经济时代后，主要发达国家产业结构呈现出向“服务型经济”的转变。早在1967年，富克斯（V. Fuches）就宣称美国在西方发达国家中率先进入了“服务经济”社会。“1995年，世界服务贸易额超过了12300亿美元，占全世界贸易额的25%以上。1994年服务贸易增长率为8%，而1995年达到了14%。”服务贸易成为世界贸易中增长最快的领域，服务业也成为标准化的新领域。首先，在经济全球化条件下，国际服务标准有利于协调服务领域的国际贸易，加强区域交流合作；其次，在服务竞争市场上，标准化有助于提高服务质量和效率，是服务企业制胜的法宝。1995年1月1日，《服务贸易总协议》正式生效，规定服务质量是服务贸易的基础，服务产品的质量和市场准入的资格条件必须加以规范。为了反映服务领域的这些新进展，国际标准化委员会、国际电工委员会和国际电信联盟将“服务”作为1996年世界标准日的主题，将服务标准化提上了标准化发展的日程。2001年，国际标准化组织消费者政策委员会在“提升服务标准——标准的功用”研讨会中再次强调了服务标准化，并将旅游和金融服务定为国际标准化的两个优先领域。因此，服务标准化是在产业结构转型和应对服务质量挑战的背景下兴起的，并受到国际标准化组织的重视。

服务标准化主要是从标准化的领域和对象上的进一步细化和明确，是指“对实际和潜在服务问题作出统一规定，供共同使用和重复使用，以在预定的服务领域内获得最佳秩序的活动”。

服务业是国民经济的重要组成部分，服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志。标准化为促进服务业发展提供了重要的技术支撑，受到我国的高度重视。从20世纪90年代中期至今，经过近20年的探索，我国服务标准化取得了一定的成效，具体表现在：①服务标准化的政策导向持续加强。为了有步骤、有计划地推进服务标准化，我国从政策层面对服务标准化工作进行了全面规划。早在2001年，《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》就提出了“调整产业结构，大力发展服务业，完善服务标准，提高服务水平”的重要任务；2004年，受国家标准化管理委员会的委托，全国服务标准化技术委员会负责组织编制了《全国服务标准2005—2008年发展规划》。2007年，国家标准化管理委员会又启动了《全国服务业标准化2009—2013年发展规划》。服务标准化的政策导向持续加强，为服务标准化的开展提供了指导。②服务标准化的组织支撑逐步完善。为了顺利开展服务标准化，我国正逐步完善服务标准化的组织体系，形成全国专业标准化技术委员会服务网。全国已成立和批准筹建的与服务业相关的标准化技术委员会、分技术委员会、工作组近百个。在国家层面上，2003年4月，经国家标准化管理委员会批复，成立了全国服务标准化技术委员会（SAC/TC264），负责服务标准化的管理和协调。在具体服务领域，成立了一系列全国专业标准化技术委员会，涵盖了公共安全、环境、教育服务、信息技术、社会信用和食品安全等多个领域，如全国食品安全管理技术标准化技术委员会（SAC/TC313）、全国教育服务标准化技术委员会（SAC/TC232）、全国环境管理标准化技术委员会（SAC/TC207）等。③服务标准化的开展领域日益扩展。服务标准化是一个动态的过程，其标准化领域也随着社会需求进行调整。“截至目前，我国已颁布服务业标准累计2550项。其中，国家标准1240项，行业标准1310项；已列入计划的国家标准制定项目528项。这些标准主要涉及旅游、运输、商贸、餐饮、社区服务等领域。”随着信息化和新兴产业的发展，服务标准化的新领域也层出不穷，如电子商务、电子采购。

3．从服务标准化到公共服务标准化

20世纪80年代，面对严峻的财政危机、管理危机和信任危机，西方社会开始了一场以政府公共服务社会化、企业化、市场化为核心的新公共管理运动，强调将企业管理的科学方法引入公共服务领域，以提高公共服务质量和效率，满足公众对公共服务的需求。鉴于标准化在服务领域的巨大作用以及服务标准化领域的不断扩展，标准化管理思想也被运用到公共服务领域中。公共服务标准化是政府通过制定、颁布、实施、监控和调整公共服务和公共产品的相关标准，对重复性事项或经常性事项进行管理，达到服务目标明确化、服务方法规范化、服务过程程序化和服务质量可控化等目标，提高公共服务提供的效率和质量的过程。“美国、日本、加拿大把健康、安全、环保等作为其标准化战略重点，对涉及公共安全方面的标准化问题进行了深入研究。意大利还设有企业和社会部，专门开展质量管理体系和客户满意度、旅游金融等服务，以及企业责任、社会安全、环境、核能等领域的标准化工作。”在质量管理体系方面，英国、美国、加拿大、新加坡等国家在政府部门引入制造业和服务业中的ISO9000族质量管理体系，如ISO/IWA 4: 2005《质量管理体系地方政府应用ISO 9001: 2000指南》；在公共部门绩效评估方面，美国将标杆管理引入公共管理过程，新西兰将绩效合同和预算文件作为评估的依据，英国已经形成了比较系统和全面的公共部门绩效评估体系，主要由审计委员会绩效指标、最佳价值绩效指标、地方绩效指标和其他绩效指标几个部分构成。为了激励和推广公共服务标准化，联合国和一些国家专门设立了公共服务奖，包括联合国公共服务奖、美国国家公共服务奖、杜鲁门公共服务奖以及欧洲公共服务质量奖等。《2011—2015年ISO战略规划》中更是提出在标准制定中支持公共权力机构的需要，将提高支持公共政策的标准价值作为实现“全球愿景的十个关键目标”之一。

二 服务标准化与公共服务标准化的逻辑联系

1．两者以标准的特性为基础

服务标准化和公共服务标准化都是以标准作为标准化技术和管理理念的应用，其具体的构成元素都是标准，设置依据都符合标准的特征。首先，标准具有统一性，即标准是在一定范围内共同遵守的准则和依据，不同级别的标准在不同适用范围内统一，这是标准的本质特征。其次，标准具有重复性，即虽然标准要随着社会的发展而进行更新，但在一定时期内是具有稳定性的，可以重复使用。“标准的产生的客观基础，一是科学技术成果，二是实践经验的总结，并且这些成果与经验都是要经过分析、比较、选择、综合，使其能反映客观规律性，能适用这些特定范围的对象。”因此，服务标准化和公共服务标准化在具体标准的设置中都需要根据客观情况选择具有重复性的节点进行统一，保持标准的适用性和相对稳定性。

“标准的实施是指有组织、有计划、有措施地贯彻执行标准的活动，是将标准规定的各项内容贯彻到服务（产品）实现、经营管理、使用维护等领域的活动过程，是整个标准化活动的重要环节。”公共服务标准化和服务标准化的组织实施都必须在一定的条件才能运行，需要组织机构、人员、物资保障和技术支撑。组织机构即建立相应的组织机构统一组织标准实施工作，政府是我国标准化的主要组织机构，包括国家质量监督行政部门、国家标准化管理部门、认证认可监管部门以及相应的地方行政机构；人员即通过对标准化涉及部门或岗位上的人员进行标准化资质和技能的培训，培养标准化所需的专业人才；物资保障即配备标准化实施的设备、资金、环境等物质条件；技术支撑则是为标准化实施提供信息技术等方面的辅助。只有各要素得到优化配置，才能保障公共服务标准化和服务标准化的有序有效开展。

2．公共服务标准化是服务标准化的有机构成

根据国际国内权威的产业分类标准，公共服务属于服务业的范畴，这是联系公共服务标准化与服务标准化之间的重要枢纽。

首先，从国际标准产业分类（ISIC）中的服务业分类来看，联合国统计委员会于2006年3月通过的《所有经济活动的国际标准行业分类》（修订本第4版）中，服务业分类共有15个门类（见表2－1），

其中，行政和辅助活动、公共管理与国防、强制性社会保障、教育、人体健康和社会工作活动以及艺术、娱乐和文娱活动都是公共服务的具体体现。联合国统计委员会国际标准行业分类（ISIC）自1984年第1版通过以来，被世界绝大多数国家采用或根据其制定自己国家的行业分类，是国际一级比较经济活动统计数据的一项重要工具，具有权威性。

其次，在质量管理方面关于质量体系认证机构认证业务范围分类表中，服务业分类（见表2－2）也包括公共行政管理以及教育等具有公共服务性质的项目。

最后，我国通用的国民经济行业分类标准GB/T 4754－2011《国民经济行业分类》中的服务业分类（见表2－3）包括了科学研究和技术服务业，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生和社会工作，公共管理、社会保障和社会组织以及文化、体育和娱乐业等公共服务项目。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出，公共服务包含的领域包括义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、国防等。可见，虽然关于公共服务的内容划分不尽一致，但都包括了公共服务的主要内容，特别是我国国民经济行业分类已比较完整地囊括了公共服务。这就为公共服务标准化和服务标准化具有一致性提供了依据。

从产业分类来说，公共服务属于服务业的重要组成部分，具有服务的属性，公共服务标准化理应遵循服务标准化的基本规范。根据《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》，结合《公共服务标准化指南》（征求意见稿），公共服务标准化与服务标准化共同遵循的基本规范主要体现在以下两个方面：第一，都符合标准化工作一般原则和标准具体编写要求。在政策层面上，符合国家有关法律法规要求；在标准层级的采用上，有限采用国家标准、行业标准和地方标准；在标准的管理上，结合实际情况不断完善标准体系；在标准间关系上，保持相互支撑和协调；在标准编写上，应符合国家对服务标准的分类和编写要求等。第二，都采用服务标准化通用基础标准。服务通用基础标准规定了整个服务业标准化的一些通用的或基础性的标准，具有广泛性和普适性，主要体现在术语与缩略语、符号与标志等通用标准上。随着公共服务标准化范畴和概念的明晰，公共服务标准化基本标准引入了公共服务分类标准，并在术语部分对公共服务标准和公共服务标准化进行了界定。在以后的实践中，也将新增一些公共服务标准化专业术语和要求，保持公共服务标准化规范与实践的一致性。

三 大力推进中的公共服务标准化

虽然公共服务标准化概念是近年来才提出的，但在公共服务领域其实已经开展了蕴含标准化理念的公共服务改革，如通过引入企业管理的理念来规范公共管理，主要包括目标管理、标杆管理和服务承诺制度等。

1．公共服务标准化的推进主体

在标准化管理进程中发展起来的公共服务标准化，主要的推进主体是质监、标准委等部门。基本的路径是在服务标准化的大范围内拓展出来的。《全国服务业标准2009—2013年发展规划》要求“建立500个左右的服务业标准化试点”。2009年度国家级服务业标准化试点项目中就容纳了一定规模的公共服务标准化试点项目，在132项服务标准化项目中至少有19项明确为公共服务类（见表2－4）。

2．公共服务标准化的最新进展

近年来，公共服务标准化在实践层面发展很快，在宏观层面、政府质量管理领域、行政服务中心、基本公共服务领域等方面尤其迅速。我们通过对中国标准化研究院网站的搜索得知，2011—2013年，国家相关部门正在起草编制并形成征求意见稿的国家标准共有49项，其中涉及公共服务的项目主要有《乡镇基本公共服务通则》《公共事务活动风险管理指南》《质量管理体系地方政府应用GB/T 19001－2008指南》《行政服务标准化工作指南》《政府部门建立和实施质量管理体系》《消费品质量安全风险信息描述规范》《职业健康安全管理体系GB/T 28001－2011实施指南》等。

（1）宏观层面制定纲领性文件。其一，质量发展纲要明确社会管理标准化工作重点。2012年2月，国务院印发《质量发展纲要（2011—2020年）》，从质量发展基础建设的角度，提出六项措施，其中包括社会管理和公共服务等领域国家标准体系建设，提出建立健全教育、卫生、人口、公共就业和人才服务、劳动关系、社会保险、社会管理等社会事业领域的标准化体系，促进社会公平正义，推动和谐社会建设。

其二，基本公共服务体系明确国家标准。2012年7月，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确了“十二五”时期基本公共服务的范围和项目，阐明了国家基本公共服务的制度安排，引导公共资源配置，并且按照服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平等四个方面，提出了每一项基本公共服务的国家基本标准。所提的标准均具体到基本公共服务项目，而服务项目直接服务到个人，以充分贯彻“以人为本”的思想。所有标准的内容均依据现行法律法规和有关政策提出。具体的设施设备、人员配备以及经费等行业性标准由各主管部门依法另行制定。

其三，多部委联合行动，标准化工作“十二五”行动纲要发布实施。2012年8月，由国家标准化管理委员会会同国家发展和改革委员会等27个部委制定的《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》（以下简称《纲要》）正式印发实施。《纲要》是我国首个社会管理和公共服务标准化工作的纲领性、战略性文件。《纲要》涉及公共教育、公共劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口和计划生育、公共基础设施管理与服务、公共文化体育、公共交通、司法行政与服务、公共安全、生态保护和环境治理、社会组织管理、社会公益科技服务14个领域的标准化工作。《纲要》所要达成的具体目标是：制修订标准800项以上，覆盖社会管理和公共服务主要领域；实施包括基础通用标准及标准化评价体系建设工程在内的11项重大工程；重点开展200项左右社会管理和公共服务重要领域的标准化科研项目；建立社会管理和公共服务标准化国家级试点300个左右，一批标准实施的典型经验得到总结和推广；建立1万人左右的社会管理和公共服务标准化专业人才队伍，形成一个多层次、高素质的标准化人才梯队。

（2）政府质量管理领域的标准化建设。第一，2012年8月，《政府部门建立和实施质量管理体系指南》（征求意见稿）完成。该指南将政府职责涵盖的各工作事项的内容、程序和要求为管理单元，为各级政府部门建立和实施质量管理体系提供一般模式，主要技术内容包括政府部门建立和实施质量管理体系的原则、依据、要求、方法、步骤，以及保持质量管理体系持续改进的措施等。

第二，2012年11月，《质量管理体系——地方政府应用GB/T 19001－2008指南》国家标准征求意见稿的起草工作完成，制定该标准的目的主要有：一方面，从公共服务领域出发，阐述GB/T 19000系列标准中的质量管理概念。另一方面，探索如何将GB/T 19001－2008中规定的质量管理体系要求应用于地方政府的公共服务过程。

（3）行政服务标准化建设。2012年10月，由全国服务标准化技术委员会归口、新泰市公共行政服务中心等单位起草的《行政服务标准化工作指南》和《行政服务中心运行规范》两大系列、六项国家标准形成征求意见稿。2013年4月，六项标准顺利通过国家标准化管理委员会专家组审定，将在我国所有行政服务中心执行。

（4）基本公共服务标准化建设。其一，《乡镇基本公共服务通则》国家标准已形成征求意见稿。该项目主要致力于解决城乡基本公共服务不均等问题，通过研制乡镇公共服务标准体系，充分发挥标准化在规范服务要求、提升服务水平、优化服务管理等方面的基础性作用。

其二，《社会保障服务中心设施设备要求》国家标准于2012年2月1日正式实施。该标准除了术语界定，还对社会保障服务中心选址、中心建筑面积、中心功能区划分（划分为经办服务大厅、档案管理区、办公区和业务支持区四个功能区）、装修要求、公共设施要求、服务办公设施要求以及标志等方面进行了规范要求。该标准的出台可以说是提升社保服务档次的标尺，并且对地方社保经办服务窗口加强标准化建设起着极大的指导作用。

其三，全民健康公共服务标准化项目启动。汶川县全民健康公共服务标准化国家级试点工作于2012年启动，项目将重点针对公共卫生、健康教育、健康环境和健康保障四大领域开展标准化工作，预期将建立起一套科学实用的全民健康公共服务标准体系，截至2012年3月20日，中国标准化研究院联合相关科研单位，按计划完成了相关服务体系研究和60余项服务标准的草拟工作。该项目是全国首个全民健康公共服务标准化试点，将全民健康理念应用到县域治理，在我国没有先例。它作为全国县级政府全民健康公共服务标准化的前期探索，为国家公共管理理论的进一步发展提供了实践经验。

其四，教育领域的标准化建设。①专用校车国家标准出台。2012年4月10日，国家质量监督检验总局和国家标准化管理委员会批准发布了专用校车国家标准《专用校车安全技术条件》，标准号为GB24407－2012，标准属性为强制性国家标准，自2012年5月1日起实施。专用校车安全国家标准的发布实施将有力地支撑《校车安全管理条例》的贯彻落实，对规范专用校车生产、加强校车安全管理具有十分重要的意义，并最终有利于提升学校和幼儿园的安全环境质量。②“非正式教育培训服务”相关国家标准通过审查。“非正式教育培训服务”是国际服务标准化的新兴领域，2010年，由中国提出的“语言培训服务提供者基本要求”国际标准提案在ISO/TC 232全会上获得全票通过，实现了我国主导制定服务国际标准零的突破，国内也高度重视语言培训服务业发展，“积极培育培训等消费热点”被明确列为政府在“十二五”期间的重点工作之一。

其五，公共文化标准化进程。目前，我国新闻出版业标准内容覆盖产业链全流程。2012年，新闻出版业发布国家标准4项，组织编制完成并发布行业标准15项，发布行业指导性技术规范1项。截至2012年年底，新闻出版业共制修订国家标准56项，发布行业标准149项。下一步国家新闻出版广电总局将从加强标准化组织工作以及加强已发布标准宣贯实施的指导与监督工作两个方面，继续加强标准化工作。

（5）专门领域公共服务标准化建设。其一，首部综合防灾减灾社区标准出台。2013年4月，北京市综合防灾减灾社区标准（试行）出台。该标准主要围绕组织管理、应急准备、设备设施、评估完善等方面展开制定，是促进首都综合防灾减灾社区规范化管理、合理确定综合防灾减灾社区的工作规范，是衡量有关必备的综合防灾减灾设备和设施建设水平的全市性标准。

其二，公共资源交易市场服务地方标准出台。2012年12月25日，安徽省质监局等相关部门在合肥联合发布了安徽省地方标准《公共资源交易市场服务标准体系》。该标准的正式出台，不仅为安徽公共资源交易市场服务提供统一规范标准，还在全国公共资源交易领域先行先试的经验中率先上升为“地方标准”。根据标准规定，全省交易机构应建立公共资源交易网，实现设区的市行政区域内全覆盖；建立电子招标投标系统，具备交易平台功能、服务平台功能和监督监察平台功能，实现网上招标、网上投标、网上开标、网上评标、网上监察、服务与管理同步。

3．公共服务标准化的试点推进

（1）标准化试点项目形成示范效应。2011年8月至9月，杭州市上城区实施的我国首个“政府行政管理与公共服务标准化”试点、北京市东城区国家级城市公共服务标准化示范区均高分通过了国家标准化管理委会员的验收，标准化试点项目已形成积极的示范效应。

（2）标准化试点工作新趋势。其一，标准化试点项目内容拓展。通过梳理2011—2012年国家级服务标准化的试点项目表，可以发现，公共服务标准化试点项目数量明显增加，并且项目内容更加多元化。在2012年国家级服务业标准化拟推荐试点项目中，就有涉及公共安全领域、计量服务、案件监督管理服务、城市电梯应急指挥公共服务等标准化试点项目，这些项目具有创新性，并且都贴近民生，体现了公共服务需求导向的逻辑起点。例如，江苏省东海县民生热线暨应急联动服务指挥中心公共服务项目被国家标准化管理委会员批准为2011年度国家级服务业标准化试点项目。该项目立项目的主要是构建突发事件“统一接警、统一处警”的快速应急联动机制，提高为民服务水平，实现整合资源、信息共享、统一指挥和节约资金的目标，将公安、交通、消防、供电、供水、城管等20多个职能部门的咨询、救助等服务职能进行集中整合；同时，还将110、119、120、数字城管等接警员全部安排进驻指挥大厅集中办公，统一接警处警；从相关职能部门抽调部分业务骨干进驻指挥大厅，进行现场解答质询。该项目的建设及推广，将为提高为民服务的水平、实现城市功能升级、推广“智慧东海”标准化先进经验提供保证。

其二，标准化试点项目由单一走向综合。2011年9月，浙江省政府与工信部、国家标准化管理委会员签订战略合作框架协议，共同推进浙江省智慧城市建设试点，形成“3+X”指导与服务模式。2012—2013年，浙江省先后启动了3批共20个智慧城市建设示范试点项目，覆盖居民生活、卫生健康、城市管理、安全监管、交通物流、能源供给、水资源利用等当前人民群众最为关切的领域。自智慧城市建设示范试点项目启动以来，浙江省高度重视标准化工作。除了出台相关的工作方案，还成立了智慧城市标准化技术委员会，并创立了国内首个省级层面专门致力于推动智慧城市建设的联合性社团组织——浙江省智慧城市促进会。

2012年，江苏省苏州市成为我国城市综合服务标准化试点，2012—2014年市区13大类56个服务项目，全面推行标准化管理操作。2012年9月，苏州针对“身份证和居住证管理、出入境管理”“幼儿园教育、中小学教育”“人力资源服务、就业培训和就业指导”“环境卫生清扫保洁”等21个细分项目，启动了首批标准化试点工作；2013年，包括“交通和车辆管理”“特殊教育”“家庭出诊、家庭护理、家庭病床等上门医疗服务”“贫困群体救助”“养老服务”“廉租房和经济适用住房的供应保障”等在内的35个项目，都通过建立、实施标准，规范服务提供和管理行为。所有项目都在2014年年底完成验收。

总体来说，经过近些年的标准化试点工作建设，逐步形成了一批具有示范意义的标准化手段和方法，今后公共服务标准化建设将开展重点领域综合性标准化试点项目，最终建成综合标准化样板示范工程，做好经验总结提炼，进而在全国范围内宣传、培训、推广。